Managing for results: the US Coast Guard Marine Safety program (part 3)
5.3 Righting the ship: the successes with an internally-driven, bottom-up approach
The Coast Guardrsquo;s Marine Safety program was chosen for study because it was an early adopter of a performance management-type approach in the federal government. Notwithstanding the issues with GPRA and the other centrally-mandated management systems that are well documented in the literature, there is a need to understand why and how the Marine Safety program embraced performance management. What created the environment for implementation and what were the execution and sustainment challenges? The foregoing sections describe the challenges that the Marine Safety program had in its performance improvement journey to comply with GPRA. Nevertheless, the program sought and achieved performance improvements in safety and environmental protection by leveraging its unique regulatory role in the global maritime arena. The following describes these successes.
There are two diametrically opposed approaches to performance management. One is GPRAs top-down centrally-mandated methodology imposed on all federal organisations. Radinrsquo;s (2006) most significant criticism is that the one-size-fits-all strategy ignores the inherent differences between public and private organisations. These include lack of a clear bottom line profits measurement; democratic institutions that operate in a complex and messy world of many and varied viewpoints; multiple and conflicting goals; processes important to citizens; shared power at the federal, State and local levels; and electorate suspicion of concentrated power. The other approach consists of voluntary activities that organisations take to improve decision-making and attain mission outcomes. This is where a data-driven program management can best contribute to improving federal programs. There is strain between unique, program-designed approaches and the bureaucratic, centrally-mandated process of GPRA.
Studies of safety regulations have shown that standards often produce little, if any, reduction in accident rates (Schuck, 2014). As a complex regulatory program with many stakeholders, Marine Safety leadership also realised that new and more regulations were not the complete answer. The Coast Guard does not directly own and operate the commercial vessels it regulates. The question became, lsquo;How can the Coast Guard instill a safety culture in the marine industry, the actual owners of the problem?rsquo; The Marine Safety program looked to other means to obtain the desired behaviours.
Schuck (2014) distinguishes six market-based approaches that policy makers may use to achieve their desired outcomes. One appropriate to this study is mobilising the market to serve the regulatory goals. The Marine Safety program has effectively applied this as an internally-driven, bottom-up approach through Port State Control (PSC), Partnerships, and Prevention through People (PTP) initiatives.
As noted, the Coast Guard concluded five decades ago that it needed to focus on data collection to successfully measure safety improvements. Impelled by a series of major oil tanker collisions and groundings, these incidents provided inducements to collect and analyse marine safety information. The thinking was that through this process, the Marine Safety program could improve regulations and better target inspections. In turn, these actions would reduce maritime accidents through better enforcement and appropriate vessel detentions.
5.3.1 Port State Control
In December 1976, the Argo Merchant, a Liberian-flagged oil tanker, grounded and broke up off Nantucket Island, Massachusetts. This incident was attributed to errors in operational procedures, inadequate crew training and qualification, and malfunction of navigational equipment. The 644-foot foreign-flagged vessel was loaded with a cargo of 7.7 million gallons of home heating fuel and created one of the largest marine oil spills in history. The ship had been involved in numerous significant safety incidents including two previous groundings. In response, the Carter Administration promulgated a series of tanker safety initiatives. But the Coast Guard, recognising their own deficiency, did not have adequate data to support these new rules.
Subsequently, Congress passed the Port and Tanker Safety Act (PTSA) of 1978. This statute provided the Coast Guard with broader, more extensive, and explicitly stated authority with respect to foreign-flagged vessels. Congress set a goal for the Coast Guard to eliminate substandard shipping in US waters, and particularly foreign-flagged vessels. This law established what would later be more formally implemented and named PSC. This is the inspection of foreign ships by each nation in their ports to verify that the condition of the vessels and their manning, operations and equipment comply with the requirements of international regulations. This is effectively a powerful performance management initiative.
Although this foreign flag vessel inspection and detention regime had been in place for some time, it was not until the 1990s that the Coast Guard employed the concept to maximise effectiveness. Marine Safety leadership recognised that the program continued to issue violation reports for relative minor infractions that did not make a difference. The focus, then, was activity measurement, not outcomes. The Coast Guard realised that the US would never eliminate sub-standard vessels unless they established an outcome goal to get these poor quality vessels off the water. The Coast Guard began aligning its activities towards this objective. This outcome based reorientation of the Marine Safety program was not just about the numbers of certificates issued and vessels boarded. It was fundamentally about results – safety improvements in equipment, personnel and operations and fewer accident
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管理成果：美国海岸警卫队海洋安全计划（第3部分）
5.3摆正船舶：内部驱动，自下而上的成功方法
之所以选择海岸警卫队的海洋安全计划，是因为它是联邦政府早期接受并采用绩效管理类方法的接受者。尽管GPRA和其它集中管理系统存在的问题有明确的文献记载，但我们仍需要了解为何以及如何将海上安全计划纳入绩效管理。是什么为具体实施创造了环境，在执行和维持方面又面临什么挑战？上述部分描述了海上安全计划在其性能改进过程中要遵守GPRA所面临的挑战。然而，该计划依然通过利用其在全球海事领域的独特监管作用，寻求并实现了安全和环境保护方面的性能改进。下面我们将介绍这些成功案例。
绩效管理有两种截然相反的方法。一种是将GPRAs应用于所有联邦组织自上而下的中央授权方法。 Radin（2006）对此最重要的批评是“一刀切”的战略忽略了公共组织和私人组织之间的固有差异。这些缺点包括缺乏明确的底线利润衡量标准；在一个复杂且混乱的世界中运作的民主机构，其观点多种多样；多个且相互冲突的目标；对公民重要的过程；在联邦，州和地方各级共享权力；选民怀疑权力集中。另一种方法是相关组织为改善决策和实现任务成果而开展的自愿活动。这是数据驱动程序管理可以做到的最有效地改善联邦计划的地方。独特程序设计的方法与官僚气息浓重的中央授权过程的GPRA之间存在着对立。
对安全法规的研究表明，标准通常不会减少事故率（如果有的话）（Schuck，2014年）。
作为一个由许利益相关者参与的复杂监管计划，海上安全领导层还意识到，推陈出新和更多的法规并非最终的答案。海岸警卫队并不直接拥有或运营其监管的商船。从而这个问题变成了“海岸警卫队如何向问题的真正所有者—海洋工业灌输安全文化？”因此，海洋安全计划需要寻求其他手段来获得所需的行为。
Schuck（2014）区分了六种基于市场的方法，决策者可以使用这些方法来实现其期望的结果。一项适合本研究的方法是动员市场以实现监管目标。海洋安全计划已通过港口国监督（PSC），合作伙伴关系和借助人力预防（PTP）计划将这种方法有效地以自下而上的形式在内部驱动应用。
如前所述，海岸警卫队早在五十年前总结并出结论，它需要专注于数据收集以成功衡量安全性改进措施。在一系列重大油轮碰撞事故和搁浅事故的推动下，这些事件为收集和分析海洋安全信息提供了诱因。当时的想法是，通过此过程，海上安全计划可以改善法规并更好地进行目标检查。反过来，这些行动将通过更完善的执法行为和适当的船只扣留措施来减少海上事故。
5.3.1 港口国监督
1976年12月，一艘利比里亚船旗的油轮Argo Merchant号在马萨诸塞州的楠塔基特岛搁浅并抛锚。该事件是由于操作程序错误，机组人员培训不到位和船员水平不合格以及导航设备故障导致的。这艘悬挂外国国旗高644英尺的船舶装载了770万加仑的家用取暖燃料，造成了历史上最严重的海上溢油事故之一。算上之前的两次搁浅事故，该船在此之前已经发生过许多重大安全事故。为应对此类事件，卡特政府颁布了一系列油轮安全措施。但是，海岸警卫队意识到自己没有足够的数据来表明这些新规则存在的缺陷。
随后，国会通过了《1978港口和油轮安全法》（PTSA）。该法规为海岸警卫队提供了针对外国国旗船的一个更广泛，更有深度和规定更明确的权限。国会为海岸警卫队设定了一个目标，以消除在美国水域，特别是悬挂外国国旗的船只的不规范运输。该法律得以确立，其在以后有个更正式的使用名称—PSC。每个国家在其港口都可对外国船舶进行检查，以考察船舶的状况及其人员配备，操作和设备是否符合国际法规的要求。实际上，这是一项功能强大的绩效管理计划。
尽管这种对外国国旗船的检查和拘留制度已经存在了一段时间，但直到20世纪90年代，海岸警卫队才开始采用该计划以最大程度地发挥效力。海洋安全管理领导层意识到，该计划持续针对相对较小的违规行为并发布违规报告，但是并没有什么实质影响。因此，重点是动作衡量，并非结果。海岸警卫队意识到，美国将永远不会淘汰不合格的船只，除非它们明确禁止这些不合格船只航行。海岸警卫队开始根据其目标调整自身活动。基于结果的海上安全计划调整不仅仅只涉及签发证书和登船的数量。从根本上讲，就是关于结果–在设备、人员和操作的安全性提高以及事故减少。海岸警卫队开始行使其权力来追踪船舶缺陷，并将其用作判断操作人员好坏的指标。为了达到这个目标，海岸警卫队不得不重新考虑如何收集数据以分析原因并寻求适当的干预措施。
5.3.2合作伙伴关系
海岸警卫队开始了解到，它自己本身也不能保证运输安全。那些拥有和经营船只的人才是最终的安全网。他们的目标是通过提高透明度从而引起自我纠正的市场计划，来使海洋工业对其各自的安全系统负责。海洋安全管理领导层认识到，作为重要影响者的海岸警卫队可以在合作框架内改变他们的行为。因此，海岸警卫队寻求与最好的海洋工业以及州和地方海事实体建立合作伙伴关系。他们与表现最好的海事实体建立并培养了了合作伙伴关系。这些伙伴关系将为提高运营安全性做出榜样。
海岸警卫队开始了一致的努力，以捕获和评估其数据，然后质疑可以使用哪些策略来发挥作用。海洋安全计划的领导层认识到，即使一套完善的法规（如果能够制定出这样的法规）也不能防止众多不良情况的发生，例如，防止人们从拖船上掉下来。其他类型的行业法规（例如对栏杆的要求）会阻碍操作，并且在驳船上无法起作用。有了安全数据的支持，海岸警卫队向美国水运公司（AWO）称其为“我们存在问题”，这家公司是美国的拖船，拖轮和驳船行业的领导者。
在1995年，第一个海上安全合作伙伴关系-Coast GuardAWO安全合作伙伴关系建立起来了。海岸警卫队与其股东之间最早的公私合作伙伴关系是从海岸警卫队与业界之间的对话发展而来的。通过定期的海岸警卫队与拖曳船行业的高级领导人会议，来推动这种合作伙伴关系以评估绩效和潜在改进之处。自成立以来，该伙伴关系发起了40多个合作计划（工作组/质量行动小组），以改善安全和环境保护。这种伙伴关系创生了始于2004年的独特的协作式拖船检查规则的制定。
5.3.3借助人力预防
在20世纪90年代初，海岸警卫队海洋安全管理领导层意识到人是造成海洋事故和污染事件的重要原因。例如，根据海岸警卫队的一项研究表明，人为错误造成了80％以上的海上人员伤亡（NRC，1997）。由于人为错误是造成大多数海洋事故的成因，因此必须在船员身上进行潜在的干预措施。随着人们开始置身于各种体系之中，尤其是在那些日益复杂的系统中，人们常常很难安全有效地进行操作。因此，如果要想实现安全系统性能的改进，就必须解决人为因素。
海上安全计划试图更好地了解海岸警卫队已经掌握的船舶安全数据，尤其是人员部分。
从仅通过收集与安全相关活动（检查缺陷，拘留，伤亡等）的数据，从而了解该数据是如何为适当的干预提供信息，而这是一个巨大的转变。这个理念首先将识别高风险船舶和运营人及其相关人员伤亡事件或重大安全问题的证据。通过识别和分析因果因素，该程序将能够了解某些特定干预措施可能会如何实现他们所期望的结果。随后，可以采取多种干预形式。而且，海岸警卫队不必掌握所有的解决方案。例如，干预措施可能包括附加或改进的法规，通过船级社的第三方检查，或改进和执行安全管理体系，这些体系会积极影响操作员的行为。
安全管理系统可能包括更完善的培训，加强监督和改善医疗监测。
PTP计划是一种参与性的系统方法，通过与海洋工业之间的协作（合作伙伴关系）来减少人身伤害，死亡和环境污染的问题。这个质量工序首先试图通过非监管解决方案来改善结果。它根据许多指导原则进行操作，包括“荣誉船员”（Card，2007年）。 PTP在海洋工业中受到了极大的欢迎，因为这意味着在没有更严格的规定的情况下塑造共同结果的机会。实际上，该行业希望看到PTP方法和相关的合作伙伴关系在9/11之后被终止（Card，2007； Lauridsen，2007）。 GAO引用PTP作为使用绩效信息来支持任务则是一个最佳实践示例（GAO，1996）。
6 建议
针对美国海岸警卫队和整个联邦政府的监管计划均提出的建议。
6.1对海岸警卫队的建议
bull;领导计划：
海岸警卫队应详细阐明用数据驱动的制定决策的视野，并指定一名执行官来领导这项工作。高级海岸警卫队和计划负责人必须支持使用度量标准，以帮助指导计划工作，并将计划目标与预算和资源决策联系起来。领导层应该确定在“成果管理”的背景下切实可行的目标。部门和国会的一些政策将提供一个在绩效管理方面常常具有相互矛盾的价值观和目标的环境。推进复杂的监管计划（例如海岸警卫队的预防计划）的任何成功，都必须接受这一构架并在给定的政治框架内运作。
bull;绩效管理能力：
复兴绩效顾问计划。建立组织绩效顾问职位，以帮助推动使用数据驱动的解决方案，从而提高整个组织流程的效率和效果。在过去的十年中，重组和预算的减少已经大大地削弱了这种能力。尽管有许多竞争性资源的需求，但这种功能应被视为可支付股息的长期投资，这也是关于文化方面的改变。
bull;技术：
海上安全计划需要技术投资以帮助现场数据收集的行动。数据的及时性和高质量对企业至关重要。数据收集必须成为业务流程的一部分，这样只需在收集地点和收集时间内创建和处理一次信息。这些投资将充分利用有限的海上安全劳动时间。随着海洋工业在监控自身系统中加速使用技术，海岸警卫队应寻求利用这一潜在资源来领导安全指标。
bull;数据：
数据的完整性和真实性是一项重大挑战，必须不断进行重新审查。我们需要开发创新的方法来收集和维护高质量的海洋安全信息。从检测缺陷的长列表中区分出关键的安全缺陷的子集。寻找一种手段来收集丢失的大量数据，即“近失误”。提高海上伤害报告的可靠性。
bull;指标：
按照国土安全局的建议采取后续措施，以纳入平衡且领先的指标（HSI，2009年）。
平衡的衡量标准将包括任务成果（当前的GPRA指标），领导力成果（核心策略），流程成果（效率和效果），员工指标（质量和数量），财务指标以及利益相关方/客户满意度。特别是，客户服务措施应反映出什么对海运业来说是至关重要的。继续努力确定因果关系，并将行动投入可实现的结果，从而与结果相关联。制定关键指标，以确定船东是否具有切实的安全文化。海岸警卫队需要一个绩效计划，从而可以显示出在未来的一系列活动（资源分配）下，他们会承担的风险。
6.2对整个政府监管计划的建议
6.2.1其他监管计划
这项研究的重点是一个相对有效的监管计划，以及该计划如何解决绩效管理问题。联邦政府制定了许多监管计划，包括环境，金融，经济，运输安全，消费者安全，工作场所安全，能源以及食品安全和农业安全。许多人可能无法证明其有效性或充其量只能用有限的资金，从而需要大量拨款，但会对他们所监管的产业施加沉重的官僚负担。1993年发布的第12866号行政命令（《规制计划与审查》）重申了总的原则，即拟议法规带来的利益应该证明成本合理。 OMB编制了有关本行政命令执行情况的报告，题为“更多的利益，更少的负担，创建适用于美国人民的监管体系”的报告阐明了某些法规的制定是如何遵循《行政命令》的原则（OMB，1996）。这项研究表明，海岸警卫队海洋安全计划在报告中列举了三个最佳实例：
1.PTP：正确识别要解决的问题和风险，并精简监管方法以解决这些问题
2.PSC：为传统的命令—控制法开发替代方法，例如使用绩效标准（告诉人们要实现什么目标，而不是如何达到标准），依靠市场激励措施或发布无约束力的指南来代替规则。
3.合作关系：咨询受法规影响的人员。
相应的，海岸警卫队海洋安全计划在许多方面都是示例性的监管计划。后续研究问题的框架可以是：“海岸警卫队海洋安全计划采用的绩效评估计划与其他计划的监管有效性相比如何？”和“它们如何解决受监管者的负担？”
6.2.2基于风险的决策
监管计划属于风险评估，风险降低业务。海岸警卫队努力降低海域的操作风险。他们通过采取措施来防止不良事件的发生，从而最大程度地降低了不良事件发生的可能性。这是基于绩效信息的风险管理决策并通过使用有限的资源来实现的。每次《海洋安全计划》签发船员执照，检查船只，扣留船只，发布新规定等时候，风险大概是真的降低了吗？正如一位海岸警卫队高级官员指出的那样，海岸警卫队测试并颁发船员执照，但是它们是否真正反映了使人为安全相关事故的可能性降至最低所需的能力？
提议的政策创新的随机对照实验似乎在商业中越来越频繁地使用[Schuck，（2014），p.405]。在现实世界中，此类试验的设计，执行和有效性存在重大问题。但是，这种方法可能有助于在程序进行冗长而昂贵的政策更改之前做到事先通知，而这种更改对于最终效果却几乎没有效果。这应该适用于海岸警卫队作战指挥官的评估和减轻从一个港口到另一个港口的风险的行动。通过在不同港口进行的受控实验，海岸警卫队可能能够评估各种战术的相对效力和成本。在绩效管理的原则下，海岸警卫队能做到最好的就是根据历史数据锁定有限的资源，这些数据可以表明哪些船只是最高风险的船只。一个绩效结构可以显示出它在给定的一组活动下暗含了多少风险，这是一个值得实现的目标。但仍然有一个非常重要的领域没有在本研究中进行探讨，主要是由于这需要花费巨大的精力。这正在量化绩效管理的成本和投资回报。
7.结论
这项研究对海岸警卫队和其他联邦机构极为有用。它记录了高度复杂的联邦计划所面临的各种重大的管理挑战，尤其是在涉及众多不同股东的监管下。这些发现支持这样一种评论，即绩效管理在美国联邦政府中的应用对于多方面的运营环境而言过于简单。它说明了在高度不确定性的环境中采用“一刀切”的所有方法或许产生众多隐患和不良后果后果。必须用实际情况来抑制自己过度的乐观情绪。这项研究应告知政策制定者，减少产生官僚性的绩效管理计划。这些产生的结构应更好地使从业人员能够改善组织绩效。
这项研究还认为，在联邦机构中采用集中管理的
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资料编号：[241304]，资料为PDF文档或Word文档，PDF文档可免费转换为Word
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