Managing for results: the US Coast Guard Marine Safety program (part 1)
Fred L. Ames
Office of the United States Trade Representative, Executive Office of the President, 1724 F Street, NW, Washington, DC 20508, USA Email: fames@ustr.eop.gov
Abstract: Performance-based program management systems were introduced to the US Federal Government over the last 20 years to address a number of management challenges. This research examines performance management
issues through a longitudinal qualitative case study of a regulatory program, the US Coast Guard Marine Safety. The study illustrates that there are two diametrically contrasting approaches to the US Federal Government performance management: 1) top-down centrally-mandated methodologies that require standard compliance; 2) voluntary activities to improve decision-making and outcomes. The study argues that it is unreasonable to manage complex federal government programs within an environment of high ambiguity using the former approach. With the latter approach, the Coast Guard Marine Safety program improves safety and environmental outcomes. The study illustrates what is possible apart from the bureaucratic centrally-mandated requirements.
Keywords: USA; US Coast Guard; USCG; marine safety; public administration; program management; performance management; performance-based management; public sector management; federal government performance; total quality management; TQM; Government Performance and Results Act; GPRA.
Biographical notes: Fred L. Ames is the Assistant US Trade Representative for Administration in the Office of the US Trade Representative. Prior to this position, he worked in the private sector providing organisational and human resources management consulting services to federal agencies. He retired from the US Coast Guard with the rank of Rear Admiral after 34 years of service. His Coast Guard career included military, law enforcement and ship operations, and human resources and engineering assignments in the Atlantic, Pacific and Alaskan regions. He received his PhD in Public Policy from GMU, degrees of Ocean Engineer and MS in Mechanical Engineering from MIT, MS in Management from NYU, and BS from the US Coast Guard Academy. He is a Registered Professional Engineer in Naval Architecture and Marine Engineering and Mechanical Engineering.
This paper is a revised and expanded version of a paper entitled lsquo;The drive to improve performance in the United States Federal Government: a longitudinal case study of managing for resultsrsquo; presented at the International Conference on Management Cases 2015, Birla Institute of Management Technology (BIMTECH) Campus, Greater Noida, India, 3–4 December 2015.
1 Introduction
“Our political system has long been admired and wondered at by Americans and outsiders who marvel at its ability to govern for 225 years a remarkably dynamic, diverse society. Yet most Americans today believe that our government is failing to deliver what it promises, and they have lost confidence in its effectiveness.” [Schuck, (2014), p.14] Public administration is important. As inferred in this quote, successive administrations fail to make the critical connection between policy and administration or management. Why, in spite of a large body of literature and ongoing training in bureaucratic management practices, do administrations have serious management issues? The implementation of the Affordable Health Care Act, the response to Hurricane Katrina, and well-publicised backlogs in health care appointments in the Department of Veterans Affairs are just a few examples (GovExec, 2014, 2015). Sometimes, agencies get things right. Witness the Super Storm Sandy response. Is this by coincidence or by design? Why do well-meaning federal management reforms fail to achieve meaningful results?
Over the past 60 years, successive federal government administrations introduced a series of management reforms from the private sector, including the planning programming and budgeting system (PPBS) in 1965, management by objectives (MBO) in the early 1970s, zero base budgeting (ZBB) in 1977, and total quality management (TQM) in the 1980s and 1990s. Each reform had its high expectations and significant resource investment. In the end, the promises of improved management were unfulfilled (Balestracci, 2009; Hopkins, 2015; Rose, 1977; Wildavsky, 1969).
Performance management, also known as performance-based management, has its foundation in the industrial revolution. The application of efficiency and economy to American government operations originates from civil service reform in the late 1800s and Taylorrsquo;s scientific management (Taylor, 1911). This philosophy sought to measure and increase worker efficiency and thereby factory productivity. Contemporary performance management theory can be attributed to the creation of the concept of a lsquo;balanced scorecardrsquo;. The first balanced scorecard was fashioned at analog devices over the period of 1986–1992 (Schneiderman, 2006). Kaplan and Norton are credited with introducing this approach in a series of articles in the Harvard Business Review from 1992–1996 (Kaplan and Norton, 1992, 1993, 1996).
The classic performance management approach involves a structured planning and implementation process. It starts with establishing goals at the topmost organisationallevel or at the individual program-level. These strategic-type goals may be further translated into more short-term operational goals and objectives. Once these are defined, outcome or output measures are developed that enable assessment of results (usually quantitative) to the desired goals and objectives. Next, information or data collection processes are established. Finally, data collection takes place and the information (results) are analysed against the goals and objectives to determine the
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成果管理：美国海岸警卫队海洋安全方案（第一部分）
Fred L. Ames
美国贸易代表办公室，总统办公厅，1724F Street，NW，Washington，DC20508，美国电子邮件：fames@ustr.eop.gov
摘要：在过去20年中，基于业绩的项目管理系统被引入到美国联邦政府，以解决一些管理问题。 本研究通过一个纵向定性案例研究的监管计划——美国海岸警卫队海洋安全，考察业绩管理问题。 本研究表明，美国联邦政府业绩管理有两种截然相反的方法：1)自上而下需要遵守标准的中央授权方法；2)自愿改进决策和结果的活动。 研究认为，在一个高度模糊的环境中，使用前一种方法来管理复杂的联邦政府计划是不合理的。 通过后一种方法，海岸警卫队海洋安全方案改善了安全和环境结果。 本研究说明了除了中央授权的官僚要求之外还有什么可能。
关键词：美国；美国海岸警卫队；美国海岸警卫队；美国海岸警卫队；海洋安全；公共行政；项目管理；业绩管理；基于业绩管理；公共部门管理；联邦政府业绩；全面质量管理；TQM；政府业绩与成果法；GPRA
简历：Fred L.Ames是美国贸易代表办公室的助理美国行政贸易代表。 在此之前，他在私营部门工作，为联邦机构提供组织和人力资源管理咨询服务。 在服役34年后，他以海军少将军衔从美国海岸警卫队退役。他在海岸警卫队的职务包括军事、执法和船舶作业，以及在大西洋、太平洋和阿拉斯加地区的人力资源和工程任务。 他获得了乔治梅森大学的公共政策博士学位、麻省理工学院的海洋工程师学位和机械工程硕士学位、纽约大学的管理硕士学位和美国海岸警卫队学院的理学学士学位。 他是海军建筑、海洋工程和机械工程的注册工程师。
本论文是一份题为“提高美国联邦政府业绩的动力：为成果而管理的纵向案例研究”的论文的修订和扩充版本，提交给2015年管理案例国际会议，贝拉管理技术研究所(BIMTECH)校园，印度大诺伊达，2015年12月3日至4日。
1导言
“我们的政治制度长期以来一直受到美国人和局外人的钦佩和惊叹，他们惊叹于它225年的执政能力，这是一个充满活力的、多元化的社会。 然而，今天大多数美国人认为，我们的政府没有兑现承诺，他们对其有效性失去了信心。”[Schuck，（2014），第14页]公共行政很重要。 正如这句话中所推断的那样，历届政府未能在政策与行政或管理之间建立关键的联系。尽管有大量的文献和正在进行的关于官僚管理做法的培训，但是为什么行政部门仍然有严重的管理问题？ 《医疗保健法》的实施、对卡特里娜飓风的反应以及退伍军人事务部在医疗保健任命方面的大量积压只是几个例子(GovExec，2014年、2015年)。 有时候，机构会把事情搞清楚。 目睹超级风暴桑迪的反应。 这是巧合还是故意？ 为什么善意的联邦管理改革未能取得有意义的结果？
在过去60年中，历届联邦政府行政部门从私营部门引进了一系列管理改革，包括1965年的规划、方案和预算制度、1970年代初的目标管理、1977年的零基预算、1980年代和1990年代的全面质量管理。 每一项改革都有其很高的期望和大量的资源投资。 最终，改进管理的承诺都没有实现(Balestracci，2009年；Hopkins，2015年；Rose，1977年；Wildavsky，1969年)。
业绩管理又称绩效管理，在工业革命中有其基础.。效率和经济在美国政府运作中的应用源于19世纪末的公务员制度改革和泰勒的科学管理（泰勒，1911年）。 这种哲学试图衡量和提高工人的效率，从而提高工厂的生产力。 当代的业绩管理理论可以归因于“平衡计分卡”概念的创造。 第一个平衡计分卡是在1986-1992年期间在模拟设备上形成的(Schneiderman，2006年)。 卡普兰和诺顿在1992-1996年“哈佛商业评论”的一系列文章中介绍了这一方法（卡普兰和诺顿，1992年、1993年、1996年）。
典型的业绩管理方法涉及结构化的规划和实施过程。 它首先在最高的组织级别或个人项目级别建立目标。 这些战略性目标可进一步转化为更短期的业务目标和目的。 一旦确定了这些措施，就制定了结果或产出措施，以便能够评估结果（通常是定量的），达到预期的目标和目的。 下一步，建立信息或数据收集流程。最后，进行数据收集，并根据目标和目的分析信息（结果），以确定成绩水平。 基于这些结果，进行程序或过程干预，必要时纠正目标的轨迹。 这一过程是周期性的。 目标和目标将被修改，措施细化，数据收集改进，以实现更高水平的程序或过程性能。 这种业绩管理理论假设目标和措施可以清楚地确定，衡量进展的数据是现成的。
随着业绩管理理论在私营部门发展，它在公共部门被采纳。 克林顿政府于1993年启动了国家业绩评估(NPR，2011年)。 这种重新创造的努力旨在建立一个以较低成本的、业绩更好的政府。 同时，国会通过制定1993年《政府业绩和结果法》(GPRA，1993年)，大大改变了联邦政府的管理。 GPRA建立了基本的业绩规划和报告框架。 国会决定这项立法的必要性，部分原因是公众对美国政府机构有效运作缺乏信心。 参议院政府事务委员会认为，除非改变联邦机构的行为，否则浪费和业绩不佳的情况将继续存在(GPRA，1993年)。
《政府业绩和结果法》建立了全政府管理和问责制度。 为了取代衡量活动（采取过程行动的次数），GPRA采用了典型的业绩管理方法，并呼吁评估影响公众的方案结果。 人们认为，制定方案业绩目标和衡量结果的制度将提高政府的效力和效率。 全球方案管理局要求各机构制定并向国会和管理和预算办公室提交五年战略计划、年度业绩计划和年度业绩报告。 2002年，布什政府在业绩管理系统（方案评估评级工具(PART)）上实施了它们的变化。 方案评估评级工具(PART) 计划改变政府对全球治理和资源管理局缺点的见解。 2009年，奥巴马政府启动了最新的行政部门活动，这是一项旨在创建少数几个高优先业绩目标的举措。 本届政府改善政府的主要措施是：
1名领导人制定明确、雄心勃勃、注重成果的目标
2个机构衡量、分析和交流业绩信息，以推动在优先事项方面取得进展
3位领导人经常审查其优先目标的进展情况(Metzenbaum，2011年)。
国会、美国政府管理预算局和政府问责办公室(GAO)继续推进更详细、更繁琐的业绩管理要求，适用于完全不同的方案。 国会以近二十年来一直未能实现GRPA的目标为由，通过《政府业绩和结果法案现代化法》(GPRAMA，2010年)修订了GPRA法规。 该法对1993年法作了152项修改。 然而，它并没有实质性地改变基本要求和通过改进管理和问责制消除浪费和效率低下的保证。
业绩管理制度的支持者认为，这些制度是应对若干机构管理挑战的办法。 随着最新的国会授权，美国政府管理预算局呼吁立即关注《政府业绩和结果法案现代化法》，作为在浪费和低效的气氛中改进联邦政府计划的方式。 从1993年开始实施GPRA，经过20多年，似乎没有什么变化；估计浪费和低效率仍然占主导地位。 同时实现业绩管理目标——改善项目业绩、问责制、资源分配和公众信心——仍然难以实现。 另一方面，有一些例子表明，业绩管理方法有助于改进联邦方案。然而，这样做的时间、努力和资源是相当多的，而且充满了危险。
如上所述，这一业绩管理理论的假设是，目标和措施可以清楚地确定，衡量进展的数据是容易获取的。 联邦政府运作的现实情况大不相同。 认为程序在稳定的环境中运作，具有静态的领导、人力资本、任务、项目、过程和倡议，以及明确的目标和目标的假设是错误的。 各机构的利益相关者、政治和拨款的外部环境往往高度不稳定。 同样，组织内部也存在一些障碍。 中央授权的业绩管理办法的关键基本假设不成立。 情况复杂，具有相当大的不确定性；许多因素发生变化，如目标，资源，信息，领导，员工能力，政治方向和利益相关者的需求。在这种动荡的环境中，自上而下、中央授权的管理和改变政府计划的业绩管理方法的承诺逐渐消失。
2目标
总体研究目标是描述在联邦政府方案中应用私营部门业绩管理模式所固有的特殊挑战和陷阱。 如上所述，许多多方面的因素影响联邦机构成功部署业绩管理系统的能力。 为了最好地理解这些因素及其影响，联邦政府决策者和行政人员需要从深入的微观纵向分析中揭示的证据。 这项研究解决了这一认知漏洞，通过在一个大的“高业绩”联邦机构的计划的一个重要的监管计划案例研究从20世纪80年代以来的政府的管理倡议。 该机构是美国海岸警卫队(USCG)，国土安全部(DHS)的一个组成部分。
这项研究涉及到“期望中央授权的业绩管理办法是改进政府方案的手段是不现实的”这一研究主张。 相关的假设是，“使用这种方法在高度模糊的环境中管理复杂的联邦政府方案是不合理的。 对于政府出了什么问题，并没有一刀切的解决办法”。 特别是，研究评估了GPRA和这些其他举措对该方案的影响。 它说明了联邦政府固有的突出的业绩管理挑战：有限的资源、假定的问责业绩关系、信息的成本和可用性、模糊和矛盾的方案结果以及外生事件的影响。
基于几十年来对联邦政府业绩管理和业绩管理文献综述的个人经验，研究者认为在联邦政府机构中应用业绩管理理论存在三个主要障碍。 一个是自上而下的国会和OMB驱动的管理问责过程，有着相互矛盾的目的（对项目预期完成什么以及谁应该承担责任的不同想法）。 第二，极难制定适当和有意义的结果措施，这些措施可以清楚地（视线）受方案倡议的影响。 第三，在实践中，由于重大的外部事件，各机构经历了焦点不断变化的变化。 这些事件可能是政治原因造成的，也可能是人为或自然灾害造成的。
这项研究揭示了在一个复杂和不断变化的环境中将中央授权的管理倡议GPRA应用于全球范围的联邦监管计划的挑战。 它进一步说明了该方案为改进决策和结果而采取的自愿的基于业绩的管理方法。 这项调查描述了美国联邦政府业绩管理在总体上的显著局限性。 其中包括：外部和内部环境不稳定、资源受到限制、业绩与问责制没有关系、高成本和有限的信息可用性、模糊和矛盾的方案结果以及干预外部事件。 这项研究对公共部门管理政策和公共行政领域作出了显著贡献。 它旨在引起学者的兴趣，并对实践者有用。
3文献综述
文献综述揭示了一些与这一主题特别相关的学术著作。学者和政府就业绩管理失败的原因编写了大量的文献（Adulson,2011年；Bogsnes，2012年；Mahler和Posner，2014年；Moynihan，2009年；Moynihan和Lavertu，2012年；Pavgi，2012年；Radin，2006年，2012年；Raelin，2011年；Schmidle，2011年）
学者Radin是最多产的批评业绩管理应用于联邦政府，特别是失败的GPRA。 她的研究主要是基于许多联邦机构的参与者观察。Radin对业绩管理斗争提供了有趣的见解。 例如，在她的一部开创性作品《挑战业绩运动：问责制、复杂性和民主价值观》中，Radin（2006）使用了八个小片段，揭露了在当代向联邦政府应用业绩管理中产生问题的主要问题。 在“矛盾世界中的联邦管理改革”中，Radin（2012）从她多年来研究的一系列不同的改革中得出了她的分析。 特别是，她对GPRA和PART的分析表明，忽视了美国治理体系固有的三大矛盾。 在工作结束时，她提出了12个问题，供学术界和从业人员在设计和实施管理改革时提出。 这项研究为如何解决这些问题提供了见解。
一份关于GPRAMA执行情况的GAO报告发现，各机构在衡量业绩方面仍然面临着长期存在的问题，例如获得完整、及时和准确的业绩信息(GAO，2013年)。 在随后的一项研究中，GAO发现在使用性能数据方面进展甚微。 大多数机构没有收集必要的业绩数据(GAO，2014年)。 自2007年以来，以及自GPRAMA颁布四年多以来，政府对GPRA的遵守情况有所下降。一直以来，人们都急于指责并以某种方式为失败找到正确的解决办法。 这是短期关注业绩失败的症状，这是高度政治化、媒体驱动的环境所固有的。 它无助于帮助立法者、决策者和行政人员理解，更不用说解决根本原因了。
有两项定性研究与本研究特别相关。 这些报告审查了先于当代业绩管理的自上而下的管理办法的执行情况。 在每一种情况下，学者们的纵向制度分析都揭示了以前未被承认的意外后果。 其中一项研究研究了美国国家航空航天局(NASA)的体制因素，作者认为这些因素导致了航天飞机挑战者号灾难。 学者Romzek和Dubnick认为，航天飞机挑战者号事故委员会(Rogers委员会)没有充分调查所有促成因素(Romzek和Dubnick，1987年)。 通过对二十年（1970年代和1980年代）的外部因素和体制反应的分析，他们得出结论认为，问责制的剧烈变化决定了灾害的环境。
由于资源较少，而且需要提高效率，美国航天局采用了政治和官僚混合方法，取代了在头30年为该机构提供良好服务的专业问责制。 以管理决策代替工程和专家判断。通过权力下放和外地中心专业化提高效率的努力产生了不当的决策激励。 政治和官僚问责机制与美国航天局设计、建造和管理的高度复杂的工程系统不一致。 虽然设想降低失败的概率，但它有相反的效果。 可能成为故障潜在来源的技术问题日益被忽视。
另一项研究是Westwick对20世纪90年代对喷气推进实验室(J PL)实施的两种管理理论的分析。 从1980年代到1990年代，全面质量管理和再设计绝大多数被私营部门接受。 该实验室的领导层认为，采用这些技术是处理预算削减并同时提高劳动力生产率的途径。 美国航天局1992年新任行政长官Daniel Goldin将更快更好的速度(FBC)作为重中之重(Westwick，2007年)。
Westwick发现，JPL的研发(Ramp;D)任务与私营部门制造过程之间的根本区别被忽略了。首先，最大限度地提高效率被取代了实现和保持技术卓越。 第二，管理实践与先进的研发和技术卓越的文化相冲突。 经过全面质量管理和重组，JPL经历了两次重大的火星航天器故障
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