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国有企业、金融市场改革与养老保险制度改革的互动效应
———中国如何解决老年保障问题?
[美] 埃斯特勒·詹姆斯
摘要：像大多数国家一样，中国面临着人口的急剧增长。事实上，中国老龄化的速度几乎已经超过了其他任何一个国家。1990年的时候，中国超过65岁的人口数量还只占9%，但是到2030年这一比例将增加一倍以上至22%，整个世界的老龄人口将有四分之一都生活在中国，而且由于出生率低于更替水平，劳动者的绝对数量会明显下降。（1994年和1997年世界银行）。人口老龄化将是一个长期存在的现象，甚至短期内这一现象就已经非常明显，社会保障赤字每年都在变得更大更广泛。另外，这些迅速扩张的养老金债务在中国将会变得特别麻烦，因为直到现在它们一直是国企的一种负债，也是企业重建的主要障碍。
中国政府非常清楚社会保障所面临的危机，决定寻求解决办法。拟议中的社会保障改革的核心是积累制和整合条块分割的体系，计划为每个工人建立个人退休账户，对养老基金进行有效投资。然而，这种改革受阻于三个关键因素。(1)在向积累制的转化过程中必须支付转制成本；(2)现有的社会保障体系条块分割、分散化管理；(3)已经积累的基金尚未取得高收益, 也未分配到最有效率的用途上。
关键词：国有企业 金融市场 养老金 社会保障
中国的养老保险改革将从正在进行的金融市场和国企改革中获益。整体的改革框架将帮助国家承担转制成本, 使社会保障体系取得高收益，这对于养老金积累制而言是十分必要的。但养老保险改革在改善金融市场和促进国企重建中也会发挥重要作用，即是说相互作用是三方的。将原有养老保险债务从国企中剥离后，他们就能吸引新的私人投资者，更有效地在市场中竞争。在其他国家，养老基金已经成为了主要的机构投资者和长期资本的主要来源。养老基金公司购买了私有化的国有企业的股票, 在公司治理中发挥重要作用，成为了少数股东权利的监督者。改革刺激了多样化的金融机构工具的发展和信息披露的迫切性。所有这些发展对今天的中国来说至关重要。
一、历史背景：当前和最新的历史数据
表1提供了现在和最近中国养老保险体制发展的数据。我们看到，在中国，社会保障是一种城市现象。在2000年，超过1亿人得到了保障，3200万人领取养老金，大约每三个职工负担一个退休人员。参保人数不到总人口的10 %，大约为城市雇员的50%，绝大多数是国有企业和政府雇员。领取养老金的人大约占60岁以上人口的1/4，主要是居住于城市中的国有经济的员工。由于人口老龄化和就业人口向私营部门的转移，虽然参保人员在1990年代增加了，但领取养老金的人数增加得更快。因此，赡养率(领取养老金人员/参保人员)在这一时期增加了50%。如同许多工业化国家一样，这产生了更严重的财政负担问题。
在过去10年中， 中国的养老保险支出占GDP的比例翻了三倍。部分原因在于如前描述的领取养老金人数的增长，部分在于相对于工资而言，养老金水平过高而且不断攀升。平均养老金等于人均GDP或国企平均工资的3/4，这比绝大多数工业化国家要高得多。平均养老金比其所依赖的平均工资的增长快得多。于是，支出比收入增长更快，结果，财政部不得不面临由1990年代初的社保基金结余到1990年代末变成局部赤字的现实。
根据现收现付(PAYG)体系的计算方法，养老金体系保持偿债能力所需的缴费率(CR)等于平均福利(B)除以支撑率，即工人数与领取养老金人数之比(#W/#P)。
CR/平均工资=(B/平均工资)times;(#P/#W)，其中，#P/#W=赡养率=1/支撑率。
如果赡养率较高，即每个工人要负担多个领取养老金的人，那么，所需的缴费率也就较高。因此，缴费率增长60 %不足以解决出现的赤字。现在的高缴费率如果由工人承担，则意味着收入减少，如果由雇主承担，那么，人工成本显得过高，就会减少就业人口。在中国各地，这种财政不平衡业已出现，这是社会不稳定的潜在根源。如果政策不加以及时调整，这种趋势仍将持续下去。下面探析中国养老保险改革是如何演变的, 政府是如何试图去改变这种轨迹的(中国和其他国家的比较参见世界银行，1997；Whiteford，2001)。
数据来源：Whiteford(2001)，根据2000年《中国社会保险年鉴》和2000年《中国统计年鉴》。
(一)1960年代到1970 年代的老年保障
在1960年代到1970年代，老年保障成为中国的每一个国有企业的责任，由国有企业现有收入支付。正式部门的工人在劳动期间呆在一个国企中，企业就向他们提供住房、医疗服务和老年保障。对领取养老金的人也提供同样的福利，由于那时中国人口年龄结构相对年轻，所以，领取养老金的人还相当少。加之，国家经济不发达，养老金和工资都特别低，大多数福利以实物形式存在。人口中的绝大多数———农业人口没有任何形式的正式老年保障，实际上所有的发展中国家都是如此。
(二)向市场经济转型中企业的责任
在过去20年里，中国向市场经济转型，非积累制的雇主供给式养老保险计划变得难以为继。在竞争性的经济体制下，当现在的工人或消费者要支付过去的负债时，就存在不稳定性，尤其是在中国面临这种突然转变的冲击波特别强的时候，更是如此。
1.大量传统产业缺乏支付预期养老金的能力，而且由于市场力量的作用，它们的需求结构发生了变化。出口和外资刺激了新兴产业的发展，一些传统产业却衰落了，留下了众多退休人员，却没有支付养老金的能力。
2.甚至在一个特定的产业中，老企业负担大量社会保障责任，无法同拥有年轻工人和未负担养老金支出的新企业竞争。这增大了老企业的成本, 影响了其竞争能力。
3.以企业为基础建立的养老保险，特别是非积累制的养老保险，阻碍了工人的正常流动，而工人的流动是市场体系必需的。
4.在过去的20年中，工资增长非常迅速，而养老金增长幅度却更快。许多以前免费提供的商品和服务已经货币化了，成本的上升加重了供养退休人员的企业负担。
5.对国有企业来说，解雇多余的职工日益重要，但在企业承担工人的住房、医疗服务和养老责任的条件下，这变得非常困难。提前退休经常被用作解雇的替代办法，但由于养老支出仍旧是企业的责任，所以，这并没有节省什么，仅仅是增加了社会保障的成本。
6.历史债务负担使得重组国有企业相当困难，而这对于增加资本和效率来说又是必需的。投资者不情愿负担老企业的大量养老负担，他们愿意支付的价格也由于这种成本而大幅度降低了。
(三)市级统筹———如何作用和为何不奏效?
在1980年到1995年之间，中国进行了一系列试点改革。市级统筹的试点开始于1982年。1986年国务院77号文件鼓励在现收现付制的基础上，在市级对养老保险进行统筹。
原则上，统筹将缓解企业退休费用负担不均的问题，将责任从企业转移到一个更大的范围内分担。每个企业将根据工资水平来缴费, 养老金由大范围的市级统筹基金支付。蓬勃发展的新兴企业将帮助补贴老企业，所有的退休者都将能得到养老金，区域内的所有企业会面对同样的社会保障成本。在区域内，工人的流动性将进一步加强，投资者不用承担过去的养老债务，而由市政府承担。然而，实际上，问题随之出现了。以前在企业中存在的问题在统筹中又出现了，即道德风险和委托—代理问题。由于赡养率较高且不断攀升，一些城市缺乏必要的资源去支付养老金，出现大量赤字。在传统产业高度集中的地区，这种现象尤为明显。这些城市不得不提高缴费率，从而，使得它们相对于拥有年轻工人的新兴增长地区处于劣势， 更导致了逃费现象。
在黑龙江的佳木斯和其他一些城市，逃费现象很突出。作为老工业基地，佳木斯等城市负担的退休人员太多而在职工人太少，赡养率高于1/3。在现收现付(PAYG)体系中，如果平均福利是平均工资的80%,，退休人员/工人的比率是1/3，那么，缴费率就必须达到27%。如果预期征缴率达到85%，那么，缴费率就须超过30%。如果不能做到这点，现收现付体系就会出现赤字，退休人员将得不到养老金。对于黑龙江省的大多数城市来说，这在1990年代早期是真实的现象，而且现在的情况更趋严重。
相比之下，绝大多数处于增长地区的新兴非国有企业则不存在正式的养老保险体系，它们没有承担养老保险债务，工人也比较年轻。然而，工人们有理由担忧进入老年后的收入，但投资者不必担忧25—30%的工薪税(payroll tax)，虽然它们可能会增加很多。在1990年代中期，全国的赡养率是25%(见表1)，但对13个省和12个市的调查表明，这一比率从深圳的3 %变化到上海的40 %，缴费率则从重庆的30%到广东的19 %,在一些特殊产业如航空和电力等拥有自己的统筹养老保险的行业，缴费率仅为10—15 %(世界银行，1997)。因而，各领域和企业所面对的竞争并不公平[1]。
此外, 市政府并没有管理社会保障体系的技巧与能力, 因此企业仍旧保存着绝大多数的
社保缴费记录, 决定养老金水平、正式退休以及提前退休的条件、发放养老金(如果有资源的
话)。假定养老金支付额和缴费收入之间的差额移交市政府, 那么, 这种管理权限和财政责任之间的分离就不可避免导致委托—代理、道德风险和逃费等问题。如果由其他人来支付养老金, 企业就没有理由拒绝提前退休所能带来的大量养老金。在区域内, 养老责任较轻的企业不愿向统筹基金缴纳大量的费用, 而政府又缺乏强迫其履行的能力。反过来, 有较大养老债务的企业则被迫缴纳, 但其中一些甚至无法支付平均数额, 从而导致了养老保险费的拖欠现象。在1997 年, 工薪税的收缴率仅为应收的80 %(Sun and Maxwell , 2001), 而且没有披露工资水平, 但估计大约占50 %(Sun and Maxwell , 2001)。因此, 市级统筹仅仅是纸上谈兵,而实践中却有很多限制,缴费急剧减少,成本也比收入上升得更快。这部分是由于外在的人口老龄化压力,部分是由于内生的道德风险问题(世界银行,1997)。
在过去10多年的改革实践中,中国政府逐渐明白了单纯依靠市级统筹难以奏效。原有的养老保险体系正与更大范围内的经济目标(企业重组、吸引外资和有效利用国内资本和劳动力)相冲突。由于社会保障体系主要是服务于国有企业,而大多数新企业没有包括在内,所以,国有企业在经济中的份额下降,从而加速了赡养率的上升。到1998年,国有企业要负担77%的退休者,而工人数只占正式部门职工的32%(Sun and Maxwell,2001)。如果由于国有企业集中度的不同而导致不同区域的赡养率不同,那么,按照给定待遇水平来支付的缴费率也就会不同。条块分割的社会保障体系加大了区域间的不平等,加速了传统产业的衰落,阻碍了劳动力的流动。
此外,政府也预见到,即将到来的人口老龄化将会使情况变得更为严峻。到1990年代中期,为了负担现有的开支,许多地区的工薪税缴费率已经超过了25%。随着人口的迅速老龄化,缴费率还会进一步上升。较高的缴费率将影响到企业的国际竞争力,如果由雇主承担,则会导致失业,如果由工人承担,则导致收入减少,无论哪一种都会产生问题。如同在其他国家一样,缴费率的上升会导致欠费的增加和劳动力市场的非正式性,这不符合社保体系或者整体经济的最大利益。结构整合,积累制和向固定缴费制(Defined Contribution)计划的转化被看作解决长期问题的关键。这意味着中国需要将地区间的待遇和成本统一起来,实行积累制的缴费方法,扩大支撑大多数老年人的资本基础,用固定缴费制(DC)计划将养老金待遇与缴费更紧密地结合起来。
(四)向统一的、积累制和固定缴费制(DC)计划的逐渐转化
因此,在1995年国务院第6号文件中,中国采纳了一种多层次体系。大体上,它很像其他国家已经采用的多层次体系。多层次体系在根本上包括两个强制性的部分:一是公共管理的固定收益(DB)计划,即通过税收或现收现付制(PAYG)来支付,目的是提供社会安全网,以及另一个由私人管理的固定缴费制(DC)积累计划。向固定缴费制计划的转变强调个人责任和个人储蓄。偏离传统的现收现付制是为了避免人口老龄化带来的高税收压力,从而使得社保体系更加具有可持续性,增加国家储蓄。许多国家已经实施了私人管理基金,避免了政治操纵,增加了收益率,使资本产生更高的生产率,促进了金融市场的发展。因此,拉丁美洲、欧洲和亚太区域的20个国家已经采纳了多支柱养老金体系,而且许多国家也正在考虑这样做(包括美国)。当这一体系在中国实现后,将成为实施这一体系最大的国家。
在1995年,关于中国多支柱体系的构成尚未达成共识。因此国务院6号文件给了各地政府两个选择:一个是强调积累制的固定缴费制支柱;另一个则强调公共管理的固定收益计划。然而,这导致了进一步的混乱,出现了许多试点方案。于是在1997年国务院26号文件及2000年第42号文件中,政府规定了更窄的体系框架。
新体系由两个部分构成:一个等于20%的工资(只要工作了15年)的基本福利,和由11%的缴费构成的个人退休金账户(下面将谈到,这一比率正在考虑减少到8%)。退休人员将仍旧得到他们原有的待遇,新工人将直接进入新体系。现在的工人或称“中人”将面对一个新老混合体系。新体系将从1996年起用,但调整后的旧体系(每多工作一年,福利就将增加1— 1.4%)适用于1996年前参加工作的职工。1998年新成立的劳动和社会保障部负责新体系。
基本福利就像英国、丹麦和最近阿根廷的公共福利,不论收入多少,职工均获得基本的保障。其目标是某一贫困线上的最低生活标准。从长期来看,它以现收现付制为基础,由企业缴纳13%的费用给市级或者省级作为统筹基金。在短期,需要更多的资源来弥补中人的高额成本。尽管基本福利防止贫困的目标值得赞扬,但是一旦工人和企业达到了15年的条件,他们就有规避基本福利的动机。对于拥有有效执行手段的工业化国家来说,这不是一个大问题,但对于中国这样缺乏此种能力的国家而言,这就成其为问题了。如果每个人都只缴15年的费用,退休者享受福利的年数则将超过缴费年数,赡养率
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