人口城镇化进程中的困难与对策 – 以重庆市为例外文翻译资料

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人口城镇化进程中的困难与对策 - 以重庆市为例

林璐，张寅，罗婷婷

摘 要

人口城镇化是当前中国城镇化的主要途径和目标之一。本文以中国重庆为例，基于统计数据分析和人口增长趋势预测，结合人口城镇化与区域实际发展规律，主要探讨了中国人口城镇化发展面临的问题，解决这些问题的经济、社会和制度障碍，以及促进人口城镇化与经济、社会和空间之间积极互动的有效途径。分析结果表明，在人口城镇化进程中，由于人口基数大、农业人口众多、人口老龄化问题严重，人口受教育程度水平较低，中国的人口城镇化在目标和模式的发展上与经济社会不相适应；产业升级、劳动力供给、人口迁移和搬迁存在明显矛盾。要在人口城镇化、人口管理制度、劳动力资源和养老保障政策、人力资源开发与经济增长、农业剩余劳动力转移与城乡发展等方面采取相应的对策，以找出解决这些矛盾以及真正有效的途径，实现人口城市化与经济社会发展的良性互动。

关键词 人口城镇化，人口素质，迁徙，当地融合和人口老龄化

1、简介

城镇化已成为当今中国新一轮发展的重要特征和方向。截至2013年底，中国城镇化率达到53.7％。根据城镇化发展阶段理论，中国城镇化发展已进入第二阶段，即稳定增长阶段。在新阶段为了发展城镇化，应该取代旧的“广泛”和“无序”发展模式[1]。“新型城镇化的核心是人口的城市化”（李克强，2014）。因此，解决人口城镇化问题是促进经济发展、社会和谐以及人与自然平衡关系的重要模式和途径。作为全国五大国家中心城市之一的西部地区唯一直辖市和国家“城乡总体改革试点”，重庆在西部大开发和新型城镇化建设中占有突出地位。其发展道路在一定程度上具有代表性意义。自重庆成为直辖市以来，人口城镇化发展稳中有进，但是，也存在一些与新型城镇化发展不相适应的矛盾和困难。本文从重庆市人口城镇化的特点出发，分析总结了重庆市不适合区域发展的人口城镇化的一些表现和原因，力图为中国西部地区的人口城镇化发展寻找出路[2]。

2、人口城镇化特点及其影响

2.1重庆人口城镇化的特点

首先，重庆人口基数大，农业人口众多。重庆常住人口城镇化率由2000年的35.6％上升到2011年的55.0％，增幅接近20％，年均增长约1.76％。然而，在中国的四个直辖市中，重庆人口最多，但其居民人口城镇化率最低。根据第六次全国人口普查数据（2010年），重庆常住人口2884.6万人，其中城镇人口1529.55万人;城市化率为53.02％。同期总人口比其他城市高得多，但城镇化率远低于其他城市[表1]。可见，重庆人口基数大，农业人口众多。与其他城市相比，重庆的城市化进程还有很长的路要走[3] - [5]。

其次，重庆存在人口老龄化问题严重和劳动力素质偏低的问题。重庆人口老龄化程度较高、人口受教育程度较低。据“第六次人口普查”数据显示，重庆老龄人口占总人口的11.6％，大学学历以上人口占总人口的8.6％，文盲人口数量为123.9万人，占当年总人口的4.3％。可以看出，与同期其他省（市，区）相比，重庆人口老龄化程度最高，但文化程度较低。数据在一定程度上反映了重庆的人口结构和劳动力素质状况，可以推断重庆人口城市化水平不高。

表1 2010年城市总人口与城市化率比较表

资料来源：“2011年度城市统计年鉴”和2010年第六次人口普查数据公报。

2.2人口城镇化对重庆发展的影响

重庆的人口城镇化质量给当地的经济和社会发展带来了一些障碍，与当地的经济和社会发展不相匹配，特别是在两个方面：

首先，它不符合发展目标。重庆是国家中心城市，西部重要增长极，长江上游经济中心。根据“314”的总体部署，重庆人口城市化水平和质量是实现西部地区小康社会目标的重要衡量指标。从重庆人口城市化发展现状来看，重庆人口城市化进程仍然滞后于经济社会发展的需要，人口结构在两个方面是不合理的，即年龄和教育水平[6]。这些发展的弱点与重庆的整体发展目标不相符，并将长期影响重庆城市化进程。

其次，它不符合发展模式。重庆城镇化的快速实现意味着要增加非农业人口的比重，同时合理调整城镇流动人口的农业人口，促进当地经济发展。理论上，充足的人力资源和较低的劳动力成本将有助于工业的发展，这将为重庆进行产业转移和促进产业集聚奠定基础。但重庆非农业人口较多，迁移时间长，费用高，因此可能会延缓产业布局和发展机遇。其次，人口老龄化将导致实际劳动力不足，增加老年人社会养老费用;最后，人口素质低下使得工业发展处于缺乏技术工人的状态，并增加了人力资源的培训成本。缺乏高科技人才、创新人才和战略智库将进一步影响产业升级、知识经济和知识密集型产业的布局，以及新型高科技和战略性新兴产业在智力资源和劳动力素质上的发展，这不仅可能会阻碍重庆的发展格局的转变，而且也会给进一步城乡收入差距带来严重影响[7]。政府在公共服务均等化和社会保障公平方面的财政投入将面临很大压力。

3、人口城镇化发展的困境

重庆人口特征与城市化发展存在四大矛盾

3.1人口大量增长与快速城镇化目标的矛盾

根据重庆目前人口年均城镇化率1.6％-1.7％的增长率，预计到2020年重庆城镇化率将达到70％，超过2200万人将成为重庆市非农业户口，新的城市人口将达到600万左右。根据新雇佣员工家属人口=新就业人口times;50％times;1.5，该市将需要提供约340万个就业机会和公共服务机会，其中包括约260万家属。人口城镇化给产业集聚、政府支出和公共管理带来了很大的压力，同时也对现行的人口管理制度提出了挑战。在城市化进程中，重庆应考虑人口管理体制改革，社会管理提升等手段，实现人口城镇化目标与人口基数的协调。

3.2人口老龄化与劳动力相对缺乏的冲突

2010年，重庆的人口老龄化率为11.6％，这意味着重庆每10人中至少有一个老年人。考虑到青少年、员工家属、缺乏工作能力等因素，重庆市实际劳动力不到1200万。预计其中非农产业能力人口占70％，约800万人。重庆市需要足够的劳动力资源来加速产业集聚，但是在劳动力和劳动力需求之间存在一定的差距。尽管人口老龄化并不是导致劳动力差距较大的主要因素，但至少对劳动力供给也有一定的制约。此外，人口老龄化也给养老事业造成巨大的社会消费结构压力。重庆应考虑劳动力资源渠道的发展和人口结构的优化，在不增加政府养老费用和人口管理难度的前提下，有效解决劳动力短缺问题[8] [9]。

3.3人口素质低下与发展模式转变的冲突

人口素质与教育水平密切相关，劳动力素质直接影响经济发展速度和水平。 “六大推广”数据显示，重庆市大专及以上学历人口达到249.3万人，其中，重庆人口129.3万人，分别占8.6％和4.3％，重庆市受教育程度在我国处于中等水平。新型城镇化的发展要求加快产业升级，转变增长方式，要求现代工业、现代服务业、知识经济等大发展，建设知识型城市和智慧型城市，这些都与高素质的劳动者和高级知识工作者的参与密不可分。工人的整体素质决定了他们在工作技能和创新能力方面的优化。重庆人口受教育程度普遍偏低，这与发展模式的进一步转变以及长期发展过程中知识密集程度的提高存在冲突，但不影响当前工业发展和劳动力供应。重庆市应该在保证充足劳动力的前提下，考虑加快和改善人口素质的新途径，使人口素质满足工业发展和经济转型的需求。

3.4“入城”与农业人口地方一体化的矛盾

人口城镇化的最终目标是提高非农业人口的比重。农业人口在户籍方面发生变化，这意味着他们的居住地、生产和生活方式的变化。关于人口城市化的方向和目标，它有两个主要的选择：“入城”和地方融合。前者是指进入城市，后者是指在最近的中小城市或小城镇定居。农业人口的“进城”为城市增加了劳动力，促进了建设用地指标和城市消费;但城镇集体消费支出增加，城市人口过多会导致各种生态和管理问题，城市将面临“城市病”的风险。而农业人口的地方整合可以从各个方面缓解城市压力，减少公共服务支出，充分利用剩余农业生产能力，为提高农业生产效率和大规模生产奠定基础。但它也有缺点，例如可能会需要对中小城市和小城镇的基础设施建设投入更多的资金，生态保护方面可能会增加更多困难，当地就业量可能难以满足安置人口的就业需求，可能给产业引进和经济发展带来巨大压力。重庆市要考虑非农业人口合理分流，同时增加城乡收入，改善城乡生活质量，重视经济发展、财政预算和财政支出、基础设施建设、环境保护、公众服务等问题，在人口城市化进程中真正实现城乡统筹发展。

4、人口城市化发展战略

4.1人口城镇化和人口管理系统的措施

目前的人口管理制度是城乡双重户籍制度，其最大的缺陷是人口流动的限制和二元社会服务政策的产生，导致二元生活结构。虽然户籍制度改革可以缓解这个问题，但这不是唯一的办法。例如：在三峡库区，农业人口户的变化在短时间内增加了非农业人口的比重;人口城市化率迅速提高，但实现人口公民化、城镇建设加快、产业转移、创造就业和生态保护承受着巨大压力。迁移农业人口的社会福利和公共服务是当地经济和社会发展的巨大瓶颈。户籍制度改革不是完全颠覆现行的户籍管理制度。重庆市政府可以探索逐步放开户籍迁移限制，有条件地实现家庭变化，同时让由农民转换的非农业居民享受公平的社会服务，避免过度的社会管理压力，实施灵活的家庭和人口管理办法，将家庭管理转变为本地管理，并使用税收、个人信贷系统和其他杠杆手段来有效控制非正常人口迁移和家庭变化。

4.2劳动力资源战略和养老政策

根据目前人口城市化的速度和特点，笔者估计重庆当地的劳动力资源很难适应当地未来的经济发展，因此有必要找出各种劳动力资源供给渠道。因此，抓住产业机遇，充分开发利用当地农业劳动力资源已然成为最佳选择。重庆市政府可以采取鼓励农民工返乡就业的政策，对周边地区劳动力资源的使用给予适当的优惠政策。为缓解政府支持人口老龄化和减少财政支出的压力，建议积极探索公共模式、社会模式、社区模式、家庭模式等多种支持老龄化人口的组合模式。政府可以支持发展老年护理行业和老年护理经济，改善投资环境，引入适当的激励措施，发展老年护理事业[10]。

4.3人力资源开发和经济利益战略

建议引入吸引人才到重庆市留学、就业、创业和安居的政策，鼓励和支持重庆高校和培训机构的发展，提高社会服务能力和培养能力，进一步普及义务教育，减少重庆市文盲和半文盲人口，鼓励重庆市创业创新、资金创新，采用奖金激励，加快生产 - 教育 - 科研转化速度，发展投融资平台，促进重庆市知识密集型行业的发展。

4.4.农业剩余人口迁移与城乡发展战略

基于城市体系和空间布局的科学规划、城市功能的准确定位和产业的理性分配，建议实现非农业人口的合理分流，保障各级城市人口规模与承载能力相适应。这也有利于有效利用城市土地，消除浪费、破坏或囤积土地，注重城市配套功能和基础设施建设质量和协调度，加快小城镇建设，加快发展乡镇企业，吸引城市农业投资，鼓励企业管理现代农业，引进适当的税收和贷款，用新的融资方式发展农业经济，改造和美化“城中村”，提高乡镇企业的水平，提高公共服务质量，实现城乡公共服务均等化。

5、结论

综上所述，中国目前的人口管理制度是城乡双重户籍制度，其最大的缺陷是人口流动的限制和二元社会服务政策的产生，并因此导致了二元生活结构。虽然户籍制度的改革可以缓解这个问题，但这不是唯一的办法。如果重庆市政府废除户籍变更限制，有条件地实现住户变更，让从农村户口转变而来的非农居民享受到公平的社会服务，就可以有效避免过度的社会管理压力。为实施灵活的家庭和人口管理办法，政府应将家庭管理改为本地管理，并可利用税收、个人信贷系统和其他杠杆手段有效控制非正常人口流动和家庭变动。今后，重庆市政府可以抓住产业机遇，充分开发利用当地农业劳动力资源，采取鼓励农民工回流就业和吸引周边劳动力资源的政策，积极探索各种组合养老方式，发展壮大养老事业。政府可以在城市体系规模上规划城市空间布局，合理分流非农业人口，加快小城镇建设，结合实际情况为重庆市人口城镇化找到新的道路。

参 考 文 献

[1]中国人口与发展研究中心课题组,桂江丰,马力,姜卫平,王钦池,张许颖,陈佳鹏,王军平.中国人口城镇化战略研究[J].人口研究,2012,36(03):3-13.

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