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PPP污水处理项目中的有效风险转移
摘 要
由于主要代理问题，公私伙伴关系（PPPs）中的风险转移可能并不总是有利于有效的管理。本文确定了三个参数：（1）竞争，（2）监测 及（3）用于转移主要代理关系风险的激励措施。 这些参数被应用到三个PPP污水项目。 结果表明，竞争决定了私营部门的承担风险的能力，监测减少了事后信息的不对称，激励确保了风险得到有效的管理。从案例研究中得出的结论可以为政府在PPP污水处理项目中有效地转移风险提供指导。
关键词：公私伙伴关系；风险转移；污水处理厂
第1章 绪论
公私伙伴关系（PPP）是长期合约，因为一些风险转移到了私营部门，最终他们会在经济上得到补偿。从以前的研究可以看出，私营部门在管理项目风险方面要优于公共部门。这是因为私营部门受到了利益驱使，让他们得以更好地管理风险。故理论上来说，允许私营部门管理风险的做法会降低成本。然而实际上，即使私营部门更适合管理风险，他们也不会以低价去承担高额的风险。在在这种情况下，政府将发现自己很难提供足够的内部资源，来使私营公司承担这些风险。即使政府并不擅长管理风险，他们也不得不一直受风险的困扰。其结果是一系列的无效风险分配。
那么政府该如何设计合适的合同呢？转移到私营部门的风险数额应该是多少？ 回答这个问题，最重要的是要讨论PPP合同中公共部门和私营部门之间的关系。公私伙伴关系一般不符合共同努力实现相同的目标，共享风险和利益上午传统伙伴关系准则。这种关系是出现信息不对等现象的主要原因之一。在有主要代理问题的环境下，转移风险可能并不总是能使私营部门进行有效的管理。因此，主体代理理论（PAT）的应用可能更好地说明风险如何转移，以及如何动员私营部门更有效地管理它们。
公私合作项目是在主要的代理机构中实施的，因此人们发现了代理问题。PPP项目面临的两难困境是，虽然私营部门的参与抵消了采购者的成本负担，但其也使得私营部门控制着整个项目，并以采购员的利益为代价使他们为自己汲取利益。尽管PPPs中的主要代理问题会产生影响，但是很少有研究者关注PAT在风险转移中的应用。这项研究是为了弥补这一空白。从PAT中得出的风险分配参数经验性地检验，以证明在PPP污水处理（WWTP）项目中有效的风险转移。 本文的研究的结果可为公共部门规划和开发PPP项目中的有效风险分配提供有力的决策。
第2章PPP项目中的主要代理问题
PPP中大部分的风险来自于项目的复杂性：它们涉及大量的资源以及长期处变化和不确定的条件下。有大量的研究分析了PPP项目中存在的风险。之前的研究的结果表明，通常情况下，PPP项目中的关键风险包括影响项目的内生因素和外生因素。此外，政府和私营部门面对的风险也不同。并且，个项目参与方的目标并不一致，在他们之间有效地分配风险是一项重大挑战。
我们将有效的风险分配视为一种衡量风险的工具，具有（较好）管理风险能力的一方也应承担管理风险的责任。但是，PPP项目中的风险并不总是能分配给最有能力管理他们的一方而是分配给了最不能拒绝的一方。当政府过于热衷于通过公私合作吸引私人投资时，通常私营部门在风险分配谈判中具有更大的影响力。因此，政府可能需要支付相当可观的费用才能将这些风险转移给私营部门，从而减少了这些项目的价值。在事后阶段缺乏竞争和更改PPP项目合同的高额成本可能会降低参与者之间的讨价还价能力。私营部门更高的议价能力可能会导致一些问题，例如威廉姆森认为霍尔顿问题是沉没成本较高的项目的关键问题之一。由于政府比代理人损失的更多，持有问题可能迫使合约重新谈判。此外，私营部门更高的议价能力也可能造成私人垄断，导致效率或质量的下降。
另一方面，当政府保持较强的议价能力时，更多的风险可能会转移到私营部门。然而，当风险转移不足时，私营部门可能会改变高额保费或寻求降低成本的方法，从而降低质量。此外，他们也会尽可能把保护他们的私人信息作为保护未来租金的战略，从而导致信息不对称，使政府难以监管私营部门的业绩。这就导致了产生不信任和道德问题的可能性。更糟糕的是，私营部门可能会提供虚假信息，企图将风险转移回政府。
例如，Medda（2007）利用博弈论模型对风险谈判进行了研究；Jin和Doloi（2008）提出了基于交易成本的风险分配；Clifton和Duffield（2006）提出联盟原则以获得更好的VfM；最近，Carbonara等人（2014年），通过有效的特许权条款建立一个双赢的风险分担机制。然而，以前的研究普遍忽视了PPP合同中政府和私营部门信息不对称所带来的事后问题。
PAT假设委托人和代理人之间始终存在信息不对称（Eisenhardt，1989），而私人部门参与时信誉永远是一个问题（Posner，2002）。 PAT强调了两个主要问题是由信息不对称和机会主义造成的，即（1）逆向选择和（2）道德风险（Picard，1987）。选择问题主要与没有雇佣最合适的代理人有关，而道德风险则是因为代理人不能履行主体的最佳利益。根据有关PAT的文献显示为了得到最佳结果，如何构建主要代理关系有以下三个主要方法。第一个是 通过竞争（Fama，1980;Muuml;llerand Turner，2005），第二种是通过监督（Alchian and Demsetz，1972; Strausz，1997），第三种是通过提供激励（Holmstrom and Milgrom，1991; Laffont and Martimort，2002）。几位研究人员以PPP项目为背景讨论了这些概念。例如，Fourie和Burger（2000）认为，弱竞争会导致与机会主义相关的事后问题。Jefferies等人（2002）和Kwak等人（2009）讨论了PPP项目中流程合理的招标，对于通过选择经验丰富且有能力管理风险的特许公司来宣传逆向选择的重要性。Silvestre（2012）认为PPP供水服务的交付导致VfM下降主要是由于竞争力较弱。
关于PPP项目的事后阶段，Amagoh（2009）认为，良好的监督体系对于克服信息不对称和道德风险问题至关重要。类似地，Iossa等人（2007）和Gordon等人（2013年）更侧重于监督和控制私营部门的需求，以确保合同的条款得到执行。Bloomfield（2006），Gordon等人（2013）以及Wang和Liu（2015）等人强调了激励制度在PPP项目中的作用，认为激励措施可以确保良好的绩效并在项目中实现预期的结果。这些奖励制度包括奖励、成本分摊和定价安排等积极因素以及惩罚不合规支付等负面措施。
因此，根据上述研究成果，可以确定三个参数，即（1）竞争，（2）监测和（3）激励措施。 这项研究的目的是为了说明如何使用这些参数将风险有效地转移到污水处理厂项目中的私营部门。
第3章 研究方法
本文采用案例研究方法。这种类型的研究更适合于通过案例研究进行分析，因为分析的重点是高度相关的（Yin，2003）。此外，通过真实生活案例探索研究目标可以促进认识实践并总结经验教训以说明有效的风险转移。
我们分析了三个PPP污水处理厂项目，两个在中国，一个在澳大利亚。这三起案件在规模、范围和结构上都有很大差异。但是，所有项目都属于PPP项目。
更重要的是，这些项目是成功的项目（在研究时），我们可以从这些项目中吸取风险转移方面的经验教训。
三个污水处理厂项目的数据是通过面对面访谈和审查项目文件收集的。 Primarydata是通过半结构化访谈收集的，我们为这三个项目专门进行了一次访谈。在两起中国案件中，政府首席PPP顾问接受了采访，公用事业项目主管接受了澳大利亚案例研究的采访。这些采访均被记录并保存归档。
此外，我们还对两个中国最初的PPP项目进行了大量地分析。进行中国案例研究分析的文件包括公私营部门签署的特许经营协议，经营权转让协议和废水服务协议。通过检查维多利亚州审计长（2013年）关于污水处理厂项目收集澳大利亚案例研究的次要数据。
我们对收集的数据进行内容分析。内容分析是分析书面文件或录音口头传播中最流行的研究方法之一（Bryman，2004年）。通过分析访谈数据来确定每个项目风险的重要性以及风险应如何分配。此外，分析的重点是风险分配的效率。这是通过受访者对某些想法重视的程度，重复的思想以及之前在风险分配文献中讨论过的概念来确定核心概念的。同样，项目文件的分析涉及探索数据的基本主题以及如何通过污水处理厂项目不同的阶段来确定风险分配参数。因此，围绕着中心概念，我们进行了合理的分析。在研究第一个参数时，分析了与招标过程有关的数据以及如何评估出价以避免逆向选择的问题。对于第二个参数，分析的重点在于如何在项目的不同阶段管理信息以限制信息的不对称。第三个参数重点分析激励机制以进行进行分配并控制道德风险问题。在风险分担中，我们还探讨了风险分担机制。随后对结果进行了分析，以说明这些参数如何使风险得以有效分配和转移。
- 项目描述
4.1汨罗市BOT污水处理项目
汨罗市BOT污水处理厂项目（以下简称“汨罗BOT”）位于中国湖南省县级市汨罗。当时当地政府投入该项目的财力有限，决定采用建设运营转移（BOT）模式吸引私人投资污水处理厂。BOT是一种PPP模式，项目公司为项目提供融资、设计和建设项目设施，并负责项目的长期运营和维护，直到项目在特许权结束时交还给政府。汨罗BOT项目授予长沙国祯水处理有限公司（CGWTC）28年，其中包括为期一年的建设期。该项目投资4300万元人民币（615万美元），其中30％来自自己的股权，70％来自银行贷款。当地政府预计将在水利行业进行以市场为导向的改革，故将此项目作为垫脚石。这是该城市的第一个污水处理厂项目，于2009年签订合同，目前污水处理厂正在运行。污水处理厂可每天处理2.5万立方米的废水。
4.2南京城北TOT污水处理厂项目
南京城北TOT项目（以下简称“南京TOT”）位于中国东部的江苏省省会南京。 污水处理厂由公用事业经营，于2004年建成并投入使用。为了筹集资金，当地政府决定将项目的所有权转移给私营部门。2006年，南京市政府批准了该PPP项目，并于2007年签署了合同。该项目是南京公共水利改革计划中第一个使用转让经营（TOT）模式并获得成功的项目。TOT是一种PPP模式，在该模式中，政府将设施的所有权和经营权授予私人公司，私人公司支付一定的协商特许费。在南京TOT项目中，经营权和财产权转让给了金州环境公司（GSE），为期30年。目前，污水处理厂服务于76万人口，是南京的第二大工厂。该厂可每天处理30万立方米的废水。
4.3巴拉瑞特北部填海工程
巴拉瑞特北部水资源回收项目位于澳大利亚维多利亚州的内陆城市巴拉瑞特。该项目包括新污水处理厂的设计建造运营（DBO）。 DBO是一种PPP模式，由私人公司负责设计、施工，有利于项目的长期运营和维护。在这些合同中，公共部门提供融资并保留设施的所有权。2006年，巴拉瑞特北部水资源回收项目由公共水务部门中央高地水务公司（CHW）和私人财团国际地下水（UWI）签订合同。 CHW在巴拉瑞特地区经营几座污水处理厂，唯有该项目是使用PPP模式实施的。该项目的资本支出约为3,500万澳元，均来自公共部门。PPP项目的工期为15年，服务费约为200万澳元/年。自2008年5月起开始运营，污水处理厂现在服务于巴拉瑞特的三分之一人口（大约15,000人）以及周边的工业。废水按照A类标准处理，并分配到附近的小溪中。计划未来涵盖用于公共花园、运动场地和工业生产的水。目前，污水处理厂的处理能力约为每天8400立方米。
第5章 结论
5.1事前竞争和谈判
案例研究表明，项目采购过程中的激烈竞争可以有效地转移一些项目风险，特别是激励私营公司以可接受的价格承担风险。事前竞争有助于防止逆向选择并确定私营部门承担风险的能力。认识到潜在代理人管理风险的能力是确保有效风险转移的关键因素。
在巴拉瑞特北部，由于有着完善的选择标准和VfM评估方法，故服务提供商的机制和评估均较为明确。该项目收到八个意向表达邀请（EOI），其中有三个入围。通过审议拟定的初始交付和正在采用的操作方法，对投标人交付项目的能力进行了评估。此外，拟议交付的时间框架、未来发展和升级能力以及运营价格为其中的一部分，是用于确定中标人的进一步标准。此外还采取了公共部门比较（PSC）的VfM评估。PSC是基于假设的风险调整财务模型，假定该项目以传统方式交付，用于估计项目的整个生命周期总成本（DTF，2001）。如果中标的投标价格低于项目的PSC，并且项目公司能够比公共部门更有效地管理某些风险，则可以实现VfM。在巴拉瑞特北部，投标与PSC的比较确保中标人的运营价格与建议的时间表相关，具有竞争力并且风险定价合理。私营部门的风险管理能力也在投标人选择之前考虑。项目的不确定性被纳入合同的前期，从而更好地分配风险。
研究结果表明，事前风险谈判期间，CHW在巴拉瑞特北部保持强有力的地位。风险谈判主要围绕商业风险、结束规划以及UWI的责任限额展开。CWI坚持自己的立场并说服UWI承担这些风险。由于项目不存在需要吸引私人资金的压力，CWI的立场可能会很强劲。事实上，由于公共部门提供了资金，如果事前评估显示VfM与PSC相比较低，该项目将会以常规方式实施。相反，中国的这两个PPP项目都是当时可用的公共资金有限。当政府渴望私人资助时，私营部门可以有更高的议价能力。然而，在南京和汨罗项目中，政府通过调控项目的激烈竞争和采用一定的招标策略有效地转移了风险。
在南京TOT项目中，可以看到激烈的竞争激励GSE提出更加经济有效的建议。当时，该项目经历了国际性的竞争招标，吸引了中国PPP项目水务市场的巨头。最终，在招标中选出的10家公司里，有8家被列为中国 “2006年度水务行业十大最具影响力企业”（H2O中国，2007年）。南京是中国面积较大且较为发达的城市之一，且当时的地方政府在PPP项目方面有过先例。这一因素，以及大范围的项目对私营公司极具吸引
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