From the Board: The US Attack on the WTO Appellate Body
- INTRODUCTION
It is becoming more and more common knowledge that the US has launched an attack on the composition and the proper functioning of the WTO Appellate Body (AB). This started under the Obama administration and is carried forward by the Trump administration with such enthusiasm that it may well lead to the destruction of one of the most recent and most productive international judicial bodies, barely twenty years after its creation. This editorial will recall briefly the historical back- ground to the present approach of the US and how it has developed from a merely ham-handed attempt to influence the course of the AB into a curious combination of blackmail and the game of chicken by making the survival of the AB as a functioning entity dependent on the other Members of the WTO giving in to certain demands of the US. These demands relate to the interpretation, or even the modification, of certain provisions of inter alia the Anti-Dumping Agreement (ADA) and the Working Procedures for Appellate Review. Next, the merits of some of the US wishes will be discussed and whether it would be wise for other Members to accommodate these wishes. Finally, the question must be raised what options the other Members may have to over-rule the US obstruction inside the WTO or to construe an alternative outside the reach of the destructive impulses of the Trump administration in order to keep an effective dispute settlement system alive.
- SOME HISTORY
The US was probably too optimistic about winning the large majority of cases after having agreed to compulsory and binding dispute settlement in the Uruguay Round. Once these high expectations had been proven wrong in the practice of dispute settlement in the WTO, the US, under the influence of Congress, and more particularly the House of Representatives, which in the US constitutional system has a big say in trade policy, adopted a rather jingoist attitude to WTO dispute settlement. The first victims of this jingoism were the US female members of the AB, who were appointed after James Bacchus, the first US member, had served for the
lsquo;From the Board: The US Attack on the WTO Appellate Bodyrsquo;. Legal Issues of Economic Integration 45, no. 1 (2018): 1–12.
copy; 2018 Kluwer Law International BV, The Netherlands
maximum of two terms.1 It is well documented that Merit Janow (AB member 2003–2007) and Jennifer Hillman (AB member 2007–2011) were not put forward for another term by the Office of the US Trade Representative (USTR) because they were not considered sufficiently aggressive in defending the US position and elected not to write frequent separate or dissenting opinions.2 As far as nominations by other Members are concerned, it seems that the US often had a strong aversion from persons who through education or experience had considerable knowledge of the US legal system and US trade law.3 Moreover, having been an academic or having serious knowledge of international law beyond the WTO over the years seem to have become disqualifications as well in the eye of USTR.4 Since AB Members are elected under the WTO system of consensus, that was enough to keep such persons out of contention. The most striking example was that of James Gathii, who is a tenured professor with an endowed chair at the law school of Loyola University, Chicago, has widely published in the fields of general international law and interna- tional trade law, and has served as an international arbitrator. He was a candidate put forward by his home country, Kenya, for the AB in 2013, but was ruled out almost immediately by the US.5
The US lifted the problems concerning the appointment of AB Members to another level by opposing the reappointment of Chang Seung Wha of the Republic of Korea in the summer of 2016 after he had served what was in the eyes of most observers a distinguished first term.6 This went counter to an incipient custom that members of the AB would be reappointed for a second (and final) term of four years, if they so wished and had served well during their first term. What was most worrying in this high-handed reaction of the US was that USTR pretended to discern judicial prejudice from questions that Mr Chang asked from the bench and
1 It is reasonable to assume that the fact that Bacchus had been a Democratic member of the House may have contributed to protect the AB somewhat from congressional ire during his tenure.
2 Jeffrey L. Dunoff amp; Mark A. Pollack, The Judicial Trilemma, 111 AJIL 225, 267–268 (2017), who note that Janow and Hillman probably wrote dissents in favour of US official positions in two important cases. It seems that this was considered insufficient by the US authorities.
3 Nearly every other country would have considered that such knowledge of its internal legal system, and
in particular its trade law system, might contribute to greater understanding for that countryrsquo;s position in trade disputes, or would in any case do no harm. That this seems not to be the case for the US may be testimony to the enduring damage that has been done by the notion of lsquo;lawfarersquo; coined by Vice- President Dick Cheney and his supporters in the early 2000s.
4 See William J. Davey, The First Years of WTO Dispute Settlement: Dealing with Controversy and Building Confidence, in A History of Law and Lawyers in the GATT/WTO: The Development of the Rules of Law in the Multilateral Trading System 373, 353–373 (Gabrielle Marceau ed., CUP 2015).
5 See Gregory Shaffer, Manfred Elsig amp; Sergio Puig, The Extensive (but Fragile) Authority of the WTO Appellate Body, 79 L. amp; Contemp. Probs. 237, 271 (2016).
6 It is interesting to note that Mr Chang was educated at Harvard Law School and served a brief stint in a U
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来自理事会：美国对世贸组织上诉机构的攻击
1、引言
人们开始普遍认识到，美国已经对世贸组织上诉机构的组成和正常运作发起攻击。这始于奥巴马政府，由特朗普政府如此热情地推进，这很可能会导致这个仅仅成立20年的最新、最有成效的国际司法机构被摧毁。这篇社论将简要回顾一下美国当前做法的历史背景，以及它如何仅仅用手来影响上诉机构过程的运作进程，使得上诉机构的生存依赖于世贸组织其他成员，屈服于美国的某些要求，从而将上诉机构转变为一种奇怪的敲诈和鸡的游戏组合。这些要求涉及对《反倾销协定》和《上诉复审工作程序》的某些条款的解释，甚至修改。接下来，将讨论美国的愿望的优点，以及其他成员是否明智满足这些愿望。最后，必须提出其他成员国可能有哪些选择来推翻美国在世贸组织内的阻挠，或者解释特朗普政府破坏性冲动之外的替代办法，以便保持有效的争端解决制度。
2、历史背景
继乌拉圭回合中，同意强制性和有约束力的争端解决后，美国可能对于赢得绝大多数案件过于乐观。一旦这些高期望值在WTO争端解决实践中被证明是错误的，在国会的影响，特别是对美国宪法体系有很大的发言权的众议院影响下的美国，会对WTO争端解决采取相当积极的态度。这种语言主义的首批受害者是上诉机构的美国女性成员，她是继美国首位担任了两个任期的成员詹姆斯·巴克斯（James Bacchus）之后任命的。有据可查的是美国贸易代表办公室（USTR）没有提出让Merit Janow（上诉机构成员2003–2007年）和詹妮弗·希尔曼（上诉机构成员 2007–2011年）延长任期，因为在捍卫美国立场方面，他们被认为不够积极，要么不发表单独的意见，要么就提出异议。就其它议员的提名而言，美国似乎经常对通过教育或经验对美国法律制度和美国贸易法有相当了解的人表达强烈的反感。而且，曾经是一名学者或多年来，对世贸组织以外的国际法有深入了解的，在USTR的视线中也将被取消资格。由于上诉机构成员是在世贸组织协商一致制度下选出的，使得这些人的出任毫无争议。最突出的例子是詹姆斯·加西，他是芝加哥洛约拉大学法学院终身教授，曾广泛发表文章于一般国际法和国际贸易法领域，并且担任过国际仲裁员。他是他的母国肯尼亚在2013年提出的上诉机构的候选人，但几乎立即被美国排除在外。
2016年夏天，张胜华完成了在大多数观察家眼中非常杰出的第一任期后，美国反对其继续任命，从而将有关任命上诉机构成员的问题提升到另一个层次。这与一种早期习俗背道而驰，即如果上诉机构成员愿意并在第一个任期内表现良好，他们将被重新任命，任期四年（也是最后一年）。在美国这种高压反应中，最令人担忧的是，美国贸易代表去年假装从张先生担任上诉机构部门主席的案件中，就其提出的询问、审理的风格中辨别出司法偏见。这种印象通常如此主观，尤其是当一个人受到上诉机构小组成员的强硬质疑，以至于在指控他们的偏见时，应该受到极大的限制，或者上诉机构的大多数成员立刻将被视为冒犯了一国或另一个国家的情面。
美国对张的拒绝导致了长时间的对峙，在此期间，韩国不想提出另一位候选人，而亚洲其他国家的候选人则被考虑担任主席，上诉机构的中国成员也不得不被替换。2016年底，来自中国的赵弘女士和韩国前贸易部长和驻韩大使的金贤冲的任命，才打破了僵局。在上诉机构仅仅上任了七个月，金贤冲被要求在韩国新政府中再次担任贸易部长。他于2017年8月初担任这一职位后，签署了他所审理的第一个上诉案件的报告。这表明，与张更独立的形象相比，美国更放心具有如此强大政府背景的人。
3、现状
在拒绝了欧洲联盟（欧盟）的联系后，欧盟要求拉米雷斯-赫尔南德斯先生（墨西哥，任期于2017年6月30日届满）和彼得·范登博什先生的继任（比利时，任期至2017年12月11日届满），美国于2017年8月底做了不同的联系，即未来上诉机构成员的任命和上诉复审工作程序第15条的修改。《工作程序》这一条款规定，上诉机构成员在他们的任期届满后，可以继续审理分配给他们的未决案件（作为审理案件的三个成员之一）。美国认为，这一规定是非法的，因为它与第17（2）DSU条中提到的'四年期限'相矛盾。根据规则15，拉米雷斯先生继续审理三起未决上诉案件范登博舍先生将继续服务已分配到，他在2017年12月中旬之前，他的第二个任期到期。
与此同时，只要美国继续联系，金正日，拉米雷斯先生，范登博舍先生不会被取代。这将大大降低AB在正常最长90天内决定案件的能力。到2018年9月30日，塞尔万辛先生（毛里求斯）的四年任期将到期，因此上诉机构将减少到听取上诉所需的最低成员。一年零三个月后，巴蒂亚（印度）和格雷厄姆（美国）的任期将结束，这将意味着上诉机构的结束。到那个时候，因为其组成将不再广泛代表世贸组织的成员资格，大多数（如果不是全部）世贸组织成员已经停止向上诉机构上诉。事实上，这种缺乏代表性的不足将在2018年初开始，届时欧洲和拉丁美洲，以及大陆法系国家将不再有代表。
很显然，特朗普政府已经解除了据称关于上诉机构及其运作所谓的争议，这在短期来看威胁到了世贸组织争端解决制度的适当功能，并可能意味着它在稍长一段时期内会完全消亡。而这恰恰在一个时刻，在长期来看，美国和欧洲作为相对衰落的贸易大国，可能越来越需要争端解决制度的保护。特朗普政府显然不考虑世界贸易的长期发展。
4、美国联动的背景
表面上看，美国与上诉机构的运作挂钩的主要论点，即《工作程序》第15条是非法的，以前从未被美国提出。它也没有价值。与《工作程序》的所有规定一样，这项规定属于上诉机构的广泛授权范围，可以同上诉审查委员会主席和总干事协商，制定自己的上诉审查规则，并在事后将其送交各成员，了解他们的信息。该规则有一个明确的理由，即上诉机构程序的效率和速度，从而允许上诉机构尽可能接近九十天的最后期限呈现其报告。过去五年来，尊重这个期限，以及提高上述小组程序的效率和速度，一直是各位议员所关注的问题。原则上，任何任期已正式届满的上诉机构成员，在任期结束后，可以任职超过两个月。这就使上诉机构新成员不必在中间程序中熟悉待决案件，而上诉机构则不必为新成员的利益举行新的听讯，以免导致更长的拖延。此外，对于国际法院和法庭来说，这绝不是一种例外程序，因为法官往往有固定的任期。
美国在反倾销法中反复出现的重要问题之一是反倾销纠纷的审查标准。在乌拉圭回合谈判的最后阶段，在大多数文本结束之后，有关文本被修改。迟来的是，一群大部分来自众议院筹款委员会的美国国会助手，来到日内瓦，要求重新开放某些文本和问题，否则美国国会不会同意，或者其他代表团被告知。他们的主要要求之一是修改《反倾销法》第17（6）条。
现在的第17（6）（i）条相对没有争议，因为它代表了'非审查'规则，在欧洲行政法律制度中也称为'广泛升值幅度'，尽管是以典型的美国立法风格书写的。第17（6）条第（二）项更有争议。最初，美国只提出现在的第二句，这直接来自1984年美国行政法案，所谓的雪佛龙案。显然，其他代表团对将美国行政法原则纳入条约案文并不热心;此外，似乎没有必要将解释原则与在适用法律时给予行政当局酌处权的问题混为一谈。更重要的是：关贸总协定小组报告否决了美国试图在关贸总协定反补贴中接受雪佛龙延期的申请，后来被美国阻止了。长话短说，在巨大的时间压力下激烈的谈判之后，妥协是第17（6）（ii）的现行案文：提到'国际公法解释习惯规则'（《国际法联盟》第3（2）条也提到解释的一般规则），紧接着提到代表雪佛龙妥协的美国案文。
为什么美国和其他各方可以同意这一妥协？美国当然相信，它赢得了一些东西，同时很长一段时间会非常沮丧，上诉机构从来没有适用第二句的理由，这体现了美国雪佛龙原则。然而，其他人曾希望正是这个结果，有些人甚至期望它。他们认识到，1969年《维也纳条约法公约》第31条和第32条规定的国际法解释习惯规则原则上为解释条约条款规定了完整的办法。因此，任何适用此方法的法庭原则上几乎总是得出一种，而且只有一种可能的解释（也许有非常非常罕见的例外）。因此，在世贸组织诉讼中适用特定会员国（美国）的尊重原则的风险微乎其微。
其他人对（非）诉诸第二句的期望——他们非常不喜欢的——迄今被证明是正确的。因为上诉机构已按照习惯的解释规则澄清了世贸组织协定，包括《反倾销协定》，因此迄今没有任何理由诉诸《反倾销法》第17（6）（ii）条第二句。这完全符合其他人认为他们所讨价还价的情况，即极少适用第二句的可能性。鉴于他们在后期谈判中的不满，他们不想让美国更明智地考虑他们接受妥协的理由。美国可能是因为缺乏在国会派出的新谈判小组中对国际法的解释的理解，在这次匆忙的谈判中做出了错误的判断。二十多年后，美国是否应该在要挟上诉机构后，得到其他世贸组织成员帮助，以弥补谈判失误？这绝对是不符合美国作风的事情，尤其是在特朗普政府执政期间。
5、其他迹象表明，美国希望摆脱上诉机构
此外，在上述问题上向美国让步或就它们提出的其它观点做出让步，能否会以任何形式提供帮助，令人怀疑。有更多的迹象表明，美国希望简单地摆脱上诉机构。这些迹象很容易在2017年的总统的贸易政策议程以及新的美国贸易代表罗伯特·莱特希泽的公开声明中，特别是2017年9月，他在华盛顿战略与国际研究中心向听众发表政策演讲中发现。简单地说，美国的优先事项可以简化为四点：（1）'捍卫美国对贸易政策的主权';（2） '严格执行美国贸易法';（3） '利用一切可能的杠杆来源'获得美国想要的;（4） '与世界各国在主要市场谈判新的、更好的贸易协议'。最后两点将在双边基础上进行，以最大限度地利用美国的杠杆作用。美国的首要任务是公开反对多边主义和反WTO。多边协议必须根据美国的意愿重新谈判，或者...如北美自由贸易协定所建议的那样，选择离开这种协议成为一种实时的可能性。此外，结合第（1点），美国的贸易政策显然不利于有约束力的争端解决机制。《贸易政策议程》甚至建议，世贸组织专家组和上诉机构报告不具有约束力，这当然与DSU的明确条款相矛盾，后者规定，争议方应无条件接受上诉机构报告。
罗伯特·莱特希泽长期从事贸易法工作，曾在里根总统任期内在美国贸易代表所任职，他在贸易政策方面当然很有经验。但在WTO时代前，他似乎仍然感觉在家里最自在。他谈到'关贸总协定作为一项合同'，认为'关贸总协定的发展方式是创造了新的义务，减少了我们的许多好处'。他谈到透明度问题，与工作人员的问题以及'我们遇到问题的各种问题'，但没有变得更加具体。引人注目的是，他抱怨目前的争端解决制度，'因为我们不同意在许多情况下上诉机构处理这一问题的方式'，并在之后立即赞扬了关贸总协定旧的小组封锁制度，接着是谈判（最后是单方面的报复措施，可以补充）。这确实是一个在20世纪80年代被美国利用的制度，那时莱特希泽在美国政府工作，并且取得了一些成就。但试想，中国能够再次为美国服务，似乎有点天真。在这个体系中，中国正越来越部署其全部权力，欧盟的贸易政策比当时更加统一。然而，无论是无意的还是有意的，美国为破坏上诉机构的可能性做好准备是事实。有哪些选项是开放的？
6、可以做些什么？
最近，史蒂夫·查诺维茨提出这样的想法：上诉机构应利用其权力修改或重新起草上诉复审工作程序，而无须经过成员批准，一旦其成员人数降至 4 人，则同意进一步上诉，并以从小组报告提出上诉的方式，触发上诉程序的完成。除非遭到否定的一致拒绝，否则将会产生使小组报告成为最终结果的效果。这种绕过法律的边缘的解决方案，要求上诉机构内部统一和果断，并且需要世贸组织绝大多数成员国的支持。
在世贸组织的政治机构或一大群成员国（不包括美国、外部、但接近世贸组织）中找到解决办法，可能要好得多，对上诉机构的其余成员国来说也更公平。此外，还应认识到，世贸组织即将失去其在'九十年代'精心构建的两个主要职能之一：争端解决职能，保证和平解决贸易争端，并有助于防止它们膨胀成可能导致国家间暴力冲突的政治争端。如果世贸组织的这种能力被摧毁，我们将至少一代人无法重建它。这不是小事，这是一个真正的紧急情况。紧急情况时期证明采取紧急措施是正当的，也是在国际组织的法律。他们允许各国在条约法中援引克劳斯拉·雷布斯·斯蒂布斯。他们允许国际组织的国家和机关做出可以说是合法，但在正常情况下不会做出的决定。美国对于上诉机构的“伏击”显然不符合'正常情况'。
世贸组织本身提供了一个简单的、临时的、相称的解决方案的机会，只要美国继续阻碍上诉机构的补充和运作。这是诉诸多数表决。上诉机构的成员由 DSB 任命，第 2（4） 条 DSU 确定 DSB 以协商一致方式决定。然而，《世贸组织协定》第九条第一款规定，如果无法达成共识，则可以以多数票做出决定。另一方面，除非另有规定，这种'逃离共识'依次按文字限定。如果这被解释为也涉及DSU第2（4）条，其后果是DSB永远不能以多数票做出决定。然而，世贸组织第十六条第3款显然在世贸组织协定与其他多边贸易协定，包括DSU38之间建立了等级制度。因此，DSU最终可以诉诸世贸组织第九条：1条的规则。此外，（重新）任命上诉机构成员可像过去一样直接列入世贸组织总理事会的议程，当时成员们希望谴责上诉机构制定与处理法庭之友简报有关的规则。
由行使多数票的总理事会直接任命上诉机构成员，在严格限制下，这是一项与上诉机构故障威胁有关的一次性例外措施，同时，明确开放与美国进一步讨论，似乎是世贸组织内部采取行动的最佳选择。理想情况下，仅仅以多数票威胁可能创造达成协商一致意见的筹码。例如，当俄罗斯加入世贸组织被格鲁吉亚作为以解决与莫斯科的双边冲突的人质时，格鲁吉亚政府重新思考这一问题，这清楚地表明，如果有必要，格鲁吉亚很可能在世贸组织中投反对票。
不要过多地挑出美国可能很重要。在这种情况下，总理事会可以做出决定，显然需要绝大多数人的支持，确定某些类别的决定，这些决定今后可以由这样一个超级合格的多数做出。上诉机构成员的提名必须是这些类别之一。这是一种简化国际组织决策而不修改其创始条约的技术，这些条约在经合组织中经检验效果良好，另一个组织似乎陷入了直接达成共识的困境中，但在过去二十年中，在其成员几乎增加了一倍之后，就需要提高决策的有效性。
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