中国城市固体废弃物管理概述外文翻译资料

废弃物管理 30 (2010) 716–724

中国城市固体废弃物管理概述

Xudong Chen ^a,b,*，Yong Geng ^b,[1]，Tsuyoshi Fujita ^a

^a 日本茨城县筑波16-2小野川日本国立环境研究所，邮编305-8506

^b 中国辽宁省沈阳市文化路72号中国科学院应用生态所，邮编110016

1前言

城市固体废弃物管理已成为并将持续作为全球各国所面临的重要问题。对发展中国家尤为如此，由于工业化的快速发展和城市人口的快速增长，发展中国家的城市固体废弃物总量正急剧上升。由于资源有限，废弃物处理技术简陋，相关法律规定执行不到位，城市固体废弃物管理在发展中国家存在严重问题，在城市固体废弃物的安全处理与循环方面问题尤为严重（国际固体废弃物协会与联合国环境规划署，2002）。

作为全球最大的发展中国家，中国值得特别关注。根据世界银行（2005）发布的数据，中国在2004年制造了1.9亿公吨的城市固体废弃物，成为了世界上制造城市固体废弃物最多的国。面对这一情况，中国在治理城市固体废弃物方面做了大量努力。1990年至2004年期间，在城市固体废弃物处理设备与基础设施方面的投入增加了21倍，有超过30倍的城市固体废弃物现已得到了安全处理（SEPA，2006）。但由于安全处理在1990年被高度限制，2006年时安全处理率仅为53%，且仍存在诸多问题。现有多份关于中国城市固体废弃物管理状况与问题的概括文件（例如Jiang等人2003；世界银行，2005；Wang与Nie，2001a）。在过去几年，随着新规与新政策的颁布，城市固体废弃物管理在不断改进。例如，2009年1月1日起实施的《循环经济促进法》为废弃物减量、废弃物再利用和废弃物循环建立了法律框架（人民代表大会，2008）。2007年颁布的城市废弃物管理措施在城市固体废弃物管理方面强调了以下几点：减少废弃物量，减少危害（确保不将有害化合物排入环境中），资源回收（将有用的废弃物转为替代资源），以及生产者责任（建设部，2007）。2006年颁布的全国城镇环境卫生“十一五”计划也规定城市固体废弃物管理应逐渐从末端处理转为综合管理策略（建设部，2006）。“环境保护模范城市”与“生态城市”的城市固体废弃物安全处理率分别定为85%和90%（环保部，2008a,b）。想获得这两个称号的城市一般将废弃物最少化和安全处理纳入执行方案（Geng等人，2008）。模范城市可为其他想提高城市固体废弃物管理能力的城市竖立榜样。其他相关政策，如在2002年和2006年发布的废弃物处理费与废弃物焚烧发电补贴政策（国家发改委，2006b；国家发展计划委员会等人，2002）。考虑到这些发展，审核中国当前的城市固体废弃物管理状态并确定中国在城市固体废弃物管理方面面临的挑战与机遇是十分有用的。本论文首先对这些问题做了解答，然后提出了一些可能有助于中国实施综合废弃物管理的合理方案。最后，对论文中的所有重要研究结果做了总结。

2当前情况概述

2.1法规和政策

法规和政策是城市固体废弃物管理的重要工具。在中国，《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》（以下简称为固体废弃物法）是固体废弃物管理与污染物控制相关的主要法规。该法律对废弃物管理原理、废弃物监督与管理责任、污染物控制措施以及相关法律责任做了相关规定。城市固体废弃物管理的所有管理规定都应遵循该法律。2004年12月，对固体废弃物法1996年的初版做了首次修订。其中最重要的一条修订是为城市固体废弃物管理规定了生产者延伸责任，将其作为主要原则。之前的版本仅明确了生产者在生产过程中的责任，而修订版强调的是整个周期过程，将生产者责任延伸到物品消耗与处理，从而为综合固体废弃物管理系统奠定了法律基础。

根据固体废弃物法，相关管理法规由各政府机关发布。根据法律规定，城市固体废弃物管理涉及两个主要部门。首先是建设部，该部门负责监督管理城市固体废弃物的清理、收集、储存、运输与最终处理。另一个是环保部，该部分负责监督管理有害废弃物的收集、处理与最终处理、废弃物贸易以及城市固体废弃物处理设施在建造和运营过程中产生的二次污染。除此之外，城市固体废弃物管理至少还涉及另外七个政府机构。表1列出了这些机构以及一些最新法规。在这些法规中至少有四条是用于推进废弃物处理商业化及相关服务，其目的是将责任从政府转向私营部门，从而提高城市固体废弃物管理效率。比如，2002年发布的《关于城市垃圾处理费收费和推进工业化的通知》和《加快城市公共事业部门市场化的意见》为推动废弃物处理制度变更收取废弃物处理费奠定了法律基础。2002年颁布的《加快城市公共事业部门市场化的意见》以及2004年颁布的《城市公共事业部门经销权管理措施》规定了市政府负责指定特许经营的企业并制定特许经营服务指南。

最新的国家政策同样对废弃物减少、废弃物循环和废弃物回收作了规定，例如，“积极推动城市固体废弃物焚烧、堆肥以及其他综合利用”（NDRC，2006a），和“建立废弃物分离与收集系统以及持续完善可再生资源循环系统”（国务院，2005）。根据新规与新政策，建设部发布了全国城镇环境卫生“十一五”计划并要求所有省政府各自制定计划并与自己的经济发展计划相结合（建设部，2006）。全国计划规定的安全城市固体废弃物处理率为60%，预计在2010年前实现。计划还鼓励废弃物最少化、资源分离、促进商业化和特许经营等措施，旨在制定相关管理与规划体系。此外，中央政府还制定了相关政策，以促进减少废弃物。例如，2008年6月1日前零售店和超市免费提供的塑料购物袋现在必须由顾客花钱购买（国务院，2007）。

除了法律法规外，还有一系列城市固体废弃物管理相关技术标准。2008年7月，环保部对城市固体废弃物填埋场污染控制标准（GB 16889-1997）进行了修订。新标准（GB 16889-2008）对填埋场的建造作出了更加严格的规定和更加严格的的污染控制。例如，新填埋场必须配备填埋废弃物气体收集处理设备（若总量大于250万吨且填埋深度大于20米，较小的填埋场建议配备），在四周建设宽度至少为10米的绿化带作为缓冲区，并执行更加严格的沥滤液排放标准。另外，2001年通过了《城市固体废弃物焚烧污染控制标准》（GB 18485-2001）。该规定为空气排放确定了标准并说明由于底灰被当做一般固体废弃物处理，按照相关规定飞灰应当做有害废弃物处理。

尽管在中国对城市固体废弃物管理拟定了法律条款与政策，但实施情况在各个地方都不一样。新发布的法规与政策重点关注于循环经济下的废弃物减量与废弃物循环，以及城市固体废弃物管理相关私营部门的激励和管理。但市政府的实际重点还是在安全处理。

表1中国城市固体废弃物管理相关现行法规

注：SEPA（2008年3月国家环境保护协会变更为环保部），MOC（建设部），MII（2008年6月信息产业部变更为工业与信息化部），NDRC（国家发展与改革委员会），MOCom（商务部），SAIC（国家工商管理局），GAQSIQ（质量监督检验检疫局），MOST（科学技术部），SDPC（国家发展计划委员会于2003年3月被国家发改委取代）

^a 促进废弃物服务商业化的相关法规。

表2政府在城市卫生与废弃物处理中的投入（单位：1亿人民币）来源：中国国家统计局数据

2.2.资金来源

随着废弃物处理与服务商业化的发展，城市固体废弃物管理得到的资助越来越多，所提供的资金来自当地政府、私营公司以及国际组织赞助。政府在城市固体废弃物处理方面的投资为城市卫生方面的一部分公共支出，在2004年已超过50亿人民币（表2）但城市固体废弃物管理资金在各城市间的分布并不均匀。财政收入更高的城市以及对环境更看重的城市对城市固体废弃物管理拨款更多，从而取得更好的效果。以“环境保护模范城市”之一大连为例，其城区2006年的城市固体废弃物管理预算为850万人民币^[2] 。按人均水平计算，该预算高于全国平均值4.5倍（Chen，2008）。

资金的另一来源是私营企业，该部分在近年来得到了大幅度提升。私营企业在融资方面经验更丰富且更灵活，尤其是建造及运营高费用的项目，比如焚烧厂。这些项目为长期投资，并且在特许经营下通常可带来稳定收益，一般是通过建设—经营—转让（BOT）合同。表3列出了私营公司通过建设—经营—转让（BOT）合同建造的一些大型处理设施。在这些处理设施中，主要是大型填埋场与焚烧厂项目在近些年受到了私营投资人的青睐。我们将在第2.5节讨论这些设施而非堆肥受到私营投资人青睐的原因

除了以上两个来源外，国际组织援助也是重要来源。由于中国对城市固体废弃物的关注度提升，许多国际组织开始提供不同层面的财务与技术支持。表4为世界银行与全球环境基金近期资助的项目，包括促进废弃物收集、填埋场建造以及填埋废弃物气体能源回收。除此之外，加拿大国际发展署资助了中国的多个废弃物管理项目，如海南省白沙县的堆肥项目（Ichim，2007）。本论文作者之一所在的日本国立环境研究所为辽宁省大连市和沈阳市提供了废弃物管理研究支持。废弃物管理相关能力建设项目同样获得了联合国环境规划署（UNEP）和亚洲开发银行（ADB）等国际组织的资助（Geng等人，2007）。

2.3.废弃物产生与成分

为更好的了解中国城市固体废弃物管理现状，我们来看一下当前废弃物产生与成分有关数据。这些是二手文献（即中国统计年鉴（2001-2007）之前版本），中国环境统计年鉴（2007）以及作者参与城市固体废弃物管理研究的分析数据。世界银行（2005）预估中国在2004年产生的城市固体废弃物达1.9亿吨，比官方发布的废弃物量数据多23%。最新的官方数据显示2006年收集、处理的城市固体废弃物为1.484亿吨，相比2005年的1.558亿吨和2004年的1.551亿吨略微有所下降（图1）。图1显示的数据不包含非官方机构（如拾荒者）处理的可循环废弃物。尚不清楚中国产生的城市固体废弃物的准确数据。Wang与Nie （2001a） 预计可回收废弃物占总城市固体废弃物量的8-10%。

1976年至2006年的平均年增长率为7.1%。有些人认为城市人口以及GDP（即经济活动）的快速增长是城市固体废弃物上涨的主要原因。根据Wang与Nie（2001a） 所做的回归分析，在1998年以前城市人口和GDP与城市固体废弃物总量之间存在拟合优度（R² = 0.9858）。但到了20世纪90年代末期，城市固体废弃物管理总量的人均值相对稳定（图2），这表明城市人口比GDP对城市固体废弃物管理总量的影响更大。我们通过分段回归分析对此假设进行数据检验，结果显示在1996年至2006年之间GDP与城市固体废弃物的产生关系不明显（表5）。该结果表明城市固体废弃物总量已基本从城市经济活动中脱离。随着收入与生活质量的提高，城市固体废弃物的组成发生了改变而总量没有提升。造成此变化的一个主要因素是由于烹饪用煤气与地区供暖系统的覆盖面积扩大从而造成家庭烹饪及供暖用煤量的减少（表6）。另一个因素是由于非官方机构收集而未纳入官方统计中的可回收废弃物量增多。有一些废弃耐用品如手机、电脑、电视被销往了二手市场，因此没有将这些物品计算在官方统计中。

各城市间由于气候、文化、生活水平以及饮食习惯的不同，废弃物成分也大不一样。但从一定程度来说，取样与分类上的差别也可能造成差异，因为从文献中的废弃物成分来看，同一城市，如北京、天津、上海、广州和深圳，在同一时期差异也非常大（例如Wang与Nie，2001a；Yuan等人，2006；Zou等人，2001）。从全国看来，总体趋势表明随着城市固体废弃物中有机废弃物量减少可回收物，尤其是废纸和废塑料量增加。图3对1996年与2000年生产的废弃物成分进行了对比。该趋势与其他工业化国家所观察到的情况类似。

2.4废弃物收集

在近来各大城市实行废弃物服务商业化之前，垃圾全部由地方政府收集。由于城市卫生设施与基础设施方面的投入加大，从20世纪90年代中期开始废弃物收集能力与服务质量得到了大幅提升（图4）。

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