CONTRACTING OUT BY THE PUBLIC SECTOR: THEORY, EVIDENCE, PROSPECTS
SIMON DOMBERGER
PAUL JENSEN
Graduate School of Business, University of Sydney
OXFORD REVIEW OF ECONOMIC POLICY,VOL.13，NO.4
Unlike privatization, contracting out (or simply #39;contracting #39;) does not generally involve the sale of publicly owned assets. Yet it has been widely used as a mechanism for reform of public-sector service provision. Contracting introduces ex-ante competition—competition for the market through competitive tendering. This article examines both the theory and evidence of contracting by the public sector. It considers the theoretical conditions, such as contractual incompleteness and the ownership of physical assets, which may impede efficient contracting. It also reviews the international evidence which suggests that savings in the order of 20 per cent are achievable, without sacrificing the quality of service provided. In the UK, savings of between ￡240m and ￡280m have been estimated for contracts let at the central government level. Substantial savings have also been generated by contracting at the local government level.
I. INTRODUCTION
In November 1986, the Financial Times published a leader article under the curious headline, lsquo;Good and bad privatization #39;.The transfer of ownership of UK public corporations to the private sector had already gathered pace by this date. Yet doubts continued to be expressed about the economic benefits of mere changes in ownership, without the promotion of competition. Such changes were labeled lsquo;bad#39; privatization by the Financial Times, whereas the introduction of competitive tendering and contracting out for the provision of local authority services was designated lsquo;good#39; privatization. Compared to the sale of public assets, this activity attracted hardly any public attention, as it did not involve expensively promoted share offers. Instead, requests for competitive tenders were being unglamorously advertised by County Halls up and down the country, inviting service providers to submit bids for contracts for services such as street cleaning, refuse collection, school meals, and other amenities provided to local residents. One wonders if privatization is the right word to describe this process, since few physical assets actually changed hands after contracts were let. Indeed, more often than not the council#39;s own employees won the tender，so that employment relationships remained unaffected.
Although privatization and contracting out are often used synonymously, particularly in the USA, they are quite distinct. Privatization refers to the transfer of ownership of physical assets from public to private ownership. The sale of BT or BAA via a share float constitutes straightforward privatization. The privatized organizations may or may not operate in a competitive environment. Thus privatization is essentially independent from the promotion of competition. How much competition there is post-privatization will depend largely on the structure of the industry and on government policy (see Vickers and Yarrow, 1988, for a detailed discussion).
Contracting out, on the other hand, means opening up to competition a set of economic activities which were previously immune from it. Organizations are invited to submit bids for contracts to provide particular services to the client. The distinctive feature of contracting out is the element of ex-ante competition-competition for the market as opposed to competition in it. The market in this case is defined by the contract specification, and the bidding process resembles an auction. Other things being equal, the lowest-price tenderer would win the right to supply for the duration of the contract term. In this way the government is able to secure the provision of services at the lowest possible cost. With contracting out, the client retains a fair measure of control over the activities concerned, monitoring performance, imposing financial penalties, and replacing the contractor in cases of outright performance failure. This level of control is not afforded by privatization.
Privatization shows no signs of losing its appeal, and is being vigorously pursued worldwide. But contracting out of government-funded services has also been on the increase, both in the UK and in other countries. Substantial evidence that has emerged since the mid-1980s suggests that governments can save in the order of 20 per cent of expenditures on services by putting them through a competitive tendering process. The benefits are therefore substantial, and have been sustained by the growth of specialist private-sector firms providing a wide range of blue-and white-collar services. Not surprisingly, the policy has gained currency as an instrument of public-sector reform-achieving better value for taxpayers#39; money.
This article examines both the theory and evidence of contracting out. Section II considers the theoretical factors behind the benefits of contracting out, as well as the circumstances in which its application is likely to be problematic. Section III provides a detailed overview of the international evidence, including impact on cost and quality. In section IV, we cast our net more widely to the broader issues including public-sector accountability and employment effects. Lastly, section V discusses the potential effects of further extensions of contracting out on public expenditure outlays in the UK.
Before we proceed, a brief note on terminology. Competitive tendering and contracting refers to situations in which the in-house public-sector service provider competes with outside contractors by submitting a tender. For example, the introduction of compulsory competitive tendering under the 1988 Local Government Act obliged local authorities in England and Wales to put a group of services out to tender and to include in-house providers in the competitive proces
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公共部门承包：理论、证据与展望
西蒙多姆伯格
保罗延森
悉尼大学商学院
牛津经济政策评论第13卷第4期
与私有化不同的是，合同外包（或简称“承包”）一般不涉及出售公有资产。然而，它已被广泛用作公共部门服务提供机制的改革。承包通过竞争性招标引入市场竞争。本文考察了公共部门承包的理论和证据。通过本文还考虑了契约不完全性和实物资产所有权等理论条件，这可能阻碍有效的契约。回顾国际证据表明，节省20%而不牺牲所提供的服务质量的订单是可以实现的。在英国，由于中央政府的合同，估计有2.4亿英镑到2.8亿英镑的节约。地方政府的承包也产生了大量的节约。
一、介绍。
1986年11月，英国《金融时报》发表了一篇题为《好与坏的私有化》的文章。到目前为止，英国公共企业所有权转移到私营部门的步伐已经加快。然而，在没有促进竞争的情况下，仅仅改变所有权的经济利益仍然存在疑问。这些变化被英国《金融时报》贴上了“坏”的私有化的标签，而引入竞争性招标和外包给地方当局服务的做法被指定为“良好”的私有化。与出售公共资产相比，这一活动几乎没有引起任何公众的注意，因为它没有涉及昂贵的促销股票。取而代之的是，在全国各地的县厅都在大肆宣传竞争性投标的要求，邀请服务供应商提交投标合同，为当地居民提供街道清洁、垃圾收集、学校膳食和其他设施等服务合同。有人想知道，私有化是否是描述这一过程的恰当字眼，因为在合同签订之后，很少有实物资产真正转手。事实上，委员会的员工通常都能赢得投标，所以雇佣关系不会受到影响。
尽管私有化和外包经常被用作同义词，尤其是在美国，但它们是截然不同的。私有化是指将实物资产的所有权从公有制转移到私有制。通过股票浮动发行BT或BAA构成直接私有化。被私有化的组织可能在竞争环境中运作，也可能不会运作。因此，私有化基本上是独立于促进竞争的。私有化后的竞争将在很大程度上取决于产业结构和政府政策(参见Vickers和Yarrow, 1988年的详细讨论)。
另一方面，外包意味着开放竞争以前不受其影响的经济活动。组织被邀请提交竞标合同，为客户提供特定的服务。外包的显著特征是市场竞争的先决条件，而不是竞争。这个案例中的市场是由合同规范定义的，竞标过程类似于拍卖。在其他条件相同的情况下，最低价格的投标者在合同期限内将获得供货权。以这种方式，政府能够以尽可能低的成本确保提供服务。在外包的过程中，客户对有关活动保持公平的控制，监督业绩，施加财务罚款，并在完全履行失败的情况下更换承包商。这种控制水平不是私有化所能提供的。
私有化没有失去其吸引力的迹象，正在全球范围内大力推行。但在英国和其他国家，政府资助的服务外包也在增加。自上世纪80年代中期以来出现的大量证据表明，各国政府可以通过竞争性招标程序，将服务支出的20%节省下来。由此带来的好处是巨大的，而且是由提供广泛的蓝领和白领服务的专业私营企业的增长所支撑的。毫不奇怪，这项政策已经成为公共部门改革的工具，为纳税人的钱创造更好的价值。
这篇文章分析了外包的理论和证据。第二节考虑了外包利益背后的理论因素，以及其应用程序可能存在问题的情况。第三节详细介绍了国际证据，包括对成本和质量的影响。在第四节中，我们更广泛地讨论了包括公共部门问责制和就业影响在内的更广泛的问题。最后，第五节论述了进一步扩大承包在英国的公共支出费用方面的潜在影响。
在我们开始之前，我们先简要介绍一下术语。竞争性招标和承包指的是内部公共部门服务供应商通过投标方式与外部承包商竞争的情况。例如，在1988年地方政府法令下引入强制竞争投标，迫使英格兰和威尔士的地方当局将一组服务外包给招标，并在竞争过程中包括内部供应商。相比之下，外包限制了对外部供应商的竞争。在这篇文章中，我们将使用“承包”的缩写术语来指代最一般的过程，即在竞争投标之后，一个组织在合同下提供服务。
二、理论的考虑
关于承包的争论可以分为两种主要类型:一种是公共政策视角，另一种是专注于基础经济学。公共政策问题包括国家的适当角色、私营企业提供公共服务时的问责问题以及承包框架中的公民权利问题。(见,例如,克尔和雷德福,1995;科里,1997年,杰克逊,1997年)。在谈到承包的经济性时，我们首先考虑的是，对合同的事前竞争如何产生有效的结果，第二，合同的成本如何限制其实际应用，第三，关于潜在市场失灵的合同失败可能会得出什么推论。
1、自然垄断
有两种主要的方法，通过该方法，国家可以向其公民提供服务:通过公共生产或要求有竞争性的投标。越来越多地使用竞争性招标来确定最有效的服务方法，主要是由于政府财政压力的加大(需要节约资金)的结果。因此，到1995年，大约有20亿磅的白领服务开支和24亿磅的地方政府服务开支受到竞争性招标。
许多公开提供的服务具有自然垄断性的特点——最低成本生产要求在任何时候都只有一个服务提供者。令人惊讶的是，这种自然垄断的特性是如此普遍。例如，在个别学校，如果有几家餐饮企业在学校的厨房里同时竞争，为学生提供膳食，那将是非常低效的。在任何给定的时间，这样的服务的生产都是由单个生产者最有效地处理的。这是否意味着生产将会受到与垄断相关的低效率的影响，同时也会导致更高的价格导致效率低下?不一定。为了了解自然垄断是如何与事前的合同竞争结合起来的，请参考Szymanski(1994)提出的关于垃圾收集案例的说明。
出于一般卫生和卫生的原因，必须向所有家庭提供一项服务，定期清除废物(通常是每周或每周两次)，并通过市政税来支付这些费用。然后，地方当局必须决定如何以最具有成本效益的方式执行这项活动。一种选择是允许数家竞争对手竞标单个家庭的工作，让他们决定哪个承包商为钱提供了最好的价值。然而，这显然是低效的，因为它可能导致几个承包商从同一条街的不同住户中清除垃圾。最有效的解决方案是将多个家庭(或街道)捆绑起来，形成一个离散的单元，并邀请投标方在指定的时间内为其服务。投标价格将根据运营商提供服务的预计成本和竞争激烈程度的预期而有所不同。该机构将从投标合同中选择单一运营商。通过从提交的最低价格中选择，它可以减少与维持现状相比的服务成本。这将是真实的，无论获胜的投标者是一个公有的、内部的团队还是私人承包商。
但是，当局如何确信合同承包的事前竞争将抑制自然垄断服务提供商对垄断价格的权力?拍卖理论的最新研究表明，竞争性的投标通常会导致有效的价格，而引入更多的投标人总是会给价格带来更大的压力（参见，例如，Bulow和Klemperer,1996年）。德姆塞茨(1968年)认为，在自然垄断的结构条件下，事前竞争的能力能够产生有效的结果。具有讽刺意味的是，他设想了事前竞争合同来运营公共设施——这与世界各地匆忙实行私有化的做法如出一辙。但这一原则同样适用于提供公共资助的服务。
与此类似，Baumol等人(1982)引入了“可竞争”市场的概念，虽然没有几个供应商的竞争意识，但在价格和产出方面仍然可以产生竞争结果。当唯一的供应商在市场上没有永久占有，并且可能被一个更有效率的生产者取代，并收取较低的价格时，就会发生竞争。显然，竞争性招标是将这种“竞争性”引入公共资助服务的一种机制。如果承包人的选择过程和合同类型的选择是适当的，服务供给的自然垄断特征不需要造成经济效率的损失。
2、承包成本。
在某些情况下，在市场上交易的成本足以抵消收益。当这种情况发生时，内部或综合生产是最优的。这种推理通常归功于是奥利弗·威廉姆森(见威廉森，1979年，1985年)，他开发了一种名为“交易成本经济学”的框架。无论是在当地市场购买水果，还是购买复杂的信息技术服务，每笔交易都需要付出代价:找到合适的供应商或谈判最终的收购价格。在承包合同方面，交易成本包括规格和合同的书写，评估投标，与中标者协商最终合同——交易的管理要素。
但是还有其他一些因素需要考虑，即合同的不完备程度和提供服务所需的实物资产的所有权。合同的不完全性指的是，不可能写出一份合同，它包含了在合同的生命周期中可能出现的每一个可能发生的意外事件，或者是服务的每一个方面。如果发生意外事件，对实物资产的控制权是由资产所有权授予的。因此，资产的所有权是否保留在公共部门或转移到服务提供者是很重要的。正如哈特(1995)所示，资产所有权之所以重要，是因为当合同不能完全明确各方的权利和义务时，它赋予权力以控制事后的合同结果。
为了更仔细地研究这些问题，考虑三种不同的服务，这些服务经常被政府外包，这些服务与低、中、高水平的实物资产有关。他们分别是清洁、垃圾收集和监狱管理。在第一种情况下，所需的物质资本水平是负数——服务是劳动密集型的。因此，谁应该拥有实体资产——吸尘器、扫帚和刷子——的问题是微不足道的，而资产所有权几乎普遍地留在了服务提供者的手中。请注意，这些资产不是特定于合同的，并且可以很容易地替换或转移到其他类似于承包商的活动。
在垃圾收集的情况下，资本投资的水平是适中的，但明显高于清洁:专业车辆需要提供服务，车辆需要定期维护。有两种可能性:公共部门或承包商的所有权。在前一种情况下，车辆将由客户拥有，并在合同期限内租给承包商。虽然这看起来像是一个有效的合同解决方案，因为客户端对资产保持完全控制，但它可能会在维护和更新方面产生问题。承包商几乎没有动力将车辆寿命维持在一个超出合同期限的水平。同样的情况也适用于承包商的“关系特定投资”，即增加了车辆的运行特性。换句话说，如果资产归国家所有，投资不足可能是一个重大问题。为了克服这些问题，大多数垃圾收集合同规定承包人应该拥有车辆。重要的是，由于资产不是特定于特定的合同，合同期限不需要允许一段时间的资本摊销。
现在考虑一下监狱管理的情况。物质与人力资本的比率非常高，因为监狱的建设代表着巨大的资本投资。如果这个设施是公有的，租给了监狱经理，那就会再发生一些激励问题的问题，承包商可能会节省开支，避免特定的投资。承包商也会意识到，当它进行与关系相关的投资时，存在潜在的“滞留”问题：客户可能会在重新投标阶段尝试增加额外的租金。另一种选择是让经理拥有该设施。但由于涉及的投资规模庞大，该合同将需要很长时间才能实现盈利。这造成了两个重大问题。首先，执行合同的执行变得困难，因为合同的终止需要设备的回购。第二，长期合同削弱了事前竞争的力量，从而降低了对购买者的潜在利益。因此，这两种所有权的选择都带来了巨大的成本(见Brealey等人在这个问题上关于政府征用资产的问题)。
第二个要考虑的因素来自于质量的不可承包性。这是指服务的质量特征在服务交付之前很难识别和指定的情况。哈特等人(1997)认为，降低成本确实会对质量产生不利影响，而某些质量是不可压缩的，这表明私人承包商比公共服务供应商更有动力降低成本(从而降低质量)。由于质量的某些方面是非合同性的，因此很难确定私人承包商没有提供合同规范中规定的服务水平。因此，承包商降低成本的动机往往会压倒保持或提高服务质量的动机。这被称为“质量阴影假说”。随着成本降低对质量的影响，服务外包的案例越来越强烈。
综上所述，合同承包可能成功的理论条件可以概括如下。
bull;由于提供服务所需的实物资产规模较小(更大)，合同可能会更成功(更少)。请注意，资产的大小和特性对合同有独立的影响，但是它们的交互作用可能特别强大。
bull;如果非合同性的质量特征不那么显著(更重要)，外包可能会更成功(更少)。
bull;当市场上的竞争性供应(无论是实际的还是潜在的)都是大的(小的)时，外包可能会更成功(更少)。
3、合同失败是否意味着市场失灵
如果合同的不完全性对特定服务的质量有系统的负面影响，那么我们就会认为这个问题会导致在那个市场的大范围的合同终止。因此，在观察合同终止的个别情况时，试图明确区分合同失效和市场失灵是很重要的。它们显然不是相同的:合同失效是指合同的一种特殊情况，它不能产生预期的结果，可能是由于合同设计欠佳或性能监控问题。另一方面，市场失灵指的是合同交易的多系统失效。
尽管监狱管理服务的承包难度大(见1989年的Donahue;Logan,1990;Shichor,1995)，英国，美国和澳大利亚继续用私立监狱进行实验。通过私人融资计划(PFI)，英国最近扩大了私人监狱服务的覆盖面，决定将一份合同授予一家与Tarmac合作的Group-4合资公司，以设计、建造、管理和资助在利物浦新建的600个床位的监狱。(有关PFI的详细讨论，请参阅该问题的Grout。)美国新泽西州伊丽莎白拘留中心的Esmor惩教服务公司在1995年的一场监狱暴乱后结束了一份广为人知的监狱合同。随后的调查显示，Esmor在没有必要的资格和培训的情况下雇佣狱警来违反合同条款(见Sullivan and Purdy,1995)。
哈特等人(1997)引用Esmor合同支持的结论是，监狱服务的私人管理很容易失败，原因是由于质量的重要非合同因素导致合同不完整。他们推断，这种活动在政府范围内可能更适当。虽然不否认合同中质量阴影问题的重要性，但Esmor的失败似乎是由于客户没有能力或不愿意执行合同条款。在最近的美国总会计师事务所(1997,p17)的报告中，有这样的说法:“官员hellip;hellip;说，绩效监测是他们私有化过程中最薄弱的环节。”
在公共服务合同的背景下，合同监测的困难经常突出。的确，一些批评人士认为这是这些合同必然失败的主要原因(参见，例如，Foster, 1996)。合同监测不可避免地会带来一项费用，由于合同的不完全性而加剧。但是最近的研究(审计委员会,1995年)表明,监测的成本不超过合同价格的几个百分点。也许证据显示公共部门合同管理缺乏经验。对这个问题的适当评估必须等待进一步的实证研究。
三、经验证据
对于一个充满政治意味的话题来说，经验证据的进化与政策的发展紧密交织在一起并不令人惊讶。在20世纪60年代和70年代，当公共生产模式仍然占主导地位的时候，对外包服务效率的调查很少。学术研究，如Hirsch(1965)和Colins和
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