管理可持续发展的伙伴关系：中国伯克利可持续交通项目
Alainna Tomaas*,Elizabeth Deakinb
摘要
五年期间，加州大学伯克利分校的全球大都市“研究中国”项目与北京，上海，济南，成都和昆明的当地同行合作进行了研究。研究侧重于在经济快速增长和加速机动化的情况下维持和提高城市交通系统可持续性，包括交通导向发展，非机动交通和公交车项目的规划，分析和设计快速运输。在本文中，我们关注两个案例，这些案例体现了研究伙伴关系中的积极和消极经验。通过对这些伙伴关系的评估，我们确定了一系列核心要素，这些要素对于有效的共同生产和知识交流至关重要。这些要素包括：在多个组织层面上具有强大且积极的领导能力，参与能力建设项目，作为发展相互理解的战略以及多机构和多学科协作。这些研究结果与当前关于知识转移的研究是一致的 (Khirfan, 2011: Marsden等，2011)。在我们的中国工作中，这些元素非常强大，我们(包括我们的中国合作伙伴)能够将可持续交通的强大原则纳入当地规划。这些经验为计划在中国工作的从业者和研究人员提供了经验教训和策略。
1.介绍
从2006年到2011年，作为国际最佳实践网络的一部分，加州大学伯克利分校的全球都市“研究中国”可持续交通（CST）计划与北京，上海，济南，成都和昆明的市政规划局，研究所和大学一起合作（图1）。这些城市的参与程度从几个月到几年不等。我们的工作得到了美国能源基金会的支持，作为他们在中国可持续能源计划（CSEP）工作的一部分。我们在中国的工作发生在一个关键时刻——个人汽车和电动自行车/踏板车的所有权和使用权以前所未有的速度在增长，并且交通堵塞问题飞涨。大多数交通规划者缺乏应对各种模式和速度的经验。巴士快速公交和公交导向发展等最佳实践越来越受到地方政府的关注和支持。
本文重点介绍了我们在山东省济南市和四川省成都市的经历。这两个城市都被视为在中国试行公交导向发展（TOD）的理想场所。两个城市都提供了强有力的领导支持和兴趣，使TOD适应他们的城市，并希望将其纳入他们的交通运输系统计划。虽然与济南的合作成功，但与成都发展伙伴关系的努力却失败了。
这两个案例提供了如何促进强有力的伙伴关系，从而产生更可持续的交通运输的见解，并说明了合作伙伴关系可能出现的问题。我们发现，伙伴关系的成功取决于强有力的参与领导，多层次和多学科的合作，这是一项成功的能力建设工作。一个关键因素是将伙伴关系被视为一种合作而非知识转移。对相互学习的承诺促成了知识的有效共同生产。这些要素在济南很强大，并将可持续交通实践纳入当地规划者的工作。相比之下，在成都，我们永远无法超越对伙伴关系的肤浅承诺，我们的努力引发了防御性反应，最终终止合作伙伴关系的终止。
图1 中国地图与全球城市研究——中国项目联合城市网站
我们的论文分为以下几个部分。在下一节中，我们将讨论先前关于政策转移和知识吸收的研究。这些文献越来越强调背景和相互学习对于成功实施新政策的重要性。在第3节中，我们简要介绍了中国交通规划在过去20年中的发展历程。这个背景很重要，因为它影响了中国规划的组织方式，特别是规划者开展工作的根深蒂固的模式。中国的交通规划制度及其运作方式给将过境导向发展概念（我们大部分工作的实质性重点）适应当地环境带来了挑战。在本文的第四部分，我们描述了我们在济南和成都的工作，重点关注我们认为对成功的伙伴关系至关重要的三个组成部分——强有力的参与式领导，能力建设，多机构和多学科协作。第5节总结了我们的发现，第6节介绍了我们的结论。
2.以前的政策转移研究
关于政策转移的研究已经确定了发生这种过程的各种过程，包括从强制（例如，政策在严格的政府授权和监督下得到实施）到纯粹的自愿行动（例如，地方政府寻找其他处理方式（Bulmer和Padgett，2005））。虽然大部分文献都研究过个人作为变革推动者的角色，例如，作为新政策的发起者或推动者的政策企业家和作为实施驱动因素的政治支持者（Mintrom，1997; Kingdon，1995），其他研究指出了制定政策决策的更广泛的治理体系的重要性。特别是，对组织行为的研究强调了信息交流和同伴群体学习在促进新思想的采用方面的重要性，或者在某些情况下，阻碍了新思想（参见，例如，DiMaggio和Powell，1983; Bulmer和Padgett，2004）。研究人员还强调了背景的重要性，他们指出政策很少直接转移，而是翻译或调整以适应当地条件（例如，Rose，2004）。
最近，关于交通领域的政策转移和政策学习的研究越来越多，其中一些研究强调了学习的实际发生方式（参见，例如，马斯登和斯特德，2011; Marsden等，2011）。根据欧盟和美国城市的案例，后者的作者调查了城市交通良好实践的想法如何从一个城市转移到另一个城市。他们发现许多城市都在积极寻求相互学习，但寻求良好实践往往受到缺乏时间和资源的限制，因此具有“命中或遗漏”的特征。作者记录了基于职业联系的非正式网络作为初始知识转移的主要方法的重要性，并发现强大的个人和专业联系以及支持学习的组织文化导致更多人接受新思想。他们进一步发现，当地背景不管是对于确定政策是否能够跨城市转移还是缺乏合适的转移原因都是至关重要的。
迄今为止发表的相对较少的研究已经研究了当发达国家和发展中国家之间的知识转移时这些过程如何发挥作用，这种情况会激发关于权力动态的问题以及所涉知识的适用性。有人指出结构差异是转移的障碍（Masser，1986; Wang，2010）。其他人指出转移过程可能很复杂；例如，Wood（2015）在她对南非国家公共汽车快速交通经验的研究中发现，这是“一个漫长，渐进，有时延迟的学习过程”（Wood，2015）。
另一方面，最近的研究指出了克服这些问题的方法。 Wolman和Page（2002）认为，信息交换（不是简单的转移）可以影响应用或制度化的想法。 Khirfan（2011）发现加拿大和约旦的规划者能够通过不断的参与和相互理解成为合作的目标来达成相互理解。Khirfan（2011,543）总结道：
安曼规划人员从多伦多同行成功获取知识的经验表明，当双方的转移代理人强调人际交往时，对知识转移的政治支持很强，那么也会发生转移获得知识的过滤。
简而言之，关于政策转移的文献强调领导，相互学习，专业接触和支持性制度环境的重要性；当政策从发达国家转移到发展中国家时，积极参与也是成功转移知识的关键因素。
3.关于中国交通规划的背景
中国快速的城市化，向更加市场化的经济转变，以及从贫困到富裕的增长，已经引起了政府对改进规划方法的巨大兴趣。特别是交通规划已成为中国的一个主要焦点，因为经济自由化催生了新的生活和工作模式，随着这些变化，交通活动大量增加。与此同时，对温室气体排放，空气污染，拥堵和车辆碰撞的担忧使人们越来越关注中国交通系统的可持续性。所追求的解决方案包括高速铁路，城市公共交通，公共汽车快速交通和公交导向发展。关于这些主题的国际专家从世界各地涌入该国，为项目提供建议和帮助。但是，给出的一些建议似乎反映了对背景缺乏了解。在这里，我们提供了一些中国规划背景，以构建我们对国际合作伙伴关系的评估体系。
1949年中华人民共和国成立后，中央政府迅速采用了以建设工业城市为重点的苏联规划体系。苏联式的规划方法侧重于空间规划，“在城市内建立自成一体的工作单元，使交通规划保持lsquo;工作单位rsquo;之间的基本基础设施联系”(Leaf 1998, 147) 。大多数城市居民住在由公寓，宿舍，自助餐厅，娱乐区，学校和成人工作的工厂组成的工作单位。一些建筑群甚至包括医院。从早期开始，交通规划在这个规划系统中的作用被边缘化，特别是对于乘客运输而言。随着城市化进入高速发展阶段，工作单位被拆除，后来又继续困扰着中国的规划者。
1965年，中国人和苏联人分道扬镳，毛泽东发动文化大革命后不久，城市规划作为一个系统和专业被放弃了近20年。规划并不被视为帮助甚至定量无产阶级的方法，例如四步模型，被视为过于西方(Zhou, 2006)。规划人员被派往农村向农民学习。1978年邓小平上台时，作为他努力重建中国的一部分，城市规划作为一个机构重新恢复，苏联模式得以恢复。他的开放和改革政策允许更加市场化的经济，并刺激新的城市规划问题。随着更多的行动自由和新兴的商品房市场，出现了新的旅行模式。住房将越来越多地成为个人责任而不是工作场所问题，因此工作和住房开始变得更加分开。中国的城市规划体系，包括交通规划，缺乏应对新挑战的经验和能力(Lin, 2002; Abramson, 2006; Zhu, 2004; Lin, 2003;Wei, 2005;Liang 和 Hui，2009)。符合苏联的方法，规划者专注于总体规划，其中包含有关建筑物高度和位置，开放空间数量，用于道路的土地数量等的许多规则。由此产生的计划是系统的，可以快速组合在一起，但是是公式化的，并且留下很少的创造性回应空间现场条件或消费者利益。
到了20世纪80年代，中国的市政府不仅面临着新的旅行模式，而且还遇到了拥堵问题，这是几十年来基础设施投资较少的结果(Zhou, 2006)。数以百万计的自行车走上街头，骑自行车是其顶盛时期；稀疏的道路网络被迅速填满(Zhou,2006)。这将成为交通规划者抓住时机来缓解这些问题的适当时机。不幸的是，尽管做了一些努力，他们的主要责任仍然归结为道路设计(Zhou, 2006) 。
最后，在20世纪90年代，实施了若干法律和准则，指导了交通规划和发展。因此，许多城市直到20世纪90年代中期都没有城市交通总体规划(Zhou, 2006) 。到目前为止，只有首都城市有专业的交通规划者来承担规划任务。大多数城市要么聘请当地顾问，要么要求城市内的通才城市规划者承担交通规划任务。此外，重要交通职能的职责分为几个独立的机构。交通运营管理由当地公安局负责，类似于警察局。他们负责交通流量，他们通过车辆数量而不是运输人数来衡量。此外，曾经负责城市规划或城市交通规划研究所的公共交通规划被转移到一个新的独立的局，即市交通局。运输局由工程师组成，他们在大多数情况下都没有接受过城市发展或交通对土地使用影响等方面的培训。这与许多国家的情况没有太大差别，例如在美国，交通规划通常由城市规划部门完成，交通运营将由公共工程的工程师管理，并且交通工具通常由单独处理成市或区域代理。然而，与美国一样，这意味着围绕公交和非机动交通建立可持续发展规划需要在各机构之间进行大量协调。
4.将公交导向发展(TOD) 带到中国
作为加州大学伯克利分校可持续交通项目的一部分，我们被要求为几个城市的公交导向发展项目提供支持。其中许多项目处于概念阶段，尚未向设计方向发展，其他人有设计，但领导层正在寻找不同的东西。城市管理层——副市长，计划主管，公交公司官员邀请我们参加重要会议，并在少数情况下安排我们在当地电视台进行公开演讲，为共同努力提供了明显的支持。尽管当地政府热情高涨，但我们仍然面临着与当地规划者合作的挑战。其中包括有限的数据可用性，具有项目责任的不同机构的中层员工之间的有限合作，以及关于如何进行交通规划的不同假设。
数据问题有时源于实际缺乏信息：例如，在我们审查的几个项目中，规划区域没有土地使用数据或业务清单。在其他时候存在数据，但是由于法律原因或者因为它被认为属于预期会得到补偿的特定机构，因此对其的访问受到限制。在一个城市，我们了解到某些地图和数据被政府视为机密，即使可以通过直接观察或计数或卫星地图获得相同的数据。在另一个城市，我们需要进行分析的数据的其中一个机构不会与运输人员分享，因为他们通过在需要“他们的”数据时提供员工服务来支付他们自己的费用。缺乏分享有时会扩大到不愿透露机构对正在考虑的各种选择的立场。例如，一个负责景观城市街道的机构没有出现在关键会议上，讨论是否可以拆除街道树木以安装快速公交(BRT) 线路，即使他们以后必须签署树木去除或拒绝批准，将运输公司送回绘图板。他们宁愿等到运输机构完成工作，然后再做他们的工作（他们拒绝拆除树木，需要重新设计过境项目）。
由于规划的执行方式，规划人员没有收集数据。我们合作的规划人员习惯于根据标准或基准目标而不是数据和预测进行设计。根据线路间距和停车间距标准制定了公交线路，当我们与拉丁美洲和欧盟的运输专家一起建议调整线路和车站位置以反映实际需求时，当地工作人员感到惊讶。他们的土地使用计划和街道设计是使用基准开发的——例如，他们计划在2030年通过公共交通进行40%的旅行，而不是预测在2030年X%的旅行是通过公共交通进行的。考虑到趋势在各种模式下的收入，汽车所有权以及相对旅行时间和成本。规划人员也几乎没有关于经济部预期就业增长和工资的信息，因此我们对于哪些人可能生活在城市的新发达地区，他们将在哪里工作，他们的收入将是多少，他们对住房规模和质量有什么期望的问题感到困惑。
我们也在开展亲发展的地方政府中的工作，寻求迅速“西化”。这经常导致对概念的误用和部分分析的TOD解决方案。例如，城市的“TOD”建议往往需要从住宅门控社区到中转站的长距离步行，以及将住房与购物区分开，以及与过境同样远的就业中心。城市已经理解TOD将高水平的发展集中在公交站点周围，但不了解高度可步行的混合使用环境的需求，特别是在越来越多的人有车可用的情况下，因此可以选择舒适的一辆私人汽车（即使它被交通减速）经过一段令人不安的漫长而乏味的步行到了公交车上。
面对这些挑战时，我们的方法是根据给定数据构建案例分析，并进行扩充国际可用数据（例如来自谷歌地球），无论是区域/城市规模还是地方/地点规模，还要在城市设计，规划，城市政策和地区领域与当地专家进行的广泛实地考察学习。然后，我们将为“目标”构建场景或设计概念，以便对多种可能的未来进行讨论，并为当地土地使用和交通规划者，工程师和大学生（中国同行）提供适合其他案例的方法。我们经常充当跨不同机构的桥梁，让他们分享信息，并尝试鼓励更多的跨机构对话。如果可能的话，我们一起向多个机构展示，以便他们能够看到我们鼓励更多跨机构工作的逻辑。我
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