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外资管制升温：对现有体制和潜在重大变化的全球调查[1]
前言
跨国公司的并购需要注意世界各地对外国投资的管控，而各国的管控措施各不相同。例如，确定此类控制是否适用、重点领域和行业以及通知和审查程序的要求因管辖权而异。此外，各国对外国投资管控的潜在重大变化正在显现。本文调查的不同司法管辖区信息表明，由于外国投资管制而阻止或放弃外国投资的情况相对较少。
这份Jones Day白皮书对外国投资管控制度及其某些潜在重大变化进行调查，调查的范围超过15个主要司法管辖区，包括非洲、澳大利亚、巴西、加拿大、中国、欧盟、法国、德国、意大利、日本、墨西哥、荷兰、俄罗斯、西班牙、英国和美国。
正如下文进一步详细讨论的那样，全球各地的外国投资管制差别很大。例如，一些国家规定了强制性的外国投资申报要求，而另一些国家则允许自愿申报或两者兼而有之。在实行自愿申报机制的国家，外国投资者通常会进行基于风险的分析，以决定是否提交自愿通知。通常，不提交自愿申报文件的风险是，政府可以追溯寻求禁止或对特定的外国投资施加条件。
此外，各国对外资管控的关注焦点也各不相同。以一些国家为例。美国关注外国投资是否会影响国家安全和关键基础设施，而其他国家则关注外国投资对国内某些行业造成影响，例如住宅房地产业、农业、广播和报纸、医疗卫生服务、航空业、博彩业、电信业、电力和其他公共事业、交通等。一些国家会考虑外国投资可能产生的影响经济，而其他国家在审查潜在外国投资时不会着重考虑经济因素。
此外，在一些国家:（1）外国投资者的国籍可以影响一项投资是否受外国支配投资控制;（2）如果外国投资者是国有的，则适用附加要求;（3）货币门槛可以影响一项投资是否受外国投资支配控制;(4)双方须支付有关外国投资审查程序的费用;（5）如果不遵守适用的外国投资管制制度，可适用刑事处罚。
世界各国的申报程序以及与审查相关的时间限制各不相同。例如，根据外国投资的性质，投资双方需要向东道国的不同的政府机构申报。审查的期限也从30日到四个月或更长的时间。
令问题进一步复杂化的是，外国投资控制可能出现的重大变化。例如，正如下文进一步详细讨论的那样，美国国会议员最近提出的立法提案将大大改变美国的外国投资审查程序。此外，英国正在考虑改变其目前的外国投资管制制度。并且，欧盟正在考虑是否采用外国直接投资(“FDI”)控制制度。这可能需要对某些欧盟成员国已经实施的现行外国投资管制进行修订，同时还要求目前没有实施外国投资管制的其他欧盟成员国采取此类管制。此外，荷兰正在考虑是否采用外国投资控制制度，与此同时，非洲各地正在努力鼓励外国投资。
在大多数国家，与外国投资控制制度有关的投资信息通常是不公开的。话虽如此，下文调查的各国所获得的资料表明，（被调查国家）同美国的外国投资管制制度相似，由于适用的外国投资管制制度而阻止或放弃外国投资的情况比较少见。
我们关注的重点是一般适用的外国投资审查法律。除了这些制度之外，许多国家(如果不是全部的话)根据其他范围更窄的法律对特定行业(如航空运输、电信和保险)的外国所有权施加限制。在对受其影响的特定行业进行投资时，需要考虑这些额外的限制。
现行外国投资管控的制度
澳大利亚
澳大利亚的外国投资批准程序受1975年《外国收购和收购法》和2015年《外国收购和收购条例》调整。适用的外国投资管制可以分为以下几类涉及的交易:(1)住宅房地产;(2)所谓的“应申报的行为”;(3)所谓“重大行为”
外国人收购的所有住宅房地产必须通知澳大利亚税务局并接受其审查，除非有特别豁免权(例如，如果投资者是新西兰公民，持有澳大利亚永久签证，或是与配偶作为共同承租人身分购买物业时，是澳洲公民的配偶)
除了住宅房地产交易，澳大利亚外国投资管制制度区分了“重大行为”和“应申报的行动”。 “重大行为”是指获取证券权益，资产，或土地，或以其他涉及公司和单位信托基金的（收购）行为 达到特定门槛。“应予申报的行动”是符合指定门槛的并且是对以下方面的收购提案：（1）农业综合企业的直接利益； （2）澳大利亚实体中的实质利益（即至少20％的利益）； 或（3）在澳大利亚土地上的利益。
“重大行动”的相关门槛因以下因素而异：(1)投资类型（即敏感行业，包括媒体，电信，运输，国防和军事相关行业和活动，加密和证券技术和通信系统，铀或钚的提取以及核设施的运转）； （2）特殊情况（例如目标是否属于农业综合企业或媒体公司）； （3）投资者是否来自伙伴国家。从广义上讲，合作伙伴国家的投资者（中国人，日本人，新西兰，韩国和美国的投资者，但外国政府投资者除外）对非敏感业务投资的货币门槛是10.94亿澳元。所有其他投资者以及对敏感业务的投资一般都要遵守2.52亿澳元的货币门槛。
应申报的行动必须通知财政部长，并由财政部长根据外国投资审查委员会的建议予以批准，然后才能进行。对于不属于应申报行动的重大行动，建议行动（“the proposed action”）的通知是自愿的。然而，由于财政部长有权就未被通知的重大行动发布一系列命令，包括资产处置命令。作为商业惯例和谨慎的风险管理，外国投资者通常会就所有重大行动提供通知。
申报通过门户网站在线完成，可以是财政部的网站，也可以是澳大利亚税务局(取决于拟议收购的性质)网站。财政部长通常有30天的时间来考虑该申报并作出决定。如果财政部长要求提供更多的信息，通常可以延长30天（这是经常出现的情况）。经考虑后，财政部长可发出禁止该行为的命令或发出无异议通知，不论是否附加条件。不论最终决定如何，申请人均须于递交通知书后缴纳申请费用。根据被收购财产的价值计算，该费用的上限是100，000澳元。
如果外国投资者未获得必要的批准，或违反了任何此类批准所附加的任何条件，可能会对个人处以最高4.5万澳元的民事罚款，对公司处以最高22.5万澳元的民事罚款。还可以施加刑事惩罚，包括监禁。财政部长还拥有广泛的权力来处理未经批准的收购，包括在不向投资者提供收益的情况下出售其资产。
加拿大
加拿大的外国投资管制制度是强制性的，一般可分为以经济为重点的审查和以国家安全为重点的审查。主要的管理措施是《加拿大投资法》及其各项条例。ICA适用于当非加拿大人获得现有加拿大企业的控制权或当非加拿大人建立新的加拿大企业的情况。ICA甚至适用于目前不受加拿大人控制的加拿大企业。
以经济为中心的审查（Economic-Focused Review）
ICA管辖范围内的某些交易需要在交易结束前进行审查和批准，而其他交易只需要在交易结束后进行通知。交易的结构、加拿大业务的规模和金额门槛等各种因素被用来决定是否需要在交易结束前进行审查或在交易结束后发出通知。相关的金额门槛也因外国当事人的国籍而异。
例如，由特定自由贸易伙伴(美国、欧盟、墨西哥、智利、哥伦比亚、洪都拉斯、巴拿马、秘鲁或韩国)的国民直接收购，只有在加拿大企业价值超过15亿加元时，才需要在交易结束前进行审查。另一方面，如果企业价值超过10亿加元，来自世界贸易组织(WTO)成员国的投资者的投资就需要接受闭市前审查。对于非本国自由贸易伙伴或WTO成员的投资者，直接收购的门槛为500万加元，间接收购的门槛为5000万加元。如果需要在交易结束前进行审查，那么在创新、科学和经济发展部长(ISED)规定该交易将为加拿大带来净经济效益之前，交易无法完成。如果一笔交易没有引发交易结束前的审查或涉及新业务的建立，则必须提交交易后的申报。
对于需要进行交易前审查的交易，必须在投资实施前向投资审查部（IRD）提出申请，交易各方必须在交易完成前留出时间由IRD和部长办公室进行审查。部长有45个日历日（可能会增加30天）来审查投资。审查期限可以延长超过75天，具体期限由税务局与投资者之间的协议确定。2016年4月1日至2017年3月31日的中位审核时间为74天。
审查之后，将把投资连同审查和建议的报告一起提交总督会同行政会议，或者将通知投资者不再采取进一步行动。 如果将投资转交给总督理事长，则总督理事长可通过发布命令指示投资者完全撤资而停止投资。相对宽松的选择是总督会同行政会议可以对投资施加条件。
以国家安全为中心的审查（National Security-Focused Review）
除了上述触发加拿大政府进行以经济为重点的审查的参数外，涉及某些敏感行业的外国投资的交易可能会受到越来越多的审查。 这些部门包括金融服务，运输服务，铀生产以及可能影响加拿大国家安全的某些部门，例如航空航天，国防，网络和数据安全，电信和敏感技术部门。 2016年，ISED部长发布了有关加拿大政府可以在什么情况下发起国家安全审核的指南。 根据指南，如果加拿大政府认为“有合理理由相信”外国投资“可能损害国家安全”，则加拿大政府拥有广泛的权力来审查投资。
没有触发国家安全审查的加元价值门槛。 ISED部长有责任与公共安全和应急准备部长合作，决定一项投资是否会损害加拿大的国家安全。 而非加拿大投资者和参与交易的其他各方有向部长陈述的机会，部长可能会要求（在部长指定的时间和方式上）对于做出审查决定有关的其他信息。
ISED和公共安全与应急准备部长确定外国投资是否会损害加拿大的国家安全后，他们必须决定是采取进一步行动还是将投资转交给总督理事。 在后一种情况下，总督会同行政局有三种选择：（1）有条件地批准投资； （2）禁止投资； 或（3）要求投资者放弃对加拿大业务的控制。
加拿大于2009年制定了国家安全审查规定。自那时以来，加拿大已审查了4,500多笔交易。 在此期间，有13项交易受到了国家安全审查，其中有9项交易导致非加拿大投资者下令放弃对加拿大业务的控制权。 在其余四次审查中，该投资已获得批准，但要施加条件以减轻可能的国家安全风险。
日本
根据日本法律，任何在日本进行直接投资的外国投资者都必须事先向日本政府当局提交申报文件或交易结束后的报告。 “外国投资者”定义包括以下几种：（1）非居民个人； （2）根据外国法律成立或在外国设有主要办事处的公司； （3）由（1）和（2）所述的投资者直接或间接拥有50％或以上投票权的日本公司； （4）在日本公司中，非居民个人占有权代表该公司的人员的多数。
“外来直接投资”包括：（1）外国投资者从非外国投资者的个人或实体收购日本未上市公司的股票； （2）外国投资者收购日本上市公司的股份，收购后该外国投资者的持股比例达到10％或以上的上市公司； （3）外国投资者向日本公司提供的某些贷款，期限超过一年。
如果外国投资者的直接投资属于以下类别之一，则需要事先申报
bull; 被投资公司在如下行业中运营业务:
a. 制造：（1）武器，飞机，卫星，火箭，核反应堆，核原料或核燃料材料（包括为上述制造而专门设计的零件和材料），以及为上述制造而特别设计的程序； （2）极有可能转换为常规武器的先进技术材料，机器，工具和电子设备； 和
b. 电力，天然气，通讯，广播，运输，生物药品，农业，林业，渔业和石油；
伊朗相关方对从事核相关业务的日本公司的某些类型投资(以确保日本履行联合国安理会决议规定的义务)。
外国投资者必须在拟进行的交易完成之日前六个月内，通过日本银行向财务大臣和负责相关行业的大臣提交事先通知。通常，外国投资者需要等待30天，并且禁止外国投资者在等待期内完成对内直接投资。部长可能会缩短等待时间。 在大多数情况下，等待时间缩短为两周。另一方面，如果部长认为有必要审查是否有可能对外国直接投资是否有可能损害国家安全，扰乱公共秩序的维持，阻碍对国家安全的保护，则等待期可延长至四个月。 公共安全，或对日本经济的平稳管理造成重大不利影响。
在延长的审查期间内，如果部长发现外来直接投资可能导致上述情况之一，部长将以书面形式通知向外国投资者“建议”交易变更或要求终止交易。 然后要求外国投资者通知部长是否打算接受该“建议”。 外国投资者接受“建议”的，外国投资者可以按照“建议”的规定进行直接投资。 如果外国投资者不接受该“建议”，则部长可以发布命令对外国投资者强制执行拟议的变更或终止交易。 如果外国投资者不遵守这些命令，将受到可能包括刑事方面的处罚。
迄今为止，尽管部长曾建议终止过一项交易，但部长尚未有过建议更改交易的案件。2008年，大臣下令英国投资基金儿童投资主基金（The Childrens Investment Master Fund）停止进一步收购日本电力批发商和上市公司Electric Development的股票，因为这被认为很可能会扰乱公共秩序的维持。
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Foreign Investment Control Heats Up: A Global Survey of Existing Regimes and Potential Significant Changes on the Horizon,该文来自https://www.jonesday.com/en/insights/2018/01/foreign-investment-control-heats-up-a-global-surve?RSS=true访问时间2020年3月20日.译文为澳大利亚、日本、加拿大三部分. uarr;
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