World Development Vol. 53, pp. 2–13, 2014 2013 Elsevier Ltd. All rights reserved.
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http://dx.doi.org/10.1016/j.worlddev.2013.01.002
Decentralization and Governance
JEAN-PAUL FAGUET*
London School of Economics and Political Science, UK
Summary. — The most important theoretical argument concerning decentralization is that it can make government more accountable and responsive to the governed. Improving governance is also a central justification of real-world reformers. But the literature has mostly focused on policy-relevant outcomes, such as education and health services, public investment, and fiscal deficits. This paper examines how decentralization affects governance, in particular how it might increase political competition, improve public accountability, reduce political instability, and impose incentive-compatible limits on government power, but also threaten fiscal sustainability. Such improvements in governance can help spur the broad historical transitions that define development. 2013 Elsevier Ltd. All rights reserved.
Key words — local government, accountability, political competition, instability, limits on power, health
1. INTRODUCTION
Decentralization is one of the most important reforms of the past generation, both in terms of the number of countries affected and the potentially deep implications for the nature and quality of governance. A decade ago, estimates of the number of decentralization experiments ranged from 80% of the worldrsquo;s countries to effectively all of them (Manor, 1999). Since then, further reforms have been announced in several dozen countries as diverse as Bolivia, Cambodia, Ethiopia, France, Indonesia, Japan, Peru, South Africa, South Korea, Uganda, the UK, and many others. The trend encompasses all of the worldrsquo;s regions, and includes nations rich and poor, large and small, and with very different colonial histories. In short, decentralization is being implemented essentially everywhere.
The importance of reform goes well beyond the sheer number of experiments under way. At least in their intention, many decentralizations aim to reconstitute government—from a hierarchical, bureaucratic mechanism of top-down management to a system of nested self-governments characterized by participation and cooperation, where transparency is high and accountability to the governed acts as a binding constraint on public servantsrsquo; behavior. In pursuit of this, the scope of authority and resources that many countries have devolved to their sub-national governments is impressive. According to Campbell (2001, p. 2), in Latin America “local governments began spending 10–50% of central government revenues.” Campbell calls this “the quiet revolution,” and argues that it has generated a new model of governance based on innovative, capable leadership, high popular participation, and a new implicit contract governing local taxation. Rodden (2006, pp. 1–2) makes a similar point: “[o]ther than transitions to democracy, decentralization and the spread of federalism are perhaps the most important trends in governance around the world over the last 50 years.”
This policy enthusiasm has inspired a huge wave of research seeking to identify the effects of decentralization on a range of policy-relevant outcomes, as well as attempts to understand why countries undertake reform, and the timing of such decisions. These empirical studies of decentralization number in the hundreds of published academic works over the past 40 years; add in policy reports from international and development organizations (such as the World Bank and UNDP)
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and the number rises into the thousands. Most of these studies focus on decentralizationrsquo;s effects on public sector outputs, such as investment levels, public service provision, education and health indicators, and macroeconomic stability, to name a few of the larger threads. Good summaries of this research can be found in Rondinelli, Cheema, and Nellis (1983), Manor (1999), Treisman (2007), and Faguet (2012).
Comparatively few studies investigate decentralizationrsquo;s effects on the quality of governance; some exceptions include Bardhan (2002), de Mello and Barenstein (2001), and Oxhorn, Tulchin, and Selee (2004). The reasons for this are not hard to fathom: (i) the data required to empirically examine decentralizationrsquo;s effects on things like health investment or school enrollment are more commonly available than for governance-type issues like accountability, political competition, and participation in public decision-making; and (ii) the multilateral organizations that sponsor much decentralization research are more interested in service outputs than governance outcomes.
Nonetheless the divergence between the concerns that are most researched and the principal issues that motivate decentralization—both as a theoretical proposition and in realworld reforms—is striking. The strongest theoretical argument in favor of decentralization is that (a) it will improve the accountability and responsiveness of government by altering its structure so as to increase citizen voice and change the deep incentives that public officials face (Faguet, 2012). Other arguments in favor are that it can: (b) reduce abuses of power by transferring certain central government functions and resources to lower levels, (c) improve political stability by giving aggrieved minorities control over subnational governments with limited power over issues that affect them directly, and (d) increase political competition by creating many smaller arenas that politicians vie to control. Decentralizationrsquo;s effects on budgets and service provision are certainly important questions, but are not the most important, a point stressed also by Eaton, Kaiser, and Smoke (2011)
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分权与治理
JEAN-PAUL FAGUET*
英国伦敦政治经济学院
概要：有关权力下放的最重要的理论论据是，它可以使政府对被治理者负有更多的责任和回应。 改善治理也是现实世界改革者的中心公正。 但文献主要集中在与政策相关的成果，如教育和卫生服务，公共投资和缩微比例等。 本文探讨了权力下放如何影响治理，特别是它如何增加政治竞争，改善公共问责制，减少政治不稳定性，并对政府权力施加与激励相容的限制，同时也威胁到可持续性。 治理方面的这种改善可以帮助刺激发展的广泛历史转折。
copy;2013 Elsevier Ltd.保留所有权利。
关键词：地方政府，问责制，政治竞争，不稳定，权力限制，健康
1.介绍
权力下放是上一代最重要的改革之一，无论是受影响的国家数量，还是对治理的性质和质量可能造成的深层影响。 十年前，分散实验数量的估计范围从全球80％的国家到全部国家（庄园，1999）。 自那时以来，玻利维亚，柬埔寨，埃塞俄比亚，法国，印度尼西亚，日本，秘鲁，南非，韩国，乌干达，英国等数十个国家已经宣布进一步改革。 这一趋势涵盖了世界上所有的地区，包括富国和穷国，大小国家，以及殖民历史非常不同的国家。 总之，权力下放正在基本上到处实施。
改革的重要性远远超出了正在进行的大量实验。 至少在他们的意图上，许多权力下放的目的是重建政府 - 从层级式官僚机制的自上而下管理到以参与和合作为特征的嵌套自治政府体系，其中透明度高，对受治者的责任是作为对公务员行为的约束约束。 为了实现这一目标，许多国家向其地方政府下放的权力和资源范围令人印象深刻。 根据Campbell（2001，第2页），在拉丁美洲，“地方政府开始花费中央政府收入的10-50％。”坎贝尔称之为“平静的革命”，并且认为它已经产生了一种基于创新，有能力的领导，高度的民众参与，和一个新的地方税收隐含合同。罗登（2006年， 1–2) 也有类似的观点：“除了过渡到民主之外，权力下放和联邦制的传播也许是过去50年来世界各国治理中最重要的趋势。”
这种政策热情激发了大量的研究，寻求在一系列与政策相关的结果中确定权力下放的效果，以及尝试理解国家为何进行改革以及这些决策的时机。 这些关于权力下放的实证研究在过去40年的数百篇已发表的学术着作中有所体现; 增加国际和发展组织（如世界银行和开发计划署）的政策报告，并且数字上升到成千上万。 这些研究大多集中在权力下放对公共部门产出的影响，比如投资水平，公共服务提供，教育和健康指标以及宏观经济稳定性等等。 本研究的好摘要可以在这里找到Rondinelli，Cheema和Nellis（1983），Manor （1999），Treisman（2007），和Faguet（2012）.
相对较少的研究调查了权力下放对治理质量的影响; 一些例外包括Bardhan（2002），de Mello和Barenstein（2001），和牛角， Tulchin和Selee（2004）。 其原因不难理解：（i）用于实证检验健康投资或入学等事件的分权化所需的数据比治理类问题更普遍，例如问责制，政治竞争和参与公共决策; （ii）赞助很多权力下放研究的多边组织比治理成果更关注服务产出。
尽管如此，研究得最多的问题与激励分散化的主要问题（作为理论命题和现实世界改革）之间的分歧十分惊人。 支持权力下放的最强有力的理论论据是（a）通过改变其结构来提高政府的问责性和响应能力，从而增加公民意见并改变公共机构面临的深层激励Faguet，2012）。 其他赞成的观点是，它可以：（b）通过将某些中央政府职能和资源转移到较低级别来减少滥用权力;（c）通过让地方政府受到屈服的少数群体控制权力有限，直接，和（d）通过创造许多政客争相控制的小型舞台来增加政治竞争。 权力下放对预算和服务提供的影响当然是重要的问题，但并不是最重要的问题，伊顿，凯撒和烟（2011）.
*我非常感谢Hewlett基金会为IPD的权力下放工作组提供的财务支持。 我感谢Elliott Green，Sarah Green，Kai Kaiser，Akbar Noman，Jose Antonio Antonio Ocampo，Lawrence Saez，Farah Siddique，Joseph Stiglitz，政策对话倡议研讨会参与者以及我的LSE DV406和DV431学生的深思熟虑的建议。 所有其余的错误都是我自己的。
世界各地的改革者都同意。 通过寻求改善治理的观点，富国和穷国的权力下放计划的中央动机。 玻利维亚民众参与法序言指出，其主要目标是通过完善代议制民主和促进参与来提高公民的生活质量（Boli- via, 1994）。 十六年后，“自治与分权框架法”扩展了这些观点，宣称其目标是“公民有效参与决策，深化民主，满足集体必需品以及国家整体社会经济发展“（玻利维亚政府，2010年）。 同样，英国的放权旨在“公民与政府之间的权力重新平衡”，以“让我们从一个中央集权的英国转移到一个更加民主，分权的复数国家”（布莱尔，2001年）。 投资水平和服务提供是其中的一部分，但这些改革的雄心远远超过了这一点。 在埃及，穆巴拉克政权于2004年转向分权化，以此作为深化民主的一种方式“并加强了社区伙伴关系。”1近期动荡不但没有使其脱轨，对改革的热情也增加了，无声的呼声要求过渡政府更有力地下放权力，以免基层再次崛起并为他们做好准备（本 - 梅厄， 2011).
秘鲁政府将其权力下放视为改善公民参与政府的一种手段，并且“是面对历史上我国特点不平等的独特机会，并促进人人享有平等机会......”（秘鲁政府，2011年）。 根据柬埔寨政府的说法，最重要的是实行分权制，以加强和扩大民主，将其推向地方一级。 希望改革能够加强民主代表性，增加民众参与度，加强公众问责制并提高政府的有效性（柬埔寨政府， 2005; Romeo＆Spyckerelle，2003）。 这些情绪与乌干达政府密切分享（Mulumba，2004）。 同样地，墨西哥为了“提高人民在公共决策中的政治参与度”而进行权力下放，所以“加强民主，促进国家的发展”（Munoz，Acosta和Moreno， 2006).
其他国家受到更具体的治理挑战的激励。 哥伦比亚的权力下放被设计为明确回应暴力。 当选的地方政府希望能够在公共场合给予公民更多的发言权，从而消除引发左翼和右翼叛乱的不满情绪USAID，2009）。 南非的权力下放是从种族隔离向民主过渡的一个重要组成部分，这是一个白人国家党的要求，可能希望在某些司法管辖区掌握权力，因为它在全国失去了非洲国民大会的权力。 联邦制也被大多数祖鲁人墨卡塔自由党全国要求USAID，2009）。 在埃塞俄比亚，社会多样性引人注目，权力下放旨在为不同族裔群体提供政治代表，以帮助国家满足异质人口的需求和愿望（农发基金，2004年）。 最后，也是最重要的 - 大量实证文献，印度和坦桑尼亚都选择分权化作为一种手段来改善其公共产品的低水平和质量（农发基金， 2004; USAID，2009).
这一系列论文旨在解决两者之间的巨大差距，一方面，是真正的改革者的动机以及我们认为是有利于权力下放的最有力论据，另一方面是大量的经验文献。 它通过正确地集中于权力下放在深化民主和改善国家和地方一级的治理方面可发挥的作用这样做。 我们的大部分贡献都是经验性的，基于定性和定量两种方法。 我们的两个理论贡献（Weingast，Myerson）分析了分权化在构建民主治理方面的作用，比以前的文献更深入，分析了权力下放与政治竞争之间的强大相互作用，过度强大的政府的烦恼问题以及替代方案政治不稳定的因素。
本系列的论文是在2009年6月在哥伦比亚大学召开的一次非同寻常的研讨会上发起的，该研讨会由政策对话的权力下放工作组提出。 为了将研究分权的学者与实施分权的决策者重新联合起来，为期两天的研讨会汇集了在权力下放和地方政府的经验和理论前沿工作的研究人员，他们与实施或支持政府最高层改革的政策实践者和国际组织。 研讨会的目的不仅是交换意见，而且还要与政策制定者对实际改革过程的详细了解和见解与学者的概念清晰度和分析严谨性结合起来。 讲习班的结构明确，以促进这种一体化; 这个集合是结果。
以下论文是基于学术研究的前期研究成果，在研讨会上发了言，根据他们收到的详细讨论进行了修订，并补充了专门为这个问题委托撰写的其他论文。该研究的核心是跨学科的政治经济学，大多数作者主要受过政治学家或经济学家的培训，但以跨越这种鸿沟的方式工作。 所采用的方法既是定性的也是定量的，有几篇论文将两者结合起来。 该集合显示了可称为单一国家，大N方法的分析能力。 这是一种在社会科学家中迅速获得追随者的方法（参见例如，Diaz-Cayeros，2006; Faguet，2012; Magaloni，2006; 拉奥和伍尔科克，2003年，第一章。 8; Remmer＆Wibbels，2000; Rodden，2006; Shami，2010; Wietzke， 2012），其中详细了解一个国家（或州或地区）的制度，历史和经济特征，并结合对地方分析单位（如市或省）的定量研究。 通过将深层次的定性知识与严谨的定量研究方法相结合，研究人员可以接近解释的难以捉摸的目标，这种解释既具有普遍性又具有深刻的细微差别。 他们可以避免跨国比较的问题 - 外部冲击，政治制度，制度，殖民遗产，文化特征以及数据中没有很好说明的其他外部因素的变化 - 同时仍然从严格的严格程度来看， N研究提供。 他们可以根据不同的问题需求，在国家，地区和地方层面上对分析进行分层，但仍然集中关注复杂的解释性因素，如问责制，信任和政治创业主义，这些因素难以定量处理。
在继续之前，在本文的标题中定义这两个术语是有用的。我们遵循Faguet和Sa#39;nchez（2008）和庄园 (1999) 在将权力下放定义为中央（即国家）政府对具体行政，政治和经济属性的具体职能下放给区域和地方（即州/省和市）独立的政府在给定的地理和功能域内的中心。 我们遵循福山（2012） 将治理视为“政府制定和执行规则以及提供服务的能力，无论政府是民主的还是法治的”2。请注意，任何定义都不适用于民主国家。 这是因为非民主国家也是分权化的，也是经验（不同种类的）治理，理论上强有力的定义不应该排除它们。
本文的其余部分将探讨收集中探索的主题。 第二部分分析了分权制度下政治竞争的性质，它是如何受到党派制度形式的影响，以及它如何影响问责制和政策质量。 第3部分考察了联邦或分权体系中不同形式的问责制及其腐败现象。 第四部分讨论分散的激励措施如何能够抑制或者加剧政治不稳定。 第5部分调查了许多发展中国家的制度如何对政府权力施加不足的限制，对政治问责制，可持续性，民事调解以及经济创新和增长水平产生不利影响。 权力下放为限制过度强大的政府提供了一种激励兼容的手段。 第6部分分析了多层次治理与宏观经济不稳定之间的关系。 第7部分为关于权力下放对公共部门产出影响的大量文献做出了贡献。 第8节总结，将我们的一系列理论和实证见解综合为一个广泛的论点，即关于权力下放有助于推动发展的政治，经济和社会关系的广泛转变的潜力。
2.政治竞争的性质
如果权力下放是为了改善民主治理，因为它的支持者声称，那么至少部分因果关系链必须涉及政治竞争。 权力下放可能会重新集中（一些）有关地方的竞争性政治话语 - 而不是国家关注的问题，或者通过降低进入成本或挑起政党内部特征的变化来增加政治创业或异质性水平。 其中任何一项都可能导致治理结果的改善或退化。 但令人好奇的是，近几十年来，权力下放如何影响政治竞争的本质并未成为文献的前沿。 例如，它告诉说，广泛的分散性文献的两个最近的评论Faguet，2012; Treisman，2007）直接处理这个问题。 3这个集合的确如此。 迈尔森指出，民主的深层理由之一是竞争应该激励政治家以较低的腐败价格提供更好的公共服务。 有序的联邦制可以通过多种方式显着增加政治竞争，为更高质量的政策制定提供强有力的激励机制，并对被治理者进行更严格的责任追究。迈尔森的基本逻辑从寡头政治竞争和民主设计的经济分析中吸取了教训和类比。 其中第一个涉及候选人进入国家政治的替代路线。 如果只有一条路线 - 例如通过国家党派 - 那么议会领导人可以合谋排斥挑战者，并且可能会对效率和问责制造成潜在的冲击。 联邦制可以通过省级和地方政府为国家政治提供替代路线，从而增加总体竞争力，质量和一个国家的决策正直。
通过几个截然不同的但相关的机制，分权进一步增加了竞争。 首先，它创造了新的独立选举产生的政治家展现他们治理能力的机会。 成功的地方官方机构将在联邦制度中提升到更高层次的权力的可能性会增加政治人物对低于顶层的各级政治需求的弹性，从而增加他们对更好的公共服务的竞争激励。 民主进步的原则也增加了地方政府赢得民众支持的机会，从而在全国选举中增强了他们的竞争力。 但是这个传输路径在两个方向上工作。 因此，全国党派对当地挑战者的赞助可以提高地方选举的竞争力，从而提高地方决策的质量。 因此，迈尔森认为，国家党不应该像参加地方选举一样，例如通过巴基斯坦的正式手段和乌干达的非正式手段。
同样，提高竞争意味着这一点，消除新党的障碍。 在任何一个国家，目标都是确保至少有两个强大的国家政党，其中每个政党都包括许多具有良好公共服务声誉的政治家，而当老政党不符合选民的期望时，新党派可以发展。 为新党建立障碍可以帮助根深蒂固的政党比在政治“自由市场”中生存的时间更长，这就是为什么根深蒂固的党派领导人经常推动屏障。 消除这种障碍的政治因素，并且通过立法机构消除妨碍新联盟或集团组建的障碍，可以增加竞争，从而提高治理质量。
无视梅尔森建议的代价在阿根廷展现得淋漓尽致，阿尔达纳兹，莱拉斯和托马西指出，阿根廷的公共政策质量远低于人类发展水平。 为什么？ 作者在阿根廷特定的联邦制政治中找到了答案。 这个制度的特点是在一些较贫穷，欠发达的省份，一些强烈的政治“男爵”，其中一些实际上是继承的。 阿根廷的立法问责制结构（下文讨论）允许这些省级男爵从联邦
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