制度化决策机制：中国回归产业技术政策外文翻译资料

 2022-10-08 10:12:53

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制度化决策机制：中国回归产业技术政策

陈玲 Barry Naughton

关键词：产业技术政策；决策制度化；政策变革；中国

摘要：中国的技术创新政策在2003年急剧变化，回到“产业技术政策”，涉及直接政府干预来形成具体的工业部门。本文精确地介绍了这一转变，并表明它是通过两轮政策变化发生的。这一政策转变是通过与中国其他国家一样制度化的政策过程来制定的。 本文介绍了描述中国结构化政策过程的一般四阶段模型。 在创新政策的情况下，这种结构化的政策过程有助于转变为更加干预的政策。

1 引言

自从高斯克龙（1962）先后发展经济落后国家发展理论以来，国家促进发展的作用得到了深入的研究和讨论。在东亚，日本和韩国广泛采用有针对性的工业政策来加快追赶进程（Johnson，1982;Amsden，1989）。随着这些经济体越来越接近技术前沿，他们普遍从工业政策转向了强调知识基础设施，创业和高效市场的创新政策（Kim，1997；Acemoglu et al，2006;Eichengreen et al，2015）。二十五年来，从1978年到2003年的经济改革开始，中国还要遵循类似的轨迹。从计划经济的起点，市场改革和技术追赶导致有针对性的干预措施大幅减少，以及日益市场化的国家创新体系的发展（IDRC和SSTC，1997;Dahlman和Aubert，2001; Liu and White，2001;OECD，2008）。然而，2003年以后，中印在这个轨迹上处于重要方面，大幅度地回归到“产业技术政策”，涉及直接的政府干预来塑造特定的工业部门。当时这种转变并没有得到广泛的认可，而是由此引发了中国创新体系的运作模式和成果的彻底变化。由于“中国模式”似乎对许多人有吸引力，中国的转变鼓励了新一轮关于政府在促进创新中的作用的讨论和辩论。此外，中国的轨迹已经令人惊讶，因为它的经济已经成熟并向技术前沿迈进，不符合“轻触摸”政府创新政策的趋势。尽管中国的政治转型非常重要，但是几乎没有什么工作能够准确地探讨这种变化的发生。

本文考察了2003年中国创新政策的转变，显示出转型后的政策转变不同，转型后政策演进方向不同。这种转折点具有如此广泛和持久的影响，表明政治和经济框架在解释变化方面可能很重要。首先，从纯粹的政治角度来看，政策变革将是市场改革者与政府干预倡导者之间竞争的结果。在这个意义上，政策转折点表明，具有新政治偏好的领导人采取了新的“道路”，开始朝着不同的方向发展政策。第二，从广泛的经济视角来看，我们预计当经济条件和能力的变化时，政策就会有所回应。这种经济方法的一个实际变体可能是中国领导人是一个“发展型国家”的长期坚持者，国家主导的经济发展的偏好由于缺乏国家资源和发展能力而暂时受到限制（在90年代）。当经济条件转变后，决策者抓住机遇，建设能力和资源化。 这两个观点在某种程度上是有竞争力的，但它们不是相互排斥的，而且都是无效的。每个都提出了一个合理的政策变革因果框架：要进一步了解政策变化，首先要打开政策过程的“黑盒子”，并展示实际发生的变化。

本文详细研究了政策过程，以显示政治行为。我们采取制度主义的观点来说明政治家和官僚们在实践中是如何通过具体的组织和程序来影响政策的。我们发现，一个高度结构化的政策过程被用于促进政治变革，并对具体成果产生重大影响。我们的目的不是在政策转折点的不同因果解释之间进行裁决。相反，通过正确地显示政策如何改变，我们试图澄清需要通过竞争解释解释的具体政策行动，从而为不同方法的解释性潜力提供界限。然后我们在第6.2节回到这些问题。

本文作了三个主要贡献。 首先，我们展示了2003年以后中国的科技发展和创新政策发生了巨大的变化。政策的转变是通过两个连续的政策浪潮进行的，我们把这两个方面的理论分为两种。第一波在2006年达到“高峰”，随着“中长期科学技术计划”（以下简称“MLP”）的实施，强调“土着创新”，为十六个大型项目提供资金。第二波在2010年底达到顶峰，其中有Strate-gic新兴产业（以下简称SEI）的计划。经过两个高峰期，政策稳定下来。 我们记录了这一变化，并说明了这一点，从而有助于了解中国的革新政策和国家创新体系。

第二，本文表明，作为决策合理化的长期努力的一部分，中国采取了越来越多的制度化规则和程序，将决策的投入结构化。制度化逐渐在中国各个政策舞台上逐渐发生，在温家宝（2003 - 2013年）首相期间达到新的高度。我们提出了政策过程的一般模式，使制度结构明确，适用于中国的许多政策领域。四个阶段是政策发酵，制定，规范和实施。 我们用政策的两个“浪潮”作为两个分开但密切相关的案例研究，以阐明政策过程的共同特点，并解释中国技术与创新政策的某些方面。

第三，我们研究科技领域政策过程制度化与技术转移的关系。一般来说，任何结构化政策流程决定了行为者和意见群体的声音，以及机会和能力如何被代表给决策者。在中国技术政策的特殊情况下，咨询过程的结构有助于采用明显更多的干预性技术政策。我们确定了发生这种情况的三个具体机制。制度化程度越来越高：（a）给予领导者自由结构的政策咨询过程，从而允许他们对支持更积极的政府角色的声音给予“重视”；（b）让最高领导人制定具体目标，促进有针对性的工业政策；及（c）在早期阶段向官僚交出政策，鼓励政府直接干预。这些机制促成了中国技术政策的长期转型。

本文借鉴政策过程文献，并将其应用于中国。Ostrom对制度化的分析是一个结合指定参与者和公认的“使用规则”的过程（Ostrom，1990,2007）。Lieberthal和Oksenberg（1988）开始研究中国的政治过程，他们认定了官僚兴趣小组和影响政策的过程。这种方法特别适用于Breznitz和Murphree（2011），Segal（2003）等的创新政策。随后的文献试图解释这个分散的，独裁的政治制度如何有效地支持强大的经济发展。可以确定三个主要方法，分别强调分散化决策（Xu，2011）;适应性决策（Heilmann，2008）;和制度化（Ma and Lin，2012）。我们的工作发展在“制度化”范式之中（Cf.Liu et al。，2011）。实现政策合理化的努力使中国政府与专家协商，创造了一个更加制度化的政治过程，其中包含更多的复杂性，可否性在我们的定义中，政策过程制度化增加为：（a）经常增加的兴趣/意见群体的数量和类型增加；（b）政策过程中的任务以可预测的方式分配给不同的行为者；（c）政策结果的复杂性和细节水平提高；（d）政策的目标和标准是可以作为不同意见群体之间讨论和论证的依据。政策过程文献中的三重选择方式并没有互相考虑；我们在6.1节中讨论我们的对等关系。

我们的研究遵循流程追踪方法。基于对中国制度的理解，我们首先确定了中国政策过程的几个特征。然后，我们通过第一个案例（MLP）追溯了政策过程，并开发了四阶段模型。为了验证这种模式的适用性和可靠性，我们然后通过第二个案例（SEIs）来追溯政策过程。我们的数据来自于开源材料，以及2011年至2013年间对官员和专家的几次访谈。这些访谈帮助我们测试了可信度的想法，但事实只有在被公开的来源进行了独立的验证之后才被包含在这篇文章中。本文的其余部分结构如下：第2节首先提出了需要解释的政策结果。在朱镕基时期（1998-2003年）开始制定明确的政策基准，并制定政策过程的制度化基准。然后建立了一系列客观的政策结果指标，明确了2003年以后的转折点。第3至第5部分是本文的核心内容，其中列出了政策过程的模式，并将其应用于政策变化的两个案例中。第6节讨论了我们的研究结果，并将其与中国政治过程的其他解释进行了对比。它显示了我们对理解中国技术政策和国家创新体系演变的研究结果的相关性。第7节总结。

2 基准和政策变化

在本节中，我们制定了基于我们分析的政策和政策流程的基本基准。中国对科技的领导承诺一直很高。从1978年到二十世纪初，寻求有效的技术政策是对市场一致政策的一般运动的一部分。我们通过制定政策基准来证明这一说法，即1998 - 2003年朱镕基总理的行政管理。这一时期是市场化政策趋势的结合，也是对市场一致性政策的极端重视。这个事实在解释转折点上是很重要的，正如我们在第6节中讨论的那样。在这里，我们在2.1节结束时简单地描述了朱总理的政策方案。虽然政策正在以符合市场的方向转变，政策制度制度化的稳步增长也在发生。第2.2节介绍了竹下的制度化过程，再次成为一个基准。在第2.3节中，我们记录了2003年后期的基准政策的戏剧性转变。其次，在第4和第5节中，我们发现温家宝的政策过程比朱镕基更加制度化。

2.1 基准：市场化技术与工业创新政策

八十年代以后，政府直接干预稳步推进了各部门的发展，在朱镕基（1998 - 2003年）首脑会议期间达到最低水平，我们以此为基准。在此期间，科技政策大大脱离了产业政策，重点关注科学研究和人力资源。在“科教兴国”的战略下，中国科学院预算拨款增加，中国国家自然科学基金项目的竞争性研究资助进一步扩大。1998年5月的“985计划”增加了精英流动资金，大学入学总体开始急剧扩大，最终将大学毕业生人数从2001年的百万人增加到2007年的五百万人。科学，技术和创新方面的投入随着预算资源的增加而增加。

1999年，工业部门关闭后，全国242个部门下属的国家级研究机构转为企业。 与此同时，朱镕基总理期间，中央政府几乎完成了传统工业政策，这是基于大规模公共资助的工业项目，旨在吸收先进技术，重塑部门技术路线。朱总理促进工业发展的驱动力是以市场为导向的经济改革，封闭了不良国有企业，进一步打开了中国经济，最终导致2001年中国加入世贸组织。

在三个代表性的高科技部门：集成电路（IC）制造；核电技术和民用飞机。 1995年，李鹏总理批准了最大的也是最后一次政府对IC制造的投资，这是与日本NEC公司的合资企业，旨在生产新的市场冠军。这个项目是由朱总理执行实施的，并不是一个严重的失败，而是由于延误和成本超支而困扰，没有任何后继项目启动。在核电方面，两个大型项目一直在进行中，这是一个国内开发的项目秦山）和一个Frenchturnkey项目（香港附近的大亚湾），这两个项目涉及对扩大国内技术能力的大量投资。朱（容加金旁）基否认核安全管理部门不批准核电厂。最后，自20世纪70年代以来，大型民用飞机项目已经进行了一系列的停止攻坚战，战略频繁。九七至九八年度与外国合作伙伴合作破裂后，朱镕基拒绝恢复独立工作，余下时间内没有大型飞机项目（张，2007年），可以肯定的是，中国人从未采取自由放任的方针但实际上，2001年中国政府已经停止试图制定具体的工业和技术成果。维持最优先的行业（如IC，软件和机票）的工业政策，但这种做法转而采取了相对“轻触”的政策，绝对依赖于间接的工具。集成电路和软件的主要工业政策支持是2000年第18号文件，将私营和外国投资部门开放，并向生产者提供税收优惠，无论其所有权状况.2中国支持了几个工业标准旨在使当地公司受益，其中最重要的是TD-SCDMA电信标准（Suttmeier和Yao 2004; Linden，2004）。没有其他部门收到任何类似于IC和电信的注意水平。因此，在1998-2003年朱镕基行政结束之后，政府已经对国有技术工业项目的老式政府投资进行了打击，并承诺进入一个新的市场化的过程。

2.2 基准：政策制度化过程

1978年以后，随着经济的市场化，中国政治制度在制度化方向上取得了长足的进步。从最广泛的意义上说，文化大革命使中国领导人相信，要检查个人的权力，用积极的领导和定期的继承规则来修改分层的政治制度。中国领导人力求使政策过程更“民主科学”（其意思是征求广泛的政策投入，特别是科学家和专家，制定理性政策目标和程序）（万，1986）。在科技政策方面，这个过程始于20世纪80年代，大幅度地进行了磋商，然后逐渐合并成一个更加制度化的制度，分工更加明确，目标明确。1986年，一系列政治家和科学家之间的会议，（由突出科学家3月份的信件引发到邓小平）迅速导致了新的政策框架：建立了科学与技术领导小组，负责协调；中国自然科学基金会成立，分配数十亿元的赠款；并提出了“863计划”，引导研究重点（苏2014：295-299）。建立了外部评估资金建议，90年代以来，通过竞争性评估获得的授权额度有所增加。

在朱熔基执政下，政策制度化采取具体形式，我们可以用来建立一个制度化的基准。首先，朱总理主持了一个广泛的政府重组，旨在更合理地分配政府职能，消除功能失调的结果。1998年政府重组的最终目标是“消除阻碍政府和企业分离的组织结构”（Zhou and Xu，2014：72）。大部分工业部门被废除，总人数在全面经济机构从1768减少了41％，达到1040个。“制定和执行工业政策”的权力明确地从国家计委中被取消，并提交给没有制度结构的国家经贸委工业教育政策，其实从来没有这样做（国务院办公厅，1994年，1998年，荣，2008年）。换句话说，没有权威的政府机构负责。正如海尔曼和梅尔顿（Heilmann and Melton，2013）所描述的那样，虽然“规划”仍然被实践，但是它被重新定义了一个长期的战略眼光，没有任何必要的经济命名目标。“十五”计划（2001-2005年）表示，应通过市场信号和竞争激励增长。因此，组织制度的组织结构适应了朱镕基行政当局认为合理的市场友好型政策。

第二，新机构创造了更多的专业知识。科技部成立于1998年，为政策提供专业投入，但无法控制技术政策进程。在这些专业机构的帮助下，高层领导人定义了广泛的目标，但没有设计具体的总体政策方案来支持这些目标。例如，“通过科学和教育振兴国家”是1990年代最重要的倡议的决策树，朱镕基认为，1998年3月他成为前任总理时，他是最重要的责任。然而，从来没有一个正式或统一的计划，更不是一个“计划”，

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