Asian Studies Review
ISSN: 1035-7823 (Print) 1467-8403 (Online) Journal homepage: http://www.tandfonline.com/loi/casr20
Power List Reform: A New Constraint Mechanism for Administrative Powers in China
Hong Gao amp; Adam Tyson
To cite this article: Hong Gao amp; Adam Tyson (2018): Power List Reform: A New Constraint Mechanism for Administrative Powers in China, Asian Studies Review, DOI: 10.1080/10357823.2017.1409193
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AsiAn studies Review, 2018 https://doi.org/10.1080/10357823.2017.1409193
Power List Reform: A New Constraint Mechanism for Administrative Powers in China
Hong Gaoa and Adam Tysonb
aChina university of Political science and Law; buniversity of Leeds
KEYWORDS
ABSTRACT
The Commission Office for Public Sector Reform (COPSR) is currently carrying out a series of administrative reforms to improve transparency and accountability in China. The COPSR is responsible for the rationalisation and codification of administrative powers, contributing to what we call “power list” reforms that are being implemented across China. One of the key objectives of these reforms is to weed out redundant powers that hinder the marketisation of the Chinese economy and keep the public guessing as to the limits of local state power. Based on evidence from interviews and focus groups in five provinces we find that the main factors influencing power list reforms are central policy design, political constraints and local agency. We conclude that the tensions arising from the reform process are the result of loosely enforced listing standards, resistance to change from those who profit under the pre-reform system, and a lack of effective legal guarantees that hinders power list reforms. The evidence presented in this article contributes to broader debates about authoritarian resilience based on the CCPrsquo;s efforts to govern better and improve relations with society.
Administrative reform; public sector reform, China; power lists; corruption; governance
Introduction
In 2004 a corruption scandal in Hebei province shocked the Chinese public. Li Youcan, the deputy director of the provincial Foreign Trade Bureau, was sentenced to death for his part in a bribery case valued at an unprecedented RMB 47,440,000 (Cai, 2015, p. 203). In response to this case, the provincial Discipline Inspection Commission in Hebei announced plans for a new constraint mechanism for administrative powers in order to crack down on corruption by limiting the incentive structures and institutional vulnerabilities that were so readily exploited by Li Youcan. The anti-corruption drive has been accelerated under the current leadership of Xi Jinping and Li Keqiang, who have pledged to take steps to ensure greater transparency and accountability throughout China, where power will supposedly be exercised “in the full light of day” to ensure that it is exercised correctly (Gu, 2015, p. 22). A key aspect of the governmentrsquo;s reform strategy is the empowerment of the Commission Office for Public Sector Reform (zhongbianban, hereafter COPSR) at local levels. The COPSR
CONTACT Adam tyson a.d.tyson@leeds.ac.uk
copy; 2018 Asian studies Association of Australia
is now responsible for the rationalisation and codification of administrative powers, con- tributing to what we call “power list” reforms that are being implemented across China. The first power list project was piloted in Hebei province in 2005, one year after the Li Youcan scandal, and then followed by local county-level experiments in Chengan, Fuyang, Suining and Wuhou in 2008 and 2009 (Zhou, 2014). The government formally announced the new power list reforms in November 2013, during the Third Plenary of the 18th Central Committee of the Chinese Communist Party (CCP), signalling a nationwide rollout of the new policy.
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The new power lists are supposed to regulate and set the parameters for local state powers by determining precisely how many administrative powers are handled by governments and by making this information publicly accessible. In the process the government is expecting to gain a better understanding of the limits of its own powers and responsibilities, whereas the public is now better able to locate and engage with specific authorities with reference to a set of clearly defined responsibilities. It is expected that the current reforms will create a more conducive environment for private enterprises, particularly in non-coastal provinces such as Guizhou, Jiangxi and Liaoning, making it easier to start businesses by promotin
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权力清单改革：我国行政权力制约的新机制
洪高 Adam Tyson
摘要
中央机构编制委员会办公室（COPSR）目前正在进行一系列的行政改革来提高国家行政透明度和问责机制。中央编办的职责是完善行政权力的合理化和法治化，推动各地正在实施的“权力清单”改革。这些改革的一个关键目标是消除阻碍我国经济市场化的冗余行政权力，以及消除公众对于地方政府行政权限的质疑。基于五个省份的焦点小组的调查所获得的证据，可以发现影响权力清单改革的主要因素是中央政策设计、政治约束和地方机构编制。我们的结论是，改革进程中出现的阻力来自于上市标准执行不严，旧有体制的受益者的反对，以及缺乏有效的法律保障。本文将基于党在改善国家治理以及群众关系方面的探索开展讨论。
关键词
行政改革；中国机构编制改革；权力清单；腐败；治理
引言
2004年，河北省的一起腐败丑闻震惊了中国社会。省对外贸易局副局长李友灿因涉嫌受贿案被判处死刑，案值为人民币4744万元（蔡，2015，第203页）。针对这起案件，河北省纪委公布了一项新的行政权力制约机制，旨在通过限制李有灿利用的激励机制和制度漏洞来预防腐败。目前在以习近平同志为核心的党的领导下，我国加快了反腐倡廉的步伐，并承诺采取措施确保完善行政透明度和问责机制，以确保权力得到正确行使（古，2015年，第22页）。
政府改革战略的一个关键方面是赋予地方一级机构编办的权力。中央编办（copsr）职责是完善行政权力的合理化和法治化，推动各地正在实施的“权力清单”改革。2005年，河北省首次试点权力清单项目，2008年和2009年（周，2014年）在成安、阜阳、遂宁和武侯等地进行了县级试点。2013年11月，中共十八届三中全会期间，中国政府正式宣布了新的权力清单改革，标志着新政策在全国范围内推广。
新的权力清单通过明确地规定政府行政权力范围以及公开信息来规范地方政府的行政权力。这一改革过程可以使地方政府更好地了解行政权力和责任的界限，而公众现在更能够根据一套明确界定的责任制度来了解具体的权力机构。值得期待的是对待民营企业政策方面的改革，通过促进更公平的竞争和减少官僚主义障碍，为民营企业，特别是贵州、江西、辽宁等非沿海省份，创造更加有利的创业环境。2013年以前，权力清单改革是自发的，但新的中央政策设计使改革成为强制性的，加大了省级政府实施新行政改革的压力，但效果差异显著。我们认为，地方的差异可以部分地解释为干部绩效考核制度对改革的阻碍，例如贵州和辽宁，与国有企业挂钩的经济增长目标抑制了行政效率目标。我们发现，地方政府倾向于根据各自的优先事项和利益有选择地解读和执行中央指示，因此，中央政策中的模糊的概念会使这种情况更加恶化。
权力清单旨在不允许政府行使任何法律未授予的行政权力，理论上消除了政府内部个人牟取暴利的空间（新华社，2014）。2014年10月中共四中全会召开后，中国31个省份的地方政府的任务是在两年内完成权力清单的构建。2015年，国务院总理李克强表示，将要求所有省级政府公布权力和责任清单，并补充说，“我们必须让人民充分了解政府掌握的权力，并将政府权力置于公众监督之下，以防止滥用职权”（新华社，2015a）。权力清单应当详尽，政府必须公布其行政审批权清单，以及决定限制外国直接投资的“负面清单”和规定了政府在社会福利和社会保障以及促进自由市场和公平竞争方面的责任的“责任清单”。为了使这些改革有效，政府正试图建立新的监督机制，来扩大公众追究地方政府责任的渠道和方式。
本文首先介绍和讨论了中国目前的权力清单改革。基于访谈、焦点小组讨论和中文文件的证据，认为改革过程中出现的阻力来自于上市标准执行不严，旧有体制的受益者的反对，以及缺乏有效的法律保障。通过对中国五个省份的实证分析，我们发现影响权力清单改革的主要因素是中央政策设计、政治约束和地方机构编制。尽管目前的权力清单改革旨在消除阻碍我国经济市场化的冗余行政权力，以及消除公众对于地方政府行政权限的质疑，但继续实行权力高度集中的行政管理体制，权力过度集中仍为腐败创造了机会。中国的权力清单改革涉及中央政府和地方政府的权力分离，希望以此改善法治。本文提供的比较证据有助于更广泛地讨论迪克森（Dickson，2016，第19页）所指的政权生存战略的关键却往往被忽视的要素，即党在改善国家治理以及群众关系方面的探索。
新的行政权力制约机制
2013年以来，权力清单改革已成为一项重要的国家政策，有望帮助政府推进反腐进程，保持对权力的掌控。然而，中央决策的一致性和连贯性原则与地方执行的灵活性之间存在矛盾。中国的政策改革仍可以较为松散的集权制度的制约下进行分析，尽管因为公众企业家正在寻找新的空间来与政府寻求合作使得该框架日益多元化，而不会“被国家强制机构所阻碍”（Mertha，2009，第997页）。（周小川 2010，第48页）发现，一些地方政府试图通过强制执行自己的规则解释来应对中央指令，并经常逃避中央指令，从而导致与原来的政策目标出现偏差。还有一些地方为了违抗中央政府的规定而结成政商联盟，这种联盟导致了权力滥用，这种滥用会破坏环境（煤矿开采是常见的情况），并削弱公众对政府的认可，使当地人民在生活中失去工作条件（周，2010，第49页）。在这种情况下，部分中共党员正在优先考虑权力清单改革，以便通过让政治制度受到更严格的公众监督来规范政府权力和责任，例如在网上公布政府活动记录，以实现地方治理的可持续改进（Liamp;Liu，2014， 11条）。
权力清单改革的重点是改善党和政府的治理能力，减少腐败，并满足公众对民主化的要求。虽然当代中国确实出现了更多的公众参与政治生活的空间，但人们对公众参与所产生的实际政策影响仍存在疑虑，一些批评人士认为，新的公众参与模式仅仅是装饰性的——中国学者通常称之为“花瓶”，缺乏实质性内容（朱，2008）。通过改革行政审批程序，政府正在寻求建立一个更具竞争力的市场化体系，并根据“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的原则来深化组织能力，同时保证党对政治权力的控制（新华社，2013）。
2014年3月，中央编办发布正式文件，批准国务院60个中央部门1235项行政审批权，开创了全国先例，为地方政府改革建立了框架（国务院，2014）。广东是第一个公布行政审批权力清单的省份，于2014年5月21日完成了这一任务（中共新闻，2014年）。2015年6月26日，浙江省政府完成并公布了42个政府部门4236项行政权力的综合清单，这加大了其他省级政府遵守中央指示的力度（浙江省政府，2015年）。改革议程现在的重点是建立一个公开、明确的制度，划定所有需要行政审批的政府权力，然后通过公开、透明的方式公布一份全面的权力清单，明确剩余权力。合理化过程要求废除多余的权力，并外包行政职能，这些职能被认为会限制市场创造力并导致效率低下。
Yuamp;Xu（2014年，第23页）的研究表明，权力清单旨在加强地方的公共监督，以改善国家、市场和社会之间的关系。作者的结论是，中国领导人在国家一级制定的反腐目标需要把权力清单改革和对公共支出的财务监督相结合。胡和徐最近进行的研究（2015年，第68页）着重于权力清单改革如何提高透明度。一方面，政府试图利用权力清单来减少寻租行为（寻租空间）。例如，2014年浙江省权力清单规定，各省各部门必须终止与公司的业务往来，这意味着现在禁止一切形式的拨款（包括审查费用费）。另一方面，权力清单为公众监督政府活动提供了一种新机制，以期完善问责制度。
袁、姚（2015）在《行政改革综合研究》中考察了安徽省建立新的权力清单的完整过程。他们发现，权力清单改革通常分五步进行，首先是省政府宣布新的改革方案，以安徽省为例，是2014年安徽省人民政府关于实施省级行政权力制度的通知，规定到2015年，各省级部门要编制本部门的权力清单。第二步，成立领导小组，负责指导协调，选择试点项目，对参与编制权力清单的各部门下达任务。第三步是各部门对自己的权力和责任进行审查，然后向中央编办报告其建议。接下来，中央编办和省法制办将选出一批熟悉行政法的政府官员，对拟议的权力清单进行审查，以确保所有行政权力都是合法的，不会与中央政府产生任何政治冲突。第五步也是最后一步是通过在互联网上公布权力清单，使之公开。浙江省的权力列表过程的描述如图1所示。
罗（2015年，第32页）预计，新的权力清单改革将有助于抑制中国政府的形式主义，在中国，行政管理不善、效率低下、问责制和责任缺失等问题根深蒂固。例如，中央政策的解释和执行越来越灵活，这使得广东顺德区和浙江富阳县的大胆的改革试验可以做到位。顺德和阜阳是首批全面改革权力清单制度的地方性案例。这次整顿的目的是控制和规范行政权力，以限制地方政府的违法行为（周，2014，第7页）。袁和姚（2015，第31页）则不太乐观，他们认为，需要通过扩大公众参与和修改更高阶的法律，让地方政府有更多的自主权来进行合法的改革，来改进权力清单的建立过程。我们注意到的另一个问题是，权力清单改革是一项政党倡议，反映了中国共产党继续掌权的雄心。其结果是，改革进程仍然严重依赖于党的意志，并符合占据政府最高职位的专制领导人的利益。
方法论
一般来说，权力清单改革的目的是通过限制国家权力，为企业、组织甚至中共本身制定新的行政指导方针，从而影响国家、市场、社会关系。权力清单涉及行政许可权、非许可行政审批权、行政处罚与执行权、行政征收权、行政供给权、检查权、指导权、准入权等行政职能。为了比较目前在各省内进行的行政权力改革进程，我们在代表中国东海岸的广东和浙江、代表中部的江西、代表西南部的贵州和代表东北部的辽宁进行了研究。我们认识到中国各省存在的行政复杂性和不一致性，例如分权导致行政矩阵下的权力分散，容易产生冲突的议程和管辖重叠（Chengamp;Ngo，2014，第224页）。考虑到这些复杂性，我们根据五个省份对中央政策设计的反应、面临的政治制约以及地方执行者和利益相关者所表现出的战略代理程度，对它们进行了比较。
我们的主要数据来自2014年7月至9月和2015年7月至8月在五个省份进行的15次精英访谈和17次焦点小组讨论。我们接触了直接参与省、市、区、县三级权力清单改革进程的政府官员。为了安排重点小组，我们与省编办进行了初步接触，省编办又邀请了有权力清单改革经验的政府有关部门的代表，以及私营部门和非政府组织的代表与我们见面。所有焦点小组的与会者都有机会谈谈他们的经验，包括他们认为的权力清单改革的主要成就和缺点。此外，我们还获得了一些与改革进程有关的未发表的政府文件，包括导致取消一系列行政权力的合理化工作摘要。
东部的权力清单改革：广东和浙江
广东和浙江是相对富裕和有政治抱负的省份，在过去40年中尝试了一系列新的行政改革（蔡院长，2014，第347页）。自20世纪80年代邓小平领导下的“改革开放”时期以来，广东一直是变革的典范（张，2016，第281页）。位于珠江三角洲中心的广东顺德等区被赋予了实施改革的特殊权利（先兴先市），并成为中国微观试点计划的战略先锋，旨在实现可在全国复制的地方化政治改革。广东官员对省级行政体制进行了现代化改造，多年来在不同的发展阶段进行了各种改革试验，包括对单一行政单位的细微改动、对部门业务的初步修订，以及全面的结构改革，目的是让政府和行政管理实践有更大的创新（Chen，2002，第21页）。
浙江是一个人口众多、经济实力强大的沿海省份，以私营企业和农村工业化著称，是中国大陆促进政治和经济增长的许多特别举措的所在地。浙江沿海城市温州通过允许小规模私营企业家抓住“改革开放时期的巨大国内市场机遇”，发展了自己的经济方法，现在比较研究中被广泛用作“模式”（Zhangamp;Peck，2016，第69页）。20世纪80年代以来，温州模式经历了深刻的经济和政治变革，在国内外竞争中需要不断更新。我们认为，中国的政策试验可以被政府操纵，以便呈现出真正的变革，同时掩盖对变革的厌恶或不愿意应对重大改革，这一论点是有道理的，正如曾（2015，第339页）在温州发现的，尽管我们相信权力清单改革，无论实施的如何不平衡或效率低下，都是中国公共行政发生重大变化以及当地华人社区和非国家行为者逐渐获得权力的标志。
对中央政策设计的回应
当我们在广东开始研究时，一位省级官员的第一句话是“我们已经习惯了任何类型的改革”。这一说法似乎听起来是正确的，因为广东和浙江的官员都毫不犹豫地着手执行权力清单改革的任务。例如，2013年中共中央政策宣布后，浙江官员立即下发了《关于规范行政权力处置权限的通知》，这为该省权力清单的合理化奠定了法律基础。随后，广东省于2014年1月下发了《关于转变政府职能、处理权力、制定权责清单的通知》 ，并于2014年5月前完成并公布了行政审批权力清单，使广东成为第一个完成这项任务的省份。两个月后，浙江省公布了一份完整的权力清单，包括《中华人民共和国行政法》所规定的全部行政权力。到2014年6月，浙江确定了42个省级政府部门行使的4236项权力，并提出了“行政权力只能减少”的原则，通过消除程序上的模糊性和减少潜在的腐败可能性来提高治理水平。
地方试点是在中共中央2013年公布政策前几年进行的。例如，2008年，浙江省阜阳县启动了一个名为“阳光下的权力运作”的项目，该项目的重点是改革行政审批权力名单。四年内，行政审批权力的数量从7800个减少到2500个，为全国范围内的行政权力清单改革铺平了道路。在广东佛山富庶区顺德，官员们早在2011年就制定并公布了他们的行政审批权力名单，希望精简许可审批、项目管理和日常政务管理条例。在制定新的地区权力清单的过程中，官员们着手废除、下放和将363项行政权力移交给社会组织和下级政府。 剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料
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