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我国反行政垄断执法模式研究
摘要：本文探讨了我国反行政垄断的困境，并分析了导致反行政垄断困境的立法缺陷、政策冲突、利益竞争和行政部门职能交叉等原因，这对反垄断法的执行提出了很大的挑战。 在介绍现有机构及其权力的基础上，作者提出了解决这一困境的建议，着重从制度设计上阐述了我国应该组建一个独立、权威的执行机构。
关键词 -- 执法模式; 反行政垄断; 制度设计;中国
一、介绍
2008年颁布的《反垄断法》对规范市场行为、维护竞争秩序非常重要。 其目的不仅涉及对私人行为者的监管，而且涉及对政府部门的监管，这些部门经常滥用行政权力限制竞争。 行政垄断是一种主要存在于中国的一种特殊现象，因为与市场经济国家相比，行政垄断是一种比巨型企业垄断更为普遍的现象。 这种情况增加了反垄断的难度，因此有必要建立一个有效的反垄断执法机构。 行政垄断会损害市场秩序，因为行政机关滥用行政权力来阻碍市场主体公平竞争。 反行政垄断执法模式涉及机构、权力、程序和方法等因素。
二、目前我国反行政垄断执法机构及其权力
目前我国反行政垄断执法机构的执法模式具有多分支机构特征，也可以说是一种双层次、多分支的模式。 “双层次”是指国务院反垄断委员会和其他反垄断机构，“多部门”是指多个机构共享执法权力，可以说是“3 x”模式。 [1]这里的“3”是指三个主要的执法机构，包括商务部、国家发改委（NDRC）和国家工商行政管理总局(SAIC)。“ X ”包括但不限于电力监督管理委员会、信息产业部、铁道部、民航局、中国证券监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等。
国务院明确规定，我国的反垄断执法的主要机构是国家发改委和国家工商行政管理总局。 国家工商行政管理总局的职能之一是对垄断协议、滥用市场支配地位和行政权限制竞争等执法行为负责(不包括价格垄断行为)。 国家发改委负责对价格违法行为和垄断行为的调查处理。 对私营机构集中行为的反垄断审查功能，国外企业的反垄断诉讼行为，以及商务部门双边和多边交流合作竞争政策的完善。设立了反垄断办公室，隶属于商务部，负责处理上述工作。
三、反行政性垄断执法模式的缺陷及其原因
反行政垄断实施模式的缺陷，在一定程度上导致了制度设计目标与现实实践之间的差距。
A 反行政垄断执法模式存在缺陷
这些缺陷如下所示:
1)缺乏团结
执法权力不集中。 它被分到几个部分，分散到不同的部门。 这些职能在多个机构之间交叉。 这种现象增加了执法成本，降低了执法效率。 从反行政垄断的角度来看，商务部、国家发改委和国家工商行政管理总局本身就是行政机关，与其他行政机关保持着密切的联系。 一个行政部门是否有可能有效地规范另一个行政部门，这是值得怀疑的。 “从反行业垄断的角度看，企业与行业管理机构之间绝对保持着利益关系，如果执行机构来自行业管理机构，又如何保持客观公正呢？”[2]
2）独立性不足
由于独立性不足，缺乏足够的独立性和权威性，执行反垄断法的行政机关往往会受到各种利益集团的干扰，使其不能做到公正、客观。 反行政垄断执法机构在人事、财政等方面服从地方政府。 所以他们在执法过程中受到限制。 在人事、财政等方面对地方政府的依赖损害了执法的公正性。 此外，由于在调查和执行方面存在困难，我国反垄断将陷入一个行政机关控制另一个行政机关的怪圈。 [3]反垄断法执法机构需要权威性、独立性和准司法权。
3）缺乏权威
反垄断法第37条规定，抽象的行政垄断行为是违法行为，而第51条只规定了建议权而没有规定监督权，后者有权获得行政机关和社会团体的上级代理。 即使是现有的反垄断机构，在权力资格和等级制度方面也不如垄断行业的部门，这就导致了执法的困难。 上述机构发现，它们在反垄断方面几乎无所作为。 一位甚至参与反垄断法决策过程的学者表示: “一个综合性的权威机构有利于执法，因为《反垄断法》不仅要打击大型企业集团或垄断企业的限制竞争行为，还要打击滥用权力、限制竞争的政府。 如果执法机关缺乏权威，就会受到其他部门的干扰和影响。 因此，市场竞争秩序无法维持。” [4]
4）缺乏专业性
现有专业执行机构缺乏专业性，既不了解反垄断法知识，又不能分析技术知识。 由于不熟悉国家宏观经济管理，无法完成经济宪法《反垄断法》实施所要求的法律和经济分析。 现有的执行人员是没有专业知识的行政人员，这使得他们很难处理复杂的、高度专业化的反垄断诉讼。 例如，与国外反垄断法实施部门人员专业化，且数量庞大相比，国家工商行政管理总局实施人员无法从数量和质量两个方面确保反行政垄断的有效实施。
B 原因分析
1）立法缺陷
立法缺陷涉及内容冲突的法律制度，在一些领域甚至没有法律先例。 我国现行反垄断法规定，对价格垄断行为的监督权属于国家发改委，对外国企业垄断行为的监督权属于商务部，对国内企业垄断行为的监督权属于行业主管部门，其余权属于工商行政管理总局。 这种分权制度赋予不同的执行机构执行权力，应当统一执行，使执行机构与执行权力分离。 我国现行反垄断法对抽象行政垄断行为的法律责任和救济途径缺乏规定。
2）利益竞赛
我国虽然长期没有反垄断法，但在现实中反垄断执法力度明显增强。 例如，1995年工商行政管理总局在其公平贸易局设立了反垄断办公室，2003年发改委发表了防止价格垄断行为的临时文章，其中赋予自己对价格垄断行为的认定、处罚和解释权，2004年商务部设立了反垄断调查办公室。 迄今为止，反垄断的任务涉及三个部门，商务部，发改委和工商行政管理总局。 在反垄断法的起草过程中出现了利益的较量。 前期由商务部主持调研论证，后期由上述三个部门共同起草。 当他们参与起草过程时，他们抓住一切机会为自己争取更多的权力，分享更多的利益。
3）历史和政治制度原因
从历史的角度看，由于我国的市场经济体制是从高度集中的计划经济体制转变而来的，所以它没有像资本主义国家那样经历长期的自由市场竞争。 此外，经济垄断并不像资本主义国家那样普遍和复杂。 这在中国并没有成为严重的垄断问题。 相反，行政垄断比市场主体垄断更为明显和严重。 在政治制度层面，由于国家在经济领域保留了相当大的行政权力，因此它有意干预经济事务，从而导致垄断。 《宪法》规定，中国实行社会主义市场经济，国家完善经济立法，完善宏观调控。 但在实际经济实践中，一些地方政府不是通过货币、利率和税收政策等宏观调控工具来进行市场调控，而是通过抑制商品或服务价格和市场进入资格来直接干预市场。
四、解决我国目前反行政性垄断的困境
A 建立一个独立和权威的机构
在世界范围内，反垄断法的执法模式主要有两种。 一种是司法模式，如美国司法部实《谢尔曼反托拉斯法》的模式；另一种是行政模式，如欧洲共同体实施竞争法的模式。 反垄断法行政执法模式的特点是，行政机关不仅具有处理调查、研训诉讼的能力，而且具有与法官一样的裁决权。 行政机关同时扮演审讯人和法官的双重角色。
在如何建立独立、权威的行政执法机构以突破当前反行政垄断困境的问题上，作者提出了采用《反垄断法》行政执法模式的建议。 在完善反垄断法的执法模式时，应充分考虑反垄断法的特点和做法。 建立新的执行机构应遵循结构合理、人数少、人员素质高、效率高、权威性强、独立性强的原则。 [5]中国可以建立一个独立的反垄断机构，称为国家反垄断委员会，隶属于国务院，直接由总理负责。 委员会成员由总理提名，全国人民代表大会决定，国家主席任命。 如果委员会隶属于国务院，它将拥有更高的权力和行政级别，并推进改革。 人事、财务列入财政部、人事部门预算。 然后对国家反垄断委员会的职权进行改革。 这是一个漫长而艰难的改革过程，但我们可以通过渐进式改革来实现这一目标。
B 明确各反垄断机构的职责和权限
改革的方向之一是取消有关机构的相关权力，逐步将其集中到经营管理、价格管理、工商管理等方面。 理清三个执行机构之间的关系，明确它们的任务分工和执行范围，赋予它们各自管理领域的最高权力，使它们能够抵御其他行政部门的干扰。 因此，这三大行政部门不仅要与大企业的竞争约束行为作斗争，而且还要与政府滥用行政权力的竞争约束行为作斗争。 最后，我们可以组织一个统一的反垄断法执行机构。
在职责方面，为了维护市场竞争秩序和市场经济的活力，反垄断法实施机构至少应当拥有以下权力: 调查审查权、审计制裁权、行政处罚权、行政裁判权、规则决策权和咨询权，即准立法权、准司法权和行政实施权。
C 改革执法程序和方法
合议庭应该参与。 在我们和重要的诉讼执行机构打交道时，应使其判决遵循少数服从多数的原则。 实施程序实现二审终结制度。 当事人不服的，可以向上级反垄断执法机关申请复议; 当事人不服的，可以直接向法院起诉。 从案件管辖权的角度看，诉讼管辖权属于案件发生地或者当事人所在地中级人民法院。 这种制度体现了对国家层面反垄断的关注。
六、结论
我国《反垄断法》的颁布和生效，标志着我国反垄断立法取得了巨大的进步。 但是在实践中仍然有很多障碍。 上述缺陷将对实施效果产生负面影响。 只有这些行政机关得到调整和整合，才能规范和维护市场竞争秩序。
参考文献
【1】袁圆，《lt;反垄断法gt;颁布后仍存在困难》，Foresight, 2007, (27), 第35页。
【2】刘春红，《陆燕，关于反垄断法的三个问题: 什么？如何以及与谁作斗争？》， 经济形势，2008年，(3) ，第37页。
【3】付忠强，《反垄断法中的行政垄断立法规制研究》，行政与法 ，2008年，(2) ，第85页。
【4】A Ji，《中国在反垄断法中的选择》，法律观察，2007年3月26日，第11期。
【5】桑林，《反垄断法的立法需要权威的执法机构》，执法人员，2008，(2) ，第18页。
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