Barriers to Later Retirement: Increases in the Full Retirement Age, Age Discrimination, and the Physical Challenges of Work
David Neumark and Joanne Song
Abstract
Policy changes intended to delay retirements of older workers and extend their work lives may run up against demand-side barriers from age discrimination, and supply-side barriers owing to rising physical challenges of work as people age. We study three questions. How do age discrimination protections affect labor market transitions of workers encouraged to work longer by increases in Social Securityrsquo;s Full Retirement Age (FRA)? How do physical challenges at work influence employment transitions of older workers for whom public policy is trying to delay retirement? And what role do stronger age discrimination protections play in helping workers facing physical challenges at work? We find that stronger state age discrimination protections increase employment and hiring for older workers caught by increases in the FRA. We also find that physical challenges pose a barrier to extending work lives, although some workers with physically-demanding jobs are able to mitigate these demands -- either at new jobs or with the same employer. However, for the most part stronger age discrimination protections do not appear to contribute to older workersrsquo; ability to mitigate physical challenges at work.
I. Introduction
Population aging in the United States has led to numerous Social Security reforms intended to increase the labor supply of seniors, including phased increases in the full retirement age (FRA) – the age of eligibility for full benefits – from 65 to 67 (e.g., American Academy of Actuaries, 2002; Munnell et al., 2004). But policy changes intended to delay retirements of older workers and extend their work lives may run up against two constraints – demand-side barriers in the form of age discrimination, and supply-side barriers in the form of the rising physical challenges of work as people age. Both of these constraints may impact the effectiveness of public policies intended to lengthen work lives. To the extent that these policy goals are hindered by age discrimination, stronger and more vigorously-enforced age discrimination laws could make these policy changes more effective, or equivalently would enable policymakers to utilize more moderate supply-side policies to achieve their objectives. Rising physical challenges of work for some older individuals can imply either low responsiveness to supply-side incentives to work longer, or diminished welfare from doing so. Finally, the two can interact. It is possible, for example, that stronger age discrimination laws encourage employers to accommodate physical challenges of older workers, enabling them to work longer. Neumark and Song (2011) considered some evidence on the first issue – whether stronger state-level age discrimination protections enhance the effects of Social Security reforms. They found that in states with age discrimination laws that are stronger than the federal Age Discrimination in Employment Act (ADEA), the increases in the FRA did more both to delay retirement (claiming benefits) and to increase employment of workers for whom the FRA increased beyond age 65. This evidence points to policy complementarities between labor-supply incentives underlying Social Security reforms and labor-demand policies to lessen barriers to the employment of older workers. The focus on discriminatory barriers to older workersrsquo; employment is limited, however, because of the additional barriers some older workers may face – namely, the physical challenges of work itself, which can become more of a constraint with age. Moreover, how these physical challenges are accommodated in the workplace may be affected by age discrimination and, concomitantly, by laws that restrict this discrimination. In this paper, we therefore expand on the analysis of barriers to increasing employment of older workers. We take a more dynamic approach, focusing on the employment transitions of older individuals directly affected by increases in the FRA, and more generally on the employment transitions of individuals in the age ranges affected by efforts to delay retirement, studying how these transitions are influenced by physical challenges older workers face, and the types of transitions made by workers with physical challenges.
In particular, we study three questions. First, how do age discrimination protections affect the labor market transitions of workers directly affected by increases in the FRA? Second, how do physical challenges at work influence the employment transitions of older workers for whom public policy is trying to delay retirement? And third, do age discrimination protections influence the ability of older workers facing physical challenges at work to remain employed?
With regard to age discrimination protections and labor market transitions, our past research found increases in employment among those “caught” by increases in the FRA. Here, we turn to the question of how the employment increases come about. Is it through continued employment at the same employer, hiring at new employers, or even re-entry into employment?
How age discrimination laws affect labor market transitions of those caught by increases in the FRA is important in thinking about efforts to delay retirement, because transitions to new jobs provide a common route to remaining employed and delaying retirement for some workers. Workers near conventional retirement ages frequently seek new employment in part-time or shorter-term “partial retirement” or “bridge jobs” before retiring fully, rather than simply continuing employment in their long-term career jobs until they leave the workforce (e.g., Cahill et al., 2005; Johnson et al., 2009). But evidence also suggests that discriminatory barriers based on age may be particul
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延迟退休的障碍:完全退休年龄的提高，年龄歧视，以及工作面临的身体挑战
David Neumark and Joanne Song
摘要
旨在推迟老年工人退休和延长工作寿命的政策改革可能会遇到年龄歧视和供应方面的障碍，因为随着人们年龄的增长，工作面临的身体挑战也会增加。我们研究了三个问题。年龄歧视的保护如何影响工人的劳动力市场的转型，以及社会保障的完全退休年龄的提高会鼓励工人工作更长时间？公共政策正试图推迟退休的情形下，工作中的身体挑战如何影响老年工人的就业过渡？更有力的年龄歧视保护在帮助面临工作中的身体挑战的工人方面发挥了什么作用？我们发现，更有力的国家年龄歧视保护措施，增加了完全退休年龄提高的老年工人的就业和招聘。我们还发现，身体上的挑战对延长工作寿命构成了障碍，尽管一些体力要求高的工作人员能够缓解这些需求——无论是在新工作岗位还是在同一个雇主那里。然而，在大多数情况下，更有力的年龄歧视保护措施似乎并不能帮助老年人减轻工作中的身体挑战。
引言
美国的人口老龄化导致了大量的社会保障改革，旨在增加老年人的劳动力供给，包括逐步提高完全退休年龄-从65岁到67岁的领取全额津贴的年龄(例如，美国精算学会，2002年; Munnell等人，2004年)。但是, 旨在推迟老年工人退休和延长工作寿命的政策改革可能会遇到两个制约因素--年龄歧视形式的需求方面的障碍, 以及由于工作中不断上升的身体挑战而出现的供应方面的障碍。这两种制约因素都可能影响旨在延长工作寿命的公共政策的效力。如果这些政策目标受到年龄歧视的阻碍，那么更强大和更有力的年龄歧视法律可能会使这些政策变化更加有效，或者相当于使决策者能够利用更适度的供应方政策来实现其目标。对一些老年人来说，工作中不断增加的体力挑战，可能意味着对供给方面的激励反应较低，从而延长工作时间，或者减少福利。最后，两者可以相互作用。例如，更强有力的年龄歧视法可能会鼓励雇主适应老员工的身体挑战，使他们能够工作更长时间。Neumark and Song(2011)在第一个问题上考虑了一些证据——是否加强国家层面的年龄歧视保护，增强了社会保障改革的效果。他们发现，在年龄歧视法比联邦年龄歧视法案(联邦年龄歧视法案)更健全的国家中，完全退休年龄的提高更多的是延迟退休(索赔福利)和增加了超过65岁工人的就业机会。这一证据表明，社会保障改革所需的劳动力供给激励措施与劳动力需求政策之间的政策互补性可以减少老年工人就业的障碍。然而，由于一些年长工人可能面临的额外障碍——即工作本身的身体挑战，随着年龄的增长，工作本身可能会变得更加困难，因此，对老年工人就业歧视障碍的关注是有限的。此外，如何在工作场所适应这些身体上的挑战可能会受到年龄歧视的影响，同时也会受到限制这种歧视的法律的影响。在本文中，我们进一步分析了增加老年工人就业的障碍。我们采取更动态的方法,重点关注直接受完全退休年龄增长影响的老年人的就业转型，以及更普遍的受到延迟退休工作影响的年龄范围内个人就业转型的影响，研究这些转型如何受到老年工人面临的身体挑战的影响，以及工作人员在身体方面遇到的转型类型。
我们特别研究了三个问题。第一，年龄歧视保护如何影响直接受完全退休年龄提高影响的工人的劳动力市场转型？第二，工作中的身体挑战如何影响那些公共政策试图推迟退休的老员工的就业转型？第三，年龄歧视保护是否会影响工作中面临身体挑战的老年工人继续就业的能力？
关于年龄歧视的保护和劳动力市场的转型，我们过去的研究发现，受完全退休年龄影响的人数增加了。在这里，我们谈谈就业增加的问题。是否通过继续雇用同一雇主、雇用新雇主，甚至重新就业的方式增加就业呢？
年龄歧视法如何影响那些因提高完全退休年龄而引起的劳动力市场的转型，对于考虑努力推迟退休方面是很重要的，因为过渡到新的工作提供了一个共同的途径来继续雇用以及推迟一些工人的退休。接近退休年龄的工人经常在退休前，在全职或短期的“部分退休”或“桥梁工作”中寻求新的工作，而不是简单地继续工作直到他们离开他们的长期工作岗位。(例如, Cahill等, 2005; Johnson等, 2009)。但证据也表明，基于年龄的歧视性障碍可能对雇用的影响特别大 (Adams, 2002, 2004;Bendick 等, 1996, 1999;2000;Hutchens, 1988; Johnson and Neumark, 1997; Kite等, 2005;Lahey, 2008a)。
如果对老员工的雇用歧视会影响到新工作的转型，那么一些工人可能不得不在目前的工作岗位上对完全退休年龄的提高做出反应。这样做的一个后果是，年龄歧视可能会限制完全退休年龄的整体响应能力，可能只允许对完全退休年龄进行小幅调整，因为工人仍在同一家公司工作，但会抑制部分退休或从事桥梁工作。相反，如果更有力的年龄歧视保护措施加强了对年长员工的雇用，那么这些保护措施最终可能会导致员工的工作寿命延长。
第二组问题涉及工作中的身体挑战如何影响年长员工的就业转型。当公共政策试图推迟退休的老员工在工作中面临身体上的挑战时，他们是否更有可能离开工作岗位，或者他们是否能够跳槽到其他雇主(或自营职业)？那些面临身体挑战的老年工人能够减少工作的体力需求, 他们是如何做到这一点的？如果他们是在同一家公司，或者这种缓解措施需要更换雇主，那么他们的挑战似乎会得到缓解吗？
这些关于体力挑战和劳动力市场转型的问题对于努力推迟退休方面意义重大，因为对于一些工人来说，这样的努力将不可避免地造成工作积极性增加和身体挑战增加之间的紧张关系。出于这个原因，关于提高完全退休年龄的保留意见往往集中于一些因延长工作寿命而面临困难的工人 (例如，Rho, 2010)。一些年龄较大的身体有限或身体要求较高的人可能难以继续工作，他们改变工作或以其他方式减少工作中的身体挑战的能力可能是推迟退休工作的主要原因。就像我们就年龄歧视所造成的障碍所主张的那样，如果工作的身体挑战所造成的障碍可以减少，那么政策制定者就更容易诱导退休。
第三组问题考虑了前两个问题的交叉点，询问年龄歧视保护如何影响老年工人在工作中面对身体挑战时的劳动力市场转型。这些保护措施是否增加了这些工人继续就业的可能性？他们是否会使工人更有可能继续工作，而不是因为当前工作的变化，或者是过渡到具有中等体力需求的对体力要求不高的工作？
如果更强有力的年龄歧视保护法案主要是为了延长老年工人的就业机会，那么减少身体挑战的可能性就会减少。或者，现在的雇主可能更需要找到办法来帮助适应老龄化的工人。或者，如果更强有力的年龄歧视保护措施能让老年工人更容易跳槽到其他雇主那里，那么这样的转型可以作为减少工作中身体挑战的一种手段，并以这种方式延长工作时间。
相关的先前研究
在劳动力市场上有大量关于年龄歧视的研究, 包括证据表明年龄歧视法增加了这些法律所涵盖的老年工人的就业 (见Neumark, 2008)。关于更狭义的雇用问题，这对于通过推迟退休来努力延长工作寿命方面尤其重要, 关于更强烈的年龄歧视保护的影响的预测更加模糊，证据也很少，很自然会认为更强有力的年龄歧视法应该能阻止雇用年龄歧视。但是，在雇用歧视案件中，很难确定一类受影响的工人，因此, 其他人的经济损失可能比终止案件要小得多 (Adams, 2004; Posner, 1995)。因此，联邦年龄歧视法案在打击雇用歧视方面可能是无效的。此外，由于联邦年龄歧视法案使得解雇老员工更加困难，增加了这样做的成本(Neumark and Stock, 1999)，这实际上可能会阻碍他们的招聘(Bloch, 1994;Lahey,2008 b)。如果年龄歧视法不鼓励雇用老年工人，那么即使这些法律增加了对那些完全退休年龄提高的工人的就业机会，他们也可以减少老年工人通过再就业途径增加就业的可能性。相反，年龄歧视法可能只是让完全退休年龄提高的老年工人更容易留在目前的工作中。因此，较强有力的年龄歧视保护对雇用老年工人的不利影响，将会对年龄歧视法与《新发现》(Neumark and Song, 2011)中所报道的完全退休年龄之间明显的互补性产生更消极或微妙的看法。关于歧视法律阻碍雇用的论点一般都是针对反歧视法的，而且似乎很自然地认为它也适用于老年工人(例如，Lahey, 2008b)。然而，由于大多数老年工人不太可能长期被雇用，因此在雇主决定雇用老年员工时，解雇成本的增加可能会减少。例如，如果一个年长的工人在漫长的职业生涯后申请兼职工作，雇主可能会认为他们只会停留一年或两年，在这种情况下，法律可能会导致终止成本在很大程度上无关紧要，但雇用受种族歧视法保护的年轻黑人男性可能会与之相反。
对于年龄歧视法影响招聘的唯一实证研究是Lahey (2008b)和Adams(2004)。Adams没有发现任何证据表明年龄歧视法会增加对老年工人的雇用，也许相反，尤其是对那些65岁以上的人。然而，他所使用的数据并不是很适合用来衡量招聘情况。Lahey的结论是，年龄歧视法律的加强阻碍了对年长员工的雇用，但有理由对这一结论持怀疑态度。除此之外，Lahey只是简单地看一下是否有国家年龄歧视法，因为这延长了诉讼时效。但是，这是我们发现的国家年龄歧视法的一个特点(Neumark and Song, 2011)。与此相反，对年龄歧视的保护似乎很重要，那就是国家年龄歧视法是否适用于从联邦年龄歧视法案获得豁免的小公司，以及是否允许以补偿和惩罚性损害赔偿的形式采取更有力的补救措施。因此，对于老年工人的雇用和其他过渡如何受到国家年龄歧视法的影响的问题是未被探究的。
也许令人惊讶的是，关于工作中的身体挑战如何影响老年工人劳动力市场转型的研究很少。现存的情况大多是相当过时的，完全专注于退休或劳动力更普遍的退出，而不关注受退休年龄增加影响的年龄段人群。Filer和Petri（1988）利用职业头衔词典（DOT）的工作特征数据和人口普查退休数据，显示人们早期倾向于退休的工作会产生更多的身体需求（更重的体力劳动，攀登和平衡，弯腰，嘈杂或危险的环境等）。同样，Hayward等人（1989）发现，来自DOT的身体需求指数预测了从全国老年男性纵向研究中提前退休的数据。使用健康和退休研究（HRS）的第一波数据（我们使用相同的数据集，虽然我们有更多的数据）。Loprest等（1995）发现男性和女性的劳动力参与程度较低，工作相关的身体局限性更为严重。最近，McGarry（2004）使用HRS前两波的数据，发现主观健康评估（以及其他不利的健康状况）的下降降低了工作者期望62岁以后全职工作的可能性。
成果
- 受全面退休年龄增加影响的工人的年龄歧视保护和劳动力市场转型
我们首先考察受完全退休年龄影响的个人的劳动力市场转型。在表1中，我们从基于wave t-2的就业状态定义的三个子样本开始:就业、自营职业和不工作。对于每个子样本，我们分别估计了四种不同的线性概率模型，分别为相同的雇主，不同的雇主，自营职业者和未被雇用者。例如，在表1中，第(1)栏的前两项估计是来自于wave t的同一雇主连续就业的单个线性概率模型的估计，对于那些在wave t-2中被雇用的(在工资或薪金就业中)的人。在表中, 我们只报告年龄介于62和65之间 (65) 和年龄大于或等于65的假变量之间的相互作用的估计系数, 以及一个是否由完全退休年龄的提高引起的虚拟变量。对于那些65岁及以上的人，第一个小组的估计显示，对于那些完全退休年龄提高的人来说，在同一家公司工作的概率要高0.09，而换到新雇主的可能性要低0.06。同样地，在第二组中，对于那些自营职业者来说，自营的可能性高了0.10(几乎是10%的显著水平)，而从自营职业到工资或薪金就业的可能性下降了0.08。在第三个小组中，对于那些最初不工作的人来说，除了可能减少65岁到完全退休年龄工作的可能性之外，几乎没有证据显示与被较高的完全退休年龄发现有什么不同。这很难解释为什么会被完全退休年龄的提高所吸引，除非在这个年龄段的非工作人员很难重新进入工作岗位，因为更多的工作人员仍在工作。因此，对于那些65岁以上、已经开始工作的人来说，对完全退休年龄提高的反应只是停留在一个人的工作上（不管是工资/薪金的工作还是自营职业）的时间更长。作为对这一问题的进一步反映, 对于最初使用的非就业岗位的转型期估计都是消极的，但没有一个是显著的。
对于62到65岁的人来说，有一些平行的证据，但仅限于那些最初的个体经营者。那些被完全退休年龄提高影响的个体经营者更有可能继续从事这些工作，并且不太可能去从事其他的工作;估计的效果比65岁及以上的人要小。最后，没有证据表明那些最初不工作的人是为了应对完全退休年龄的提高而就业的。
证据显示，完全退休年龄的提高往往主要是增加在当前工作中的持续性，这可能反映了受影响的群体在新的完全退休年龄政策出台之前需要进行的调整具有相当短期的性质，因为整个退休年龄增加的范围从2个月到10个月不等。另一方面，可以想象的是，一些受影响的工人本来想换工作，也许是为了适应工作中的身体挑战，但发现很难这样做——这是一个可能因年龄歧视而加剧的困难。当然，就目前的工作而言，由于工作中的身体上的挑战（下面我们将对此进行调查），对于老年工人来说难以维持下去，那么通过保留在当前的工作岗位来适应提高的退休年龄可能不利于更显著地实现延长工作寿命。
表2提供了证据，证明更严格的年龄歧视法是否导致个人的劳动力市场转变出现差异，这些差异是由于退休年龄增加而引起的。我们报告了表1中部分过渡的估计，但现在纳入了有关国家年龄歧视保护的信息（如方程（1））。具体而言，我们将重点放在t-2时期的工资或薪金工作岗位上，或者不在t-2工作岗位上工作。对于第一组，我们估计在t时刻工资或薪金就业概率的线性概率模型，然后估计雇用相同或不同雇主的概率。对于第二组，我们估计了任意就业概率的线性概率模型或t时期的工资/薪金就业概率模型。根据国家年龄歧视法，我们
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