DOI: 10.1007/s10272-018-0760-5
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Bernard Hoekman*
Revitalising Multilateral Trade Governance
The global trade regime is a major success story of multi- lateral cooperation. It has helped to enable a large number of countries to expand their participation in world trade, with associated reductions in prices, increased consumer choice and higher productivity. Rising average per capita incomes and lower poverty rates in many developing econ- omies are in part the result of greater trade integration. The concomitant rebalancing of global income shares and competitive pressures emanating from emerging econo- mies, especially China, is generating challenges for the trading system. In part, this is reflected in a broader lsquo;back- lash against globalisationrsquo; in high income countries. More specifically, it has fed perceptions that success is based in part on unfair trade practices. Competition between gov- ernments to attract investment and technologies is feed- ing trade tensions. The recent unilateral imposition of trade restrictions by the US on the steel and aluminium imports of many countries and retaliatory responses is a notable example of these tensions resulting in trade conflict.
Concerns that trade is not lsquo;fairrsquo; because of differences across countries in trade-distorting measures designed to favor national industries (policies to lsquo;make it herersquo;, not lsquo;in the worldrsquo;) have created calls to the bargains struck at the time the World Trade Organization (WTO) was created (in 1995) and China acceded to the organisation (2001). The rules of the game were designed in the 1980s and have not kept up with a rapidly changing world economy in which cross-border flows of data, digital products and technolo- gies reflect the digitisation of production.
WTO members have done too little to confront and address these challenges. The trading system is in crisis. The core ne- gotiation, transparency and conflict resolution functions are contested, undermining the WTOrsquo;s ability to fulfil its designat- ed tasks. WTO members failed to conclude the first round of multilateral trade negotiations launched under WTO auspices in 2001, the Doha Development Agenda. They have been un- willing to discuss a new work programme that spans both long-standing subjects such as agricultural support and new matters such as digital trade and forms of industrial policies that are not captured by current rules (e.g. investment-related policies). Many WTO members do not abide with notification commitments, reducing transparency. Moreover, since 2016 the US has blocked new appointments to the WTO Appellate Body, reflecting dissatisfaction with the functioning of the dis- pute resolution mechanism. If continued, the appeals system will become defunct.
All WTO members have a stake in sustaining the rules-based multilateral trading system. Large trade powers need a func- tioning multilateral trade regime because many of their con- cerns regarding foreign trade practices cannot be addressed effectively on a bilateral basis. Bilateral deals will be eroded by market forces that drive investment toward other coun- tries; moreover, many trade practices generating negative spillover effects are not unique to one country. Most develop- ing countries have little market power vis-agrave;-vis large trading nations – only the WTO offers small countries the opportunity to influence the development of new trade rules. Likewise, citizens in all countries concerned with ensuring that trade supports societal goals and sustainable development have
* This article draws on Bertelsmann Stiftung: Revitalizing Multilateral Governance at the World Trade Organization. Report of a High-Level Board of Experts on the Future of Global Trade Governance, 2018, available at https://www.bertelsmann-stiftung.de/en/publications/ publication/did/revitalizing-multilateral-governance-at-the-world- trade-organization/. Elaboration of the suggestions summarised here can be found in that report.
Bernard Hoekman, European University Institute (EUI), Florence, Italy; and Centre for Economic Poli- cy Research (CEPR), London, UK.
an interest in a functioning multilateral trade regime that sup- ports the realisation of these objectives.
How did we get here?
Space limitations preclude a discussion about how WTO members ended up where they are today.1 Arguably two op- erating modalities of the WTO have played an important role: decision-making on the basis of consensus; as well as spe- cial and differential treatment of developing countries. The former has been used by WTO members to veto initiatives and block efforts that seek to go beyond the issues for nego- tiation agreed to in the Doha Development Agenda. The latter has allowed advanced developing countries to offer less than full reciprocity in trade negotiations and skirt the application of certain WTO rules. This has been an underpinning factor fuelling perceptions of an unlevel playing field and has imped- ed successful negotiations in the WTO.
Deadlock in the WTO has led many countries seeking to strengthen the governance of their commercial relations to turn to preferential trade agreements (PTAs). Some PTAs cov- er areas such as e-commerce, investment, competition and digital trade policies, while others span policy areas such as labour standards and the environment. PTAs allow countries to deepen integration of markets with trade partners; how- ever, they risk fragmenting the rules that apply to global value chains and offer only partial solutions to companies seeking disciplinary acts on trade-distorting policies.
What could be done?
The WTO provides extensive flexibility for members to en- gage with each other. Using this, WTO members should identify a road map for the future and a wor
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振兴多边贸易治理
我们是如何走到这一步的？
由于篇幅所限，无法讨论WTO是如何沦落到今天的地步。可以说，世贸组织的两种运作模式发挥了重要作用:在协商一致的基础上做出决策;以及发展中国家的特殊和差别待遇。前者已被世贸组织成员国用来否决各项提议，以及阻止那些试图超越《多哈发展议程》中商定的议题的努力。后者使发达的发展中国家在贸易谈判中提供不完全互惠的待遇，并规避某些WTO规则的适用。这一直是助长人们对不公平竞争环境看法的一个重要因素，并阻碍世贸组织谈判的成功。
世界贸易组织的僵局已导致许多国家加强其对商业关系的管理，即转向优惠贸易协定(PTAs)。一些贸易协定涉及电子商务、投资、竞争和数字贸易政策等领域，而另一些则涉及劳工标准和环境等政策领域。PTAs使得各国与贸易伙伴的市场一体化程度加深;然而，它们却有将适用于全球价值链的规则分割开来的风险，而且对那些希望对扭曲贸易的政策采取惩戒措施的企业来说，它们只能提供部分解决方案。
可以做些什么？
世贸组织为成员国之间的交往提供了很大的灵活性。利用这一点，世贸组织成员应确定未来的路线图，并制定工作计划，以更新和扩大规则手册，以解决现行世贸组织规则未涵盖或仅部分涵盖的扭曲贸易的非关税政策。美国政府最近采取的单边保护主义行为，以及美国政府决定在其对争端解决机制的担忧得到解决之前都要阻止上诉机构成员任命的行为，都加大了风险。现在很明显，一切照旧的做法，例如坚持以协商一致为基础的运作模式和对成功的发展中大国的特殊和差别待遇，已不再可行。概括而言，需要主动采取行动来改进各项协定的执行和解决争端。下面的六个步骤可以帮助改善这种情况。
开展政策对话，以制定路线图和新的工作计划
贸易制度所面临的情况并非没有先例。这与上世纪80年代的情况类似，各国纷纷采取扭曲贸易的措施来应对当时东亚经济体出口的迅速增长。这推动了筹备工作的开展并最终导致1986年乌拉圭回合谈判的发起。当前的形势要求采取类似的程序，以解决系统性问题上的贸易紧张。这一进程必须包括对发展中国家重要的政策领域。阻碍审议非多哈问题的努力之所以出现，并不是因为各国看不到世贸组织新政策领域的重要性，而是因为它们希望看到许多发展中国家在长期优先事项方面取得进展，比如农业和自然资源领域的关税升级。因此，主题之间的平衡很重要。
目前最迫切需要在两个领域作出这种努力:处理主要贸易大国之间目前的冲突，控制以牙还牙式的使用关税的范围扩大，以及解决WTO争端解决机制运作方面的僵局。后者对维持世贸组织成员之间的合作起着至关重要的作用。在不损害机制有效性的情况下处理有关机制如何运作的问题是至关重要的。也就是说，许多贸易问题关系到许多世贸组织成员。这方面的例子包括:农业补贴政策的贸易扭曲影响;关税升级，以限制发展中国家的企业向价值链上游移动;确保在国家发挥重要作用的市场上，企业之间拥有公平的竞争环境;管理全球行业产能过剩的情况;规范外国投资政策对扭曲竞争的影响;以及使用补贴来支持当地生产或出口。
主要国家之间没有令人信服的理由不就这些问题进行接触，任何世贸组织成员国也没有充分的理由阻挠对新工作方案的审议。这应该是世贸组织的基本职能——也是一项核心职能。目标应该是为组织制定一个议程和路线图。这样做的一个关键是分析政策效果的规模和影响范围。我们需要对有争议的具体政策的负面影响的严重程度达成共识，以区分具有系统重要性和扭曲竞争的政策，以及那些不会产生重大负面效应的政策。
关于争议政策的合作不一定需要所有世贸组织成员的参与。一些议题可能会成为世贸组织部分成员国之间达成协议并将所获利益惠及WTO成员的条件。另一些议题则需要更广泛的谈判和协商。在重振WTO的任何努力中，确定需要采用何种合作方式来解决当前的冲突以及填补规则手册中的空白是至关重要的
WTO机构运作的自我反思
除了就贸易政策溢出的主要来源进行讨论外，世贸组织成员还应启动一项程序，对包括上诉机构在内的世贸组织机构的运作进行反思，以确保它们有效地履行其职责，并寻找改善其运作的机会。这是应当关注的争论的中心，并要从经验中吸取教训。
争端解决。世贸组织已经对争端解决机制的改革的讨论已经进行了15年多。这些讨论没有产生结果，因为只有协商一致才能作出改变。美国现在利用WTO协商一致原则进行施压，要求解决它与上诉机构之间的争端。WTO成员国缺乏公开讨论体系绩效的意愿，也不愿意接受有助于改善体制的改革的可能性。如果不能解决上诉机构运作的争端，争议解决将回到世贸组织成立之前的状况，即如果败诉方不同意专家组的调查结果，专家组的意见就可能不会被采纳，相应的，使用单边贸易政策的风险也会提高。
透明度。不能及时和全面地遵守世贸组织的许多通知要求是一个长期存在的问题。对于WTO机制而言，与其采取更强硬的措施来敦促成员国遵守现有的通知要求，更有建设性的做法是扪心自问：履行其使命需要哪些信息，而在帮助经济体和公民理解贸易体系方面，哪些信息是最有用的。
经济发展。更多的强调共同确定什么是良好做法，以及不同协定所涵盖的政策方针是如何影响发展成果，有助于为找到更有效的处理经济发展问题的方法提供基础。世贸组织各机构的以发展为重点的政策对话可以考虑什么样的待遇可以帮助国家在具有比较优势的部门发展工业，并根据具体问题确定发展中国家之间更大差别的范围。WTO的一些协议已经包含了这种区别，这开创了先例。世贸组织机构应审查现有协议中的规则是否有害于发展。
从PTAs中学习。WTO机构是讨论从各政策领域的PTAs的运作中所学到的经验的合适场所。PTAs寻求贸易政策方面采取创新的合作方式，在委员会一级定期关注各国在不同PTAs方面的经验，不仅能提高透明度，而且更重要的是，这支持了一种通过多样方法比如说参考文献进行学习的过程。
开放的多边主义:WTO成员团体之间的倡议
由于在讨论不属于多哈回合谈判或WTO现有协议所涵盖的议题上缺乏共识，世贸组织无法进行政策对话。在开放的多边基础上开展合作以及在具体部门或政策领域采取举措来可以部分解决该问题。开放的多边的倡议可以成为各国考虑采取共同政策原则（如监管一致性或同意新政策） 的工具。开放的多边主义有两个关键要素:允许任何有兴趣参加的WTO成员参与，并在非歧视的基础上，协议所带来的利益惠及全体WTO成员 (只要利益不以各国联合 行动为条件)。开放的多边主义对于追求PTA基础上的合作来说，是一种补充性的替代方式，这种合作有着系统性的缺点，即天然的具有歧视性。
开放的多边倡议可能不适用于搭便车问题严重的政策领域。然而，它们为各国在一些问题领域上开展合作提供了机会，在这些领域中，议题的核心是确定哪些良好的做法将使参与国受益，又不受非参与国的影响。这可能包括同意采取良好做法下的监管合作，以及对本国和外国公司或产品平等适用的“边界后”政策。
哪些政策领域可以适用开放的多边倡议，必须由WTO成员国（集团或全体）决定。2017年12月在布宜诺斯艾利斯举行的世贸组织部长级会议上发起了四项这样的努力:电子商务、中小微企业、投资自由化和国内服务业监管。有助于开放式多边倡议的政策领域。为确定路线图而建议的政策对话过程，以及WTO对于其自身机制上具有系统重要性和自我反思的新工作方案，均有助于确定可能可以适用多边倡议的政策领域范围。
在非歧视基础上适用的开放的多边倡议并不是灵丹妙药。它们将被限制在一些议题上，这些问题要么对搭便车的担忧不敏感，要么涉及大量的WTO成员国。但它们提供了一种工具，将新鲜的氧气引入体系，并增强WTO作为支持国际监管合作的平台的重要性
加强秘书处的支持职能
WTO是一个“成员驱动”的组织。由此产生的一个必然结果是，秘书处几乎没有发言权。成员驱动意味着成员国负责运行世贸组织，比如说做出决策。然而，这不应转化为对表达意见和向WTO成员提供有关信息的权利的垄断。对那些与提高世贸组织机构的运作能力息息相关的支持者来说，加强秘书处向其提供信息的能力会更有帮助。
这些支持者对于维持该组织的政治支持至关重要。它们主要位于成员国的首都。增强秘书处的能力，使其能够实质性地参与和支持者利益相挂钩的相关贸易政策领域，可以增强人们对组织的重视程度和对其的政治支持。有很大余地去重新分配现有技术援助资金，以向有需要的成员提供分析服务，并加强与不同贸易政策领域有利害关系的国家政府机构以及广大支持者之间的联系。这包括其它处理贸易政策和相关法规的国际组织。
WTO成员国的许多公民都关心贸易一体化的影响。虽然提高成果的公平性和帮助工人和公司承担调整成本是国家政策层面的问题，但秘书处可以而且应该做更多的工作，监测和评估WTO成员国身份带来的经济影响。对以规则为基础的贸易制度的经济效果进行严格的事后分析，包括定期监测和认真审查世贸组织协定的执行情况，这是一种知识产品，对利益相关者和政府都有价值。
评估组织绩效
在国际组织中，世贸组织的独特之处在于，它没有一个独立的评估机构或内部评估机制来评估其运行。作为其监督职能的一部分，世贸组织总理事会根据其附属机构的年度报告对世贸组织的活动进行年终审查，但这仅仅是会议和讨论的议题的总结。总理事会很少就附属机构的运作模式进行实质性讨论。对机构绩效的定期评估可以帮助人们了解哪些工作做得好，哪些不好。建立一个审查机制来评估各委员会和世贸组织其他机构，可以帮助确定业绩方面的差异及其原因，并提出可在其他领域仿效的成功做法。
重新审视推广策略
世贸组织的一个关键职能是为其成员提供一个制定和执行规则的平台，因此，应该更加强调组织在为企业消除不确定性方面的作用，并提供一个相互同意的治理框架，帮助政府追求提高福利的政策。这远远超出了出口商的狭隘利益——它使所有公民受益。上述几项建议将产生更有效的推广战略信息。所缺少的是对现行体系的广泛了解，例如，旨在减少贸易商不确定性的程序规则是如何发挥作用的;这反过来又是如何影响特定公司的投资决策的;WTO体系是如何帮助成员国解决企业提出的贸易问题; 它如何使消费者获得更好的产品和更多的选择等。这种做法还可以突显出哪些方面做得不好，并强调世贸组织成员国为了支持组织的运转可以在哪些领域做出更多努力。
世贸组织成员可以通过各委员会和世贸组织其他机构（包括与参与开放的多边举措的团体）鼓励企业更多地接触。在一些委员会中，这种情况在一定程度上已经发生。这种互动将有助于各国更好地理解商业方面的关切，反之亦然。更有效的开展商业可以帮助WTO保持与全球贸易体的联系。
更换领导层
二战后多边贸易体制的成功，在很大程度上要归功于美国的领导地位，以及该组织由志同道合的国家主导的事实。当今，美国继续积极参与世贸组织委员会的日常工作;然而，通过呼吁世贸组织改革，它正在扮演一个不同的角色。在2017年布宜诺斯艾利斯举行的第11届WTO部长级会议上，美国提出了改革议程，强调要更好地遵守WTO义务，发展中国家之间的差异加大，要采取行动确保诉讼不被用作替代谈判的手段。，
2018年5月，法国总统马克龙对该倡议表示支持。根据欧洲理事会的授权，欧盟委员会为WTO现代化提出了具体建议。这些都是积极的发展。大型贸易强国协同努力，将更多的软实力投入到优先行动中，可能会改变游戏规则。四大贸易大国中的三个——中国、欧盟和日本——占全球商品和服务贸易的三分之一以上，占世贸组织预算的一半以上。它们一起可以对本组织面临的挑战做出强有力的回应，重振世贸组织。
领导力不能仅仅来自贸易大国。维护世贸组织对小国尤其重要，尤其是因为只有多边贸易体系为它们提供了影响新贸易规则发展的机会。由于全球价值链的兴起和这一体系的成功，许多国家与国际贸易有很大的利害关系。这些不同结构小国家可能成为足够大的可以提供领导能力的关键群体。追求市场深度一体化的经济体最适合发挥补充作用。这方面的例子包括《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》（CPTPP）的十一个成员国，以及希望加入CPTPP的国家(如韩国) 、太平洋联盟国家，以及更广泛的WTO“多边体系之友”的小经济体。这些国家和欧盟加起来占世界贸易的75%。它们构成了一个足够大的群体，足以维持多边合作并推动贸易体系向前发展。
扩大世贸组织规则，接受更大的互惠，改善世贸组织的运作，是重振世贸组织的必要条件。如果做不到这一点，贸易体系将分裂成一套以PTA为基础的两组集团:一类是认为有必要就影响市场竞争的政策接受共同规则的国家(尤其是欧盟和CPTPP成员国)，另一类是不接受这些共同规则的国家。如果这种设想成为现实，那么必然结果是，对那些没有这样做的国家的歧视会越来越多，当前的贸易体制会因此遭到破坏。虽然这最终可能为恢复多边合作提供足够的动力，但代价将是高昂的。
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