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中国环境保护法修改：公益诉讼面临的挑战与提高公众参与度和透明度的对策
Tyler Liu
乔治华盛顿大学法学院
- 介绍
新闻标题为“中国有毒空气污染类似核冬天”的图片可怕但准确地描绘了中国当前环境污染的程度。麻省理工学院2011年的一项研究表明，空气污染将使中国损失高达1120亿美元的劳动力和医疗费用2。煤炭生产是中国空气污染问题的主要原因，自2007年以来，中国已成为最大的温室气体排放国3。此外，根据亚洲开发银行2012年的一份报告，中国500个最大城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织的空气质量标准
水的消耗和污染被认为是国家最严重的环境危害5。过度使用、污染和浪费造成了严重的水资源短缺和工业污染；缺乏废物清除和适当处理也加剧了本来就有限的供水6。甚至中国环境保护部副部长吴晓青也警告说，中国九个海湾中的五个海湾的水质“极其糟糕”。但是专家们说，要消除环境退化的影响，只需花费其国内生产总值的1.3%来保护环境，就需要高达2.2%8。与中国污染问题相关的公共卫生问题也很多，包括2010年中国120多万人过早死亡，呼吸系统疾病、心血管疾病和脑血管疾病的扩散，以及其他急慢性疾病的急剧上升9。事实上，环境抗议可能属于对中国国内安全威胁的关注范围。10由于环境监管松懈，中国正在迅速失去对日益恶化的问题的控制。
出于对潜在后果的担忧，中国领导人承诺“积极回应”公众对环境问题的关注，并修订了《中国环境保护法》（EPL）11，以此作为应对这些问题的手段12。1989年正式颁布的《中国环境保护法》（EPL）概述了主要的环境立法框架统治国家。由于《环保工作报告》的制定，本港亦通过了不少其他的环保法例和规例，但修订《环保工作报告》的初步讨论，直到一九九五年初才开始。
《环境保护法》的修订过程最终导致该法自2014年4月24日颁布以来的第一次正式修订15。该过程于2011年1月正式开始，当时中国的主要立法机构全国人民代表大会（简称“人大”），16日委托环境保护部（简称“环保部”）起草中国环保部部长级建议草案17。这标志着中国首次尝试起草对原环保部的修正案。
当欧洲议会完成第一份草案时，中国公众对草案的看法出现了分歧。一部分公众认为，由于在《环境保护法》颁布后颁布了大量的环境法，因此没有必要对《环境保护法》进行修订19。相反，另一些公众则认为，《环境保护法》应进行修订，因为其主要目的是作为一项“保护伞”法，根据该法，所有其他法律都将颁布，但它已经过时，不代表然而，由于第一修正案草案未能解决公众参与环境管理事务的问题，因此对该修正案草案的批评很普遍
修正案第二稿将提起公益诉讼的权利限制在一个单一的政府附属组织——中华全国环境联合会（简称“ACEF”）身上，也遭到了类似的批评22。修正案第二稿将阻止其他非营利组织和非政府组织（非政府组织）对政府提起公益诉讼
第三轮起草工作于2013年10月底完成，该修正案将允许一定数量的“相关组织”有权提起集体诉讼公益诉讼24。然而，修正案规定，这项权利必须符合原告必须满足的四个标准。特别是，原告必须（1）是一个全国性的组织，（2）在民政部（“民政部”）注册，（3）已经连续活跃了至少五年，并且（4）具有“良好的信誉”25。修正案第三稿中增加的标准引起了广泛的争论，许多人猜测，环境保护法将接受第四稿
全国人民代表大会常务委员会于2014年4月24日通过第四轮草案后颁布了新的《人民代表法》27。新修订的《人民代表法》规定，符合两项新标准的组织可以提起公益诉讼28。只有在市级政府办事机构或其上注册的组织，以及至少五个期限的组织才能提起公益诉讼尽管新的《环境保护法》无疑是对第三修正案草案的改进，但它仍然武断地缩小了诉讼当事人的范围，损害了公众的利益
另一方面，一些人可能会认为，中国政府试图限制公益诉讼，是在理性行事。出于许多政策原因，中国不希望法庭充斥着可能不合法的诉讼。世界其他国家，如英国、加拿大和德国也限制集体诉讼公益诉讼。30此外，一些人认为，过度诉讼会适得其反，代表了一种“诉讼文化”，这种文化在全世界都受到了负面的评价，而且往往也归因于美国发生的情况。31然而，中国仍然采取措施，将集体诉讼纳入其民事诉讼法（“CPL”）32
新的环境保护法仍然对公众在中国法院提起环境诉讼的权利限制过多，这限制了公众的参与和透明度。因为“只有不到1%的环境纠纷是通过司法解决的” 虽然与环境有关的“群体性事件”数量不断，涉及到公愤的表现。从1996年到2013年，环境保护法平均增长了[29%]，必须解决环境问题缺乏司法执行的问题33。根据第三修正案草案以及新修正的环境保护法中的限制标准，本说明提议进一步修订第58条，该条涵盖公共利益诉讼，在新的环境保护法中，有四个方面：（1）取消了只有在市级或市级以上注册的机构才能提起公益诉讼的规定，并允许在任何一级注册的所有机构，包括国家机构的所有地方附属机构，34也有机会提起此类诉讼；（2） 取消对要提起公益诉讼的机构五年的要求；（3）取消只能对污染者提起诉讼而不能对政府部门提起诉讼的要求；（4）合法设立一个由法院主办的论坛，供所有目前未注册的组织和公众人士向亚洲经济合作论坛提供信息，并要求该组织将其案件提交法院。
公共论坛将允许未注册的非政府组织和公众成员与ACEF进行讨论，同时为中国的环境法庭提供主持论坛会议的机会。公众对某一问题的支持越多，ACEF就越有压力向法院提起诉讼。这一法院条款应作为一项补充法律要求列入。
本说明亦会述及环保署的修订程序，以及该署目前作为新制定的法例所面临的批评。第二部分讨论了人民代表大会常务委员会新颁布的人民代表大会的背景和最终导致人民代表大会的修改过程。本节还将更详细地分析第二次和第三次修订草案背后的争议性公共利益问题，以明确新《环保法》应进一步修订的条款。第三部分将讨论目前负责解决争端的环境法律制度中存在的缺陷。具体而言，本说明将审查环境法院的作用以及环境保护法和葡语共同体的现行草案。第四部分将讨论上述拟议解决办法，并认为环境法院主办的论坛的实施将解决环境保护法的现行问题。本节还将讨论设立由法院主办的论坛的好处，该论坛为鼓励公众参与提供了一个透明的场所，而不会使政府资源负担过重的诉讼。第四部分还将确定并回应反对拟议解决办法的潜在论点。第五部分的结论是，设立这样一个论坛的好处将大于代价。
本说明最终证明，第四部分中提出的解决方案同时考虑并解决了《环保条例》修订程序的主要问题是缺乏公众参与，缺乏透明度，以及对违反环保条例的人缺乏足够严厉的惩罚。
- 中国环境保护法修改的背景
- 中国环境保护法
中国的环境保护法确定了环境保护和国家自然资源利用以及环境污染防治的原则和目标35。在环境保护法颁布后的十年中，中国试图通过颁布和修改许多其他环境法律法规来加强环境立法36。然而，由于这些新的法律法规，环境监管框架变得非常不一致，由于全国范围内执行力度的进一步不一致，这一点得到了加强37。认识到这一问题，为了将环境保护纳入国家政策的制定，中国将1982年成立的国家环境保护局（national environmental protection Agency）升级为环境保护部（MEP）。38最后，中国正式开始修订总体环境保护法，以解决监管不一致的问题。
- 环境保护法修正案初稿
自从颁布了最初的环境保护法作为其首要的环境法以来，中国遭受了许多自然灾害，导致其公民和国际社会呼吁加强环境保护法。由于环境保护法缺乏执行权，全国人大希望修改法律，以解决这些和其他不足之处40。然而，直到2011年，在1995年开始的多年提议之后，全国人大常委会才正式启动了环境保护法的修订进程。
1995年至2011年，全国人大共收到78项提案，要求修订环保条例42。环保署于2011年初步提出修订环保条例。但是，环境保护部的修正案被认为过于雄心勃勃，最初被否决44。因此，国家发改委和全国人大常委会环境保护和资源保护委员会承担了起草责任45。2012年8月31日，全国人大常委会公布了《环境保护法》的第一次公开草案46。修正案的重点是政府责任、环境标准、环境保护规划、环境影响评价、跨行政区域的污染防治等问题。
《环境保护法》的第一套拟议修订包括七章四十七条。48第一稿的关键进口是第19条，这是一项新的条款，为全国污染物排放建立了一个管理框架，根据第19.50条，环境保护部没有被授予监管污染物排放量的权力，而是被授予了发改委，发改委的最终批准将由国务院作出。环保署在这一过程中可能会有发言权，但它无权设定可排放污染物的配额，环保署在这一过程中可能会有发言权，但它无权设定可排放污染物的配额
大多数修正案初稿因“过于温和，缺乏根本性的修改和完善”而受到公众的强烈批评54。常委会发表声明，称“推出新的人民解放军的意图不是全面修改人民解放军”，而是因此，环境法学者、非政府组织和环境保护部严厉批评了修正案初稿
特别是，非政府组织批评初稿没有将公众参与纳入公众获取环境信息之外57。修正案初稿没有涉及有关环境问题的公益诉讼，虽然CPL已经确定公共利益诉讼可以根据规定的规则进行58。2012年8月31日，修正案初稿公开征求意见后，全国人大收到了11条，9572名公民在一个月内发表了748条意见59。这些意见主要是对修正案初稿的批评，并推动了第二套修正案的起草
- 环境保护法修正案第二稿
《环境保护法》第一修正案草案的批评性意见促使《环境保护法》起草了第二套修正案，该修正案是由《环境保护法》起草的。61这一版本还因严重限制《环境保护法》的权力和忽视重大的修订要求而受到批评，如包括环境保护的基本原则、界定公众利益等环境权，并安排跨行政区域的环境协调62。环境保护部随后就环境保护法修订草案发表了意见和建议，其中包括对环境保护法第二修正草案的34项单独批评63。随后，全国人大法律委员会被指派负责解决发布并提供将通过全国人大常委会表决的修订版本
经过协商，全国人大法律委员会提出了第二次修订，共有59条65。第二次修订首次对环境法进行了一些最重大的修改，如将“保护环境”作为一项国家政策66。第二次草案还加强了包括政府的环境保护责任，特别是监督和问责67。
更值得注意的是，第二稿首次将披露环境信息作为一项要求，将公众参与作为一项目标列入单独的条款68。在第二修正案草案中提出的许多重大变化中，第48条提出了对公益诉讼的限制保留向ACEF提起环境公益诉讼的权利，一个MEP附属和政府组织的非政府组织。这项法律将直接授权一个组织作为公众利益的唯一载体，因此它是一项法律争议。
这一有争议的限制将阻止许多环境案件提交法院审理。例如，2011年，自然之友在云南成功地提起了一项公益性环境诉讼72。如果提议的修正案获得常务委员会的表决通过，新修订的《环境保护法》将不再允许此类案件73。然而，与此同时，第二修正案草案中关于公开披露环境违法行为、公众参与影响评估和惩罚污染者的其他部分提高了透明度和执行力74。因此，第48条不仅限制了公众对环境问题的曝光，但也有损于对原《环保法》和修正案初稿所作的其他重大改进。
因此，第二次修正案草案最显著的变化是，只授予了ACEF.75的公共利益诉讼权。该修正案是一个非营利组织，隶属于中国政府。ACEF帮助政府在地方和国家范围内实现环境目标77。环境协调会得到环境保护部的支持，环境协调会的大部分成员包括对中国目前面临的环境恶化做出贡献的企业家和公司78。此外，一些人担心，ACEF高昂的会员费吸引了富商，因此将使该组织避免对目前是成员的大公司提起诉讼
认识到这些关切，亚洲经济论坛副主席兼秘书长曾晓东表示，该组织将致力于与其他非营利组织、非政府组织、社会组织合作，以及“计划发展一家环境公益律师事务所和相关组织，开展环境监测、污染损害评估和仲裁80。虽然这并没有缓解人们对政府参与提起公益诉讼权利的担忧，但ACEF已经表现出明显的兴趣与其他组织和公众合作，更好地保护环境。
- 环境保护法修正案第三稿
在对第二次修正案草案提出意见后，全国人大常委会于2013年10月22日敲定了第三次修正案草案81，其中再次提出修改公益诉讼标准。82第三修正案草案规定，国家环境组织在民政部登记注册满五年，并被认为具有良好声誉的，可以为公益诉讼。83本草案鉴于修正案仍然不必要地限制了各组织提起公益诉讼的权利，更大的环境法界再次认为修正案不够充分84。修正案第三稿因进一步限制了有资
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