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捷克环境非政府组织：欧盟多层次治理中的行动者或代理人？[1]
原文作者：Heiko Pleines，Kristyacute;na Buscaron;kovaacute;
译者：钱逸
摘要：本文考察了捷克非政府组织与欧盟多层次政府的整合问题。本文认为，欧盟委员会促进了环境非政府组织的发展，以便在国家和地区层面拥有盟友，这对欧盟法规的实施构成了压力。这一关系可归结为共同利益，因为双方都希望加强环境监管。然而，如果在欧盟内部发生冲突，捷克的环境非政府组织就不能在欧盟层面上捍卫其立场。这就质疑了欧盟委员会的主张，即公民社会组织的融合是提高欧盟决策过程民主合法性的最佳途径。因此，非政府组织不仅提供了国家社会与欧盟委员会之间的联系，而且，就捷克环境非政府组织而言，甚至还提供了欧盟委员会与国家、地区政府之间的进一步控制机制。
关键词：欧盟治理；利益集团；环境非政府组织；捷克共和国
- 介绍
欧盟（EU）是独立国家向超国家机构转移大量权力以应对不断变化的社会和全球化挑战的独特案例。随着决策权转移到超国家一级，代表社会利益的群体必须在超国家一级变得活跃起来。最近关于利益集团在欧盟层面作用的研究集中在两个主题上。首先，人们广泛讨论了利益集团（或欧盟术语中的“民间社会组织”）的整合是否有助于弥补由于欧盟议会的无能而造成的欧盟层面的民主赤字。第二，多层次治理的问题，即决策权的划分和指令在仍然是主权成员国和欧盟之间的执行，已经得到广泛的检验[2]。
欧盟东扩在这两个领域都带来了新的挑战。一方面，成员国的数目从15个增加到27个，因此导致达成一致的协议更加困难。另一方面，新成员国的代表团，包括其利益集团，在欧盟决策过程中应当具有平等的代表性。特别是在利益集团代表团方面，有人担心，由于公民社会的薄弱状态以及后社会主义国家缺乏经验，新成员国将无法有意义地参与欧盟政府。
根据定义，欧盟治理意味着一种特定的多层次治理形式。由于欧盟由主权国家组成，欧盟机构的决策权必然受到限制。根据辅助性原则，欧盟治理范围内的决策最好是在最低适当水平上做出。此外，欧盟决定的具体实施责任首先由国家（和次国家）执行机构承担。因此，大多数政策决策涉及多个层面，大多数政策领域的监管包括欧盟和国家层面的定期监管。因此，处理具体政策问题的民间社会组织必须在多个层面上保持活跃。
当捷克共和国于2004年加入欧盟时，相当大的环境政策领域的能力被转移到欧盟一级。因此，捷克环境非政府组织，作为捷克共和国最强大的民间社会组织之一，也面临着欧盟多层次治理的挑战，即获得各级相关决策过程的准入权。由于它们的影响力可能在不同的层次之间有所不同，至少在欧盟成员国的初始阶段，欧盟层面的影响力较弱，捷克环境非政府组织如果想要被倾听的话，他们就需要强有力的合作伙伴。这里出现的问题是，他们是否仍然是独立的行动者，还是有成为其他行动者的代理人的风险。在本案例研究中，我们将研究捷克环境非政府组织是如何应对这一挑战。[3][4]
- 捷克国家和区域一级的环境非政府组织
在社会主义的捷克斯洛伐克，环境组织是持不同政见的反对派的重要组成部分。因此，环境保护主义者在1989年推翻该政权方面发挥了重要作用，并对新的政治领导权产生了重大影响。他们的主要成功是在1990年通过了环境和环境信息法。
然而，在现在独立的捷克共和国，总理圣瓦茨拉夫·克劳斯很快使他的政府远离了环境非政府组织的影响，也远离了大多数其他独立的政治活跃组织。从那时起，非政府组织一直致力于独立获取政治决策过程。他们坚持行使获取环境相关信息以及参与环境相关政治决策过程的权利，包括编制有环境影响的国家财政项目报告的权利。环境非政府组织为了支持他们的立场组织了集体抗议行动，为了阻挠具体项目或保护他们的政治权利而诉诸法庭。2001年，欧盟环境部通过了《共同体公约》，2004年应欧盟要求签署了《奥尔胡斯公约》，有力地加强了捷克环境非政府组织的合法权利。
由于这些发展，环境非政府组织从20世纪90年代末开始渐渐能够回到政治圈，这一观点得到了非政府组织交流者和公众舆论的支持。2004年，捷克共和国加入欧盟时，国家环境部与环境非政府组织已经定期进行合作。大约10%的非政府组织正式参与了区域政策，即通过区域行政或立法委员会的成员。媒体也加强了环境非政府组织的政治意义。在媒体报道中，特别是捷克公共广播电视公司及其代表的环保非政府组织，也越来越多地作为环境问题专家被采访。
因此，环境非政府组织在加入欧盟之前的几年里取得了许多政治成功。2003年，他们获准参加国家资助的《21世纪发展规划议程》。2004年，他们就国家环境政策和废物管理计划以及保护Natura 2000生态遗址进行游说，对政治决策产生了明显影响。2004年，在捷克加入欧盟的那一年进行的民意调查中，三分之二的捷克人宣布他们信任环境非政府组织，这是捷克民间社会组织中排名第二的非政府组织。在同一项民意调查中，环境非政府组织也被认为是成功的。
然而，人们经常认为，这些非政府组织的政治成功完全取决于它们与特定政治行动者的关系。正如亚当·法根所说：“从捷克环境运动的角度来看，尽管经过十多年的对外援助和技术转让，已经产生了一系列在精英阶层获得政治影响力的专业非政府组织，但这些组织在将自己根植于社会方面几乎没有取得进展。”
这一观点得到了经验数据的支持。根据2004年欧盟罗佩恩社会调查，只有1.8%的捷克人声称自己是环境非政府组织的成员，只有1.4%的人表示积极支持。约2.5%的捷克人向环境非政府组织捐款。因此，捷克对非政府组织的金库贡献了9%，而仅欧盟的支持率就达到了7%。因此，捷克环境非政府组织依赖于机构内的捐助者和商业活动，后者约占其预算的20%。[5][6]
因此，可以说环境运动是捷克民间社会政治影响力最强的因素之一。然而，他们的组织能力有限，从财务角度来看，他们严重依赖机构和外国的支持。在加入欧盟之前，他们同样缺乏国际经验。在20世纪90年代的下半年，只有1.8%的捷克非政府组织在国际一级开展工作。
- 融入欧盟网络
在加入欧盟的前几年，欧盟努力通过一些措施支持候选国的非政府组织。对捷克环境非政府组织而言，欧盟支持的三个方面具有特殊的相关性。首先，欧盟促进了它们融入欧盟范围内的非政府组织网络。第二，欧盟向非政府组织的主要代表提供培训。第三，欧盟为磨练其组织和管理技能提供了大量的财政支持。[7]
（1）将捷克环境非政府组织纳入欧盟范围的非政府组织网络
1999年至2004年，欧盟委员会环境司司长组织了一次欧盟-非政府组织对话，其中40个来自巴尔干的环境非政府组织和候选国家（其中4个来自捷克共和国）参加了对话。此外，9个活跃在欧盟一级的主要国际非政府组织作为观察员参加了会议。对话会议每年大约在布鲁塞尔或候选人或巴尔干国家举行两次，选定的非政府组织代表各自的国家公民权利。最后一次会议于2004年4月18日至19日举行。[8][9]
直到2002年，中欧和东欧区域环境中心（REC）协调了对话会议。REC总部设在匈牙利，在包括捷克共和国在内的15个中欧和东欧国家设立了国家和外地办事处。德国生物多样性研究所（IBN）于2004年10月安排了最后一次会议。根据委员会环境部门，这些会议的目的是： [10]
bull;提高非政府组织和委员会环境部门之间的透明度和联系；
bull;向非政府组织通报正在进行的扩张和环境政策发展问题；
bull;就欧盟新环境政策的发展及其对候选国家的影响向公民社会咨询；
bull;与非政府组织一起探讨如何在扩大进程中发挥积极和建设性作用（“环境监督机构”）；
bull;为非政府组织创造一个平台，以解决他们对欧盟政策制定者的关切，并加强非政府组织之间的合作。[11]
来自捷克共和国的参与环境非政府组织将对话视为一个重要的信息来源，特别是有关监管问题和融资机会的信息来源，并视为建立国际联系的一个重要机会。通过捷克的绿色圈网络，参与对话的非政府组织向其他捷克环境非政府组织传播布鲁塞尔会议的信息。由于大多数捷克环境非政府组织缺乏加入总部设在布鲁塞尔的组织所需的资金，因此欧盟—非政府组织对话是它们在加入欧盟之前与欧盟机构建立定期直接联系的唯一机会。 [12]
然后，在2003年，一个由捷克外交官帕维尔·泰利卡领导的到布鲁塞尔的教育团被作为捷克非政府组织的代表组织了起来，能够面对面与欧盟代表讨论捷克加入欧盟的潜在后果。
（2）捷克环境非政府组织领导代表培训
捷克环境非政府组织代表的培训得到了欧盟的支持，欧盟将许多赠款与或甘尼萨蒂翁的专业水平挂钩，并进一步使许多非政府组织能够在欧盟-非政府组织对话期间会见该领域的专业人士。此外，欧盟通过PHARE计划为捷克民间社会组织提供了培训课程，共有200个非政府组织参加了该计划。[13][14]
根据培训组织者的说法，目标是：
bull;向非政府组织通报有关预备接纳项目（如PHARE）以及来自欧盟结构资金等资源的分配指令和条例；
bull;提高专门为开发和项目管理设计的IT技术和程序的知识；
bull;确保社会中的其他机构获得知识和进入欧盟计划的机会，并学习如何管理项目；
bull;支持和鼓励非政府组织与地方和区域行政部门联系；
bull;积极影响捷克公民与欧盟的关系。
此外，捷克环境非政府组织还获得了欧盟对特定问题培训课程和研讨会的资助。
（3）财政支持
在捷克加入欧盟之前，捷克环境非政府组织可以从PHARE、ISPA和SAPARD获得欧盟资金。因此，欧盟通过直接支付提供了其收入的约7%。[15]
自2004年加入欧盟以来，捷克共和国的环境非政府组织现在有资格向成员国申请欧盟资金。最重要的资助机会是欧盟环境规划、结构基金和共同农业政策中的农村发展政策。此外，自2007年以来，Life 为环境项目提供了专项资金。[16]
然而，对于捷克环境非政府组织来说，这意味着他们不再获得能力建设的资金，而是必须专门从事环境项目。这一领域的竞争往往更加激烈，捷克环境非政府组织现在必须与所有成员国的环境相关组织（环境相关基金）或捷克共和国的其他组织（结构基金）竞争。此外，欧盟要求资金与组织自身的贡献相匹配，其范围从项目价值的20%到80%。因此，捷克环境非政府组织财务状况不佳，可能会矛盾地限制其申请欧盟资金的能力。
- 欧盟层面的代表
在欧盟层面上，经济政策领域的决策程序从欧盟委员会提出建议开始，然后提交给部长会议和欧洲议会。由于欧盟在制定成员国的环境法规方面发挥了重要作用，环境非政府组织以及具有环境影响的行业代表在欧盟层面上非常活跃。环境非政府组织参与欧盟专家小组、筹备委员会和执行委员会，为制定欧盟政策、方案和倡议做出贡献。此外，非政府组织定期组成欧盟国际环境相关谈判代表团的一部分，例如在里约举行的联合国环境与发展会议（UNCED）和联合国可持续发展委员会的大多数会议。[17]
为了协调它们在欧盟一级的参与，并增加它们的影响，环境非政府组织与一些欧洲协会签订了协议，在布鲁塞尔设有代表处。在布鲁塞尔活跃的最大的环境非政府组织和非政府组织协会已经成立了“Green10”组织，包括国际鸟盟（欧洲共同体办公室）、欧洲气候行动网络（欧洲区域联盟）、欧洲环境观察中心网络、欧洲环境局（欧洲环境局）、欧洲运输与环境联合会（Tamp;E）、欧洲环境网络（EEN）、欧洲地球之友（FOEE）、欧洲绿色和平组织、国际自然之友（IFN）和世界自然基金会欧洲政策办公室。
根据其任务声明，Green10hellip;hellip;与欧盟立法机构——欧洲委员会、欧洲议会和部
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