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“社会主义新农村”的ICT技术政策
——以广东农村信息化为例
摘要：ICT技术，即向农村地区提供信息和通信的技术，该项技术的使用往往会涉及经济发展、官僚体制、技术培训和支助之间复杂的相互作用，这些动态在中国表现得最为明显。在中国，各种各样的经济和制度因素构成了全国信息高度不平衡的特点。
本文以广东省为例，对中国农村开展先进信息服务(如互联网)的制度问题进行了深入研究。广东的经验有助于确定一些系统性问题：(1) 部门间竞争导致的低效和浪费支出；(2) 缺乏政策连续性和制度学习；(3) 缺乏问责制和可信的衡量标准；(4)中央规划导致服务与地方需求之间存在差距。本文呼吁加强成果评估与协调工作。首先，为了减少浪费和更充分地利用全系统改革的好处，在大规模推行网络之前，应将更好的评价方法纳入政策措施。同时，应任命高级官员协调各部门，立法可能有助于实现协调和政策连续性。
关键字：中国农村信息化；通用业务；数字鸿沟
1. 引论
随着中国即将超越美国成为世界最大经济体，它也面临着来自内部的严峻挑战，其中最重要的是不同社会经济阶层之间日益扩大的收入差距，以及随之而来的潜在社会动荡。解决这一问题的关键是农村经济的萧条，以及由此导致的农村人口向城市迁移，在城市，农村移民往往成为社会的下层阶级。认识到潜在的威胁，中国政府发誓要把解决这些农业问题作为优先事项。
本文探讨了解决中国农业问题的一项重要政策措施——农村信息化，重点是先进的信息服务(如互联网)。农村信息化问题是世界各国政府面临的一个挑战，因为它涉及到在市场往往失灵的情况下控制供求关系。必须协调许多利益攸关方，并且必须跨地区执行计划，这些地区往往是分散的、地形各异的。这一挑战在中国尤其严峻，中国一半以上的人口仍生活在广大农村地区。中国农村信息化问题除了地域辽阔、经济差距日益拉大外，还有一个突出的原因，那就是中国的社会主义基础不同于其他国家，在社会主义基础上，中国的政策制定和实施都与其他国家有很大的不同。
由于我国农村信息化发展历史较短，缺乏透明度，对农村信息化的研究非常有限，对我国农村互联网的推广也知之甚少。本文对中国在农村地区推广互联网的方式进行了深入的研究；在此过程中，它回答了以下研究问题:中国政府如何在农村推广互联网?政策执行方面的主要制度障碍是什么?如何解释政策结果?下一节回顾文献，第三节解释研究方法。根据第4节提供的案例资料，第5节和第6节分别讨论了体制问题和所涉政策问题。第七部分总结并讨论了未来可能的研究。
2. 文献综述
农村居民在获得网络服务(通讯、电力、水、煤气等)方面通常处于两个方面的不利地位。首先，他们往往是收入较低的农民。除此之外，偏远分散的农村家庭必然导致高昂的网络部署成本。有限的客户基础、较低的消费能力以及较高的成本，是常见的鸡生蛋还是蛋生鸡的问题的根源:因为需求低而没有供应；需求低是因为没有供应。总的来说，大多数国家通过普遍服务政策(监管干预强制要求的对农村地区的补贴)来解决这些问题（Clarke和Wallsten，2002；Crandall和Waverman，2000； Eliassen和From，2009）；然而，随着技术的发展，将信息和通信网络扩展到农村地区一直是一个挑战（Teppayayon和Bohlin，2010；Alleman，Rappoport， 和Banerjee，2010）。
更接近广东的例子是另一种形式的政府干预：公有制（Hansmann，1988；Jacobson，2000；Ting，2009），其中政府建设和运营基础设施服务。围绕公有制存在着激烈的争论。反对公有制的人声称，国有企业几乎没有动力去追求效率、财务独立和创新。因此，纳税人将被浪费和过时的技术所困（Bast，2004；Lenard， 2004）。除了这种浪费的论点，批评者还指出了潜在的挤出效应，声称公共投资将减少私人进入市场的动机（Feld，Cooper，和Scott，2005)。另一方面，交易成本经济学提供条件支持公有制——无论是私人和公共所有权有自己的成本，在这种情况下，民营企业的性能是严重的损害了信息问题，滥用市场支配力或潜在的锁定，公有制可以更有效（Hansmann，1988；Radford，2003；Ting，2009）。此外，基于社会和经济发展的原因，许多人支持公有制或政府大量参与的混合模式（Gillett，Lehr，和Osorio，2004，2006；Tapia，Maitland，和Stone，2006）。
在围绕公有制的激烈争论中，一种混合模式应运而生——公私合营模式，在世界各地的许多市政工程和全国宽带网络中得到了广泛的应用。公私伙伴关系模型有很多变体，但一般来说，政府设置实现目标并充当固定租户，提供通行权(有时是批发容量)，同时依赖私营部门提供零售服务。许多学者研究了这些项目的原理、目标和具体方法，并为政策制定提供了建议（Falch和Henten，2010；Cave 和Martin，2010；Given，2010)。理想的公共-私营伙伴关系模型应该结合两全其美，但是最近的研究在大型公私合作运输项目表明，公共和私人合作伙伴之间的沟通往往和成本引入了新的摩擦，因此破坏项目性能（Alexandersson和Hulteacute;n，2006； Koppenjan，2005)。
除公有制和公私伙伴关系外，联合国开发计划署(UNDP)等各种非政府组织也一直在与发展中国家政府合作，探索促进农村ICT发展的可行模式（Ulrich，2003； Zhang，2008）。由于非政府组织的规模往往受到限制，或依赖地方政府作为与当地社区的接口，这种模式的性质通常限于实验和研究目的。
由于中国农村信息化是一个相对较新的发展，因此在中国背景下的研究相当有限。目前的政策研究主要集中在国家一级。Zhao（2007）和Shi（2008）都指出，中国独特的政治体制和从传统的国有垄断向开放市场竞争的转变所带来的复杂性，是中国解决普遍服务问题时必须考虑的独特问题。Harwit关于中国电信革命的书（2008）记录了使大多数城市地区的电信服务快速发展的一系列变化和改革。然而，他对待不平等的态度仅仅是讨论中央政府是否应在缩小地区差异方面发挥更积极的作用。城乡差距问题没有得到解决。Xia和Lu（2008）调查了中国乡村通道项目中产生的低效；他们辩称，中国制度缺乏制衡，将削弱独立机构的作用，反对设立一个独立的普遍服务基金管理机构。Xia（2010）对中国农村地区先进信息服务方式的研究突出了一系列制度问题，以设计一个向分层治理体系过渡的制度。
Qiang等（2009）在世界银行的一份报告中描述了中国农村信息化的一些努力和国际经验，指出了各种模式的优缺点。此外，他们还讨论了中国农村信息化的障碍，并提出了一般性的政策建议。最近，在中国四川进行的农村信息化案例研究中，Liu（2011）从供需两方面考察了互联互通和内容问题。他认为，缺乏远见、连贯的战略和可持续的模式是主要问题，呼吁明确中央和地方政府之间的界限，立法努力制度化农村信息化目标，以及更多基于非政府组织的模式实验。其他相关论文篇幅较短，分析不够深入，比如Liu （2004），Yu和Zhang（2007）。
在这篇文献中确定的问题往往是症状，而不是制度问题的根本原因。新制度经济学（Williamson，1986；Eggertsson，1990；Klein，2000）提供了一个有用的视角，通过询问正式的规则和环境如何约束/塑造机构和组织的运作和演变，来识别这些问题的根源。North（1990）用这种方法分析了制度变迁，他将制度变迁定义为有组织的经济活动、知识和制度框架(包括正式和非正式约束)之间的持续互动。Levy和Spiller（1994，1996）将这一理论扩展到对监管的分析，并指出了机构捐赠的重要性，机构捐赠往往在促使经济/政治参与者遵守监管政策方面发挥着关键作用。这种方法被广泛应用于解释电信性能和实践中的差异（Cherry 和Wildman，1999；Gutierrez和Berg，2000；Zhang，2002）。
本个案研究透过新制度经济学的视角，探讨广东省农村地区先进资讯及通讯科技的省级政策和项目，深入探讨地方层面的政策制定和执行过程，并试图解释政策结果。该分析着眼于制度特点，突出了影响政策成果的重要系统性问题，为政策目标的优先排序提供了具体建议和原则。
3.研究方法
本文以广东省官员访谈和实地调查为基础。由于我国对农村信息化的研究还处于探索阶段，访谈是向对这一课题有见解的利益相关者征求信息的理想方式。
访谈和实地调查在2010年夏至2011年夏期间进行。受访者包括韶关、英德、秦新、阳东4个山、乡、县(市)的4名省级官员和14名地方官员。采用滚雪球抽样的方法进行访谈对象的选择，这些地点是由广东省重要官员推荐的，以表彰他们在广东省农村信息化工作中的领导作用。省级官员分别来自经济和信息化委员会(EIC)、科技部(DST)和农业部(DA)。一般来说，这些地方官员向EIC和DST报告。
面试分多个阶段进行，首先进行当面面试和实地考察，然后进行电话面试，了解最新情况和澄清情况。访谈采用开放式问卷；他们没有被记录下来，因为总的来说，官员们对记录下来的采访感到不舒服。通过采访收集到的信息得到多位官员的证实，一旦有不符之处，就进行后续电话采访，以寻求解释。从报纸和政府出版物等次要来源收集的资料也用来补充采访记录。从制度结构描述入手，对收集的数据和访谈记录进行分析，并据此起草后续访谈的问题。这一重复的进程继续下去，直到能够清楚和一贯地查明体制问题的根源。
4.案例描述
4.1广东省背景
选择广东作为案例研究的原因有两个方面。第一，广东长期以来在中国历史上发挥着卓越的经济和政治作用。从唐代开始，珠江三角洲就是最早的对外贸易中心之一。1980年，邓小平建立了深圳经济特区，作为中国特色社会主义的试验田。从那时起，广东引领了中国的经济和工业发展。正如我们后面将要讨论的，它在农村信息化方面也起到了先锋作用。
其次，在挑战方面，广东是中国农村信息化的一个典型案例。广东一直位居地区生产总值榜首，有趣的是，它也是一个地理位置多样的省份。珠江三角洲与周边农村和山区之间存在明显的经济不平等。从表1可以看出，珠江三角洲人均区域生产总值在东部、西部和北部农村、山区遥遥领先，其中最高的深圳地区(92,772元)是最低的云浮地区(14,276元)的六倍多。珠江三角洲人均区域生产总值是全省其他地区的4倍以上。珠江三角洲(不到总人口的40%)占全省GDP的70%，而广大农村和山区只占30%（DST，2010）。直接反映数字鸿沟的是城市和农村互联网用户比例的对比:71.4%(广州)与35.8%(梅州) （CNNIC，2011a）。此外，71.8%的互联网用户生活在城市地区，与全国73%的城市互联网用户相比（CNNIC，2011b）。2002年以来，广东省人民政府认识到不平等现象日益扩大并可能引发社会动荡，启动了一系列旨在缩小珠江三角洲与周边农村和山区发展差距的项目。这些项目的进展和面临的挑战可以为中国农村信息化提供有益的启示。
表1城市和地区的人均（2009），单位：元
|
城市 |
人均GDP |
城市 |
人均GDP |
|
|
广州 |
89082 |
中山 |
62304 |
|
|
深圳 |
92772 |
江门 |
32139 |
|
|
珠海 |
69889 |
阳江 |
22132 |
|
|
汕头 |
20385 |
湛江 |
16647 |
|
|
佛山 |
80686 |
茂名 |
19979 |
|
|
韶关 |
19549 |
清远 |
22415 |
|
|
河源 |
13928 |
潮州 |
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