Chinarsquo;s Employment Policies and Strategies
--By Yan DI, Research fellow,
Chinese Academy of Labour and Social Security,
Ministry of Labour and Social Security, P.R.China
Introduction
China is the most populous country boasting of tremendous workforce in the world. Since its pursuance of reform and opening-up policy in late 1970rsquo;s, Chinese national economy has witnessed a sound, sustainable, and rapid growth. Nevertheless, the employment issue, resulted from economic system reform, industrial structure adjustment and technological innovation, remains a strenuous, arduous and pressing task for Chinese government.
The Chinese government attaches great importance to the issue of employment, and takes employment as the first priority of peoplersquo;s livelihood and as the top strategy for ensuring the stability of its society. Proceeding from the national conditions, the Chinese Government has explored and drawn on international experiences in its practice, gradually improves its relevant legal system, and formulated and implemented a set of proactive employment policies. The Chinese government adheres to promote employment through developing national economy, adjusting industrial structure, furthering the reform on its political and economic system, harmonizing economic development between urban and rural areas, and improving social security system. It has adopted various effective measures and done everything possible to increase job opportunities, expanded the scale of employment, and kept the unemployment rate within a socially tolerable range.
Basic Employment Situation
According to the statistics of National Bureau of Statistics, in 2005, Gross Domestic Product (GDP) in China reached 18.2321 trillion Yuan (2.23 trillion USD), with an increase of 9.9 percent than in 2004. In the last ten years, Chinese GDP has been increased at an annually average rate of 8.5 percent in a sustainable and stable manner (see Chart 1).
In 2005, the total population of China reached 1.30756 billion (excluding Hong Kong Special Administrative Region, Macao Special Administrative Region and Taiwan Province). The total urban and rural employed population reached 758.25 million, of which the urban employed population was 273.31 million, and the rural employed population was 484.94 million. The annual growth of the new entrants reaches 10 million. There are over 150 million workforces migrating from rural to urban areas for employment.
With the adjustment of industrial structure and the accelerating of urbanization, the distribution pattern of employment in primary, secondary, and tertiary industries has changed accordingly. From 1990 to 2005, the proportion of those employed in tertiary industry rose steadily from 18.5 percent to 31.4 percent; the proportion of those employed in secondary industry rose slightly from 21.4 percent to 23.8 percent; and the proportion of those employed in primary industry dropped from 60.1 percent to 44.8 percent (see Chart 2).
In the context that the employment pressure has been continuously increasing, the Chinese government has adopted many measures to curb the sharp rise of urban unemployment. By the end of 2005, the registered unemployment population in urban areas reached 8.39 million, and the registered unemployment rate in the urban areas was 4.2 percent (see Chart 3).
Proactive Employment Policy
The Chinese government has enacted Constitution of the Peoples Republic of China, Labor Law of the Peoples Republic of China, and other relevant laws and regulations so as to protect the laborers right to employment. Under the above legal framework, according to the domestic national situation in China and drawn on the international experiences, Chinese government has established the employment principle of 'workers finding their own jobs, employment through market regulation and employment promoted by the government', and formulated and implemented a set of proactive employment policies, mainly including:
Macroeconomic Policies
The Chinese government has always regarded promoting employment as a strategic task for socio-economic development. It takes controlling unemployment rate and increasing job opportunities as one of its principal macro control targets and incorporates it in its plan for economic and social development. It adheres to the principle of expanding domestic demand, exercises a stable fiscal and monetary policy, maintains a steady and fairly rapid development of the national economy, actively adjusts the economic structure and enhances the motive power of economic growth in driving employment.
The Chinese government regards persistently the development of the tertiary industry as a major orientation for the expansion of employment. It encourages the development of community services, catering, commercial and trade circulation, tourism, and so on, for the purpose of creating more job opportunities in these industries. The Chinese government has paid great attention to exploiting its advantage in labor resources, and actively developed labor-intensive industries and enterprises that have relative advantages and whose products enjoy market demands, particularly private and self-employed businesses, and medium/small enterprises (SMEs) with big employment capacity.
Fiscal, Taxation, and Financial Policies
Central and local governments set up special funds to support and help urban and rural laborers to be employed and receive proper training. Using favorable taxation policy, the governments at all levels support the unemployed to realize self-employment or start up their own businesses, at the same time, encourage SMEs to absorb the unemployed. The governments provide small loans and give interest subsidi
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中国就业政策与战略
一、介绍
中国是世界上人口最多的国家，拥有大量的劳动力。改革开放以来，我国国民经济健康、持续、快速发展。然而，由于经济体制改革、产业结构调整和技术创新等原因，中国的就业问题仍然是一项艰巨而紧迫的任务。
中国政府高度重视就业问题，把就业作为民生第一要务和确保社会稳定的最高战略。中国政府从国情出发，在实践中探索和借鉴国际经验，逐步完善相关法律制度，制定和实施了一套积极的就业政策。中国政府坚持通过发展国民经济、调整产业结构、深化政治经济体制改革、协调城乡经济发展、完善社会保障体系等途径促进就业。采取各种有效措施，千方百计增加就业机会，扩大就业规模，把失业率控制在社会可以承受的范围内
据国家统计局统计，2005年，我国国内生产总值达到1823.21万亿元，比2004年增长9.9%。近十年来，中国国内生产总值以年均8.5%的速度持续稳定增长（见图1）。 2005，中国总人口达到13亿756万（不包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省）。城乡就业人口75825万人，其中城镇就业人口27331万人，农村就业人口48494万人。新进入者的年增长达到1000万人。有1.5亿多劳动力从农村转移到城市就业。随着产业结构的调整和城市化进程的加快，一、二、三产业就业分布格局也相应发生了变化。1990年至2005年，第三产业从业人员比例由18.5%稳步上升到31.4%；第二产业从业人员比例由21.4%略微上升到23.8%；第一产业从业人员比例由60.1%下降到44.8%（见图2）。在就业压力不断加大的背景下，中国政府采取多种措施抑制城市失业率的急剧上升。到2005年底，城镇登记失业人口达到839万人，城镇登记失业率为4.2%（见图3）。
二、积极的就业政策
中国政府制定了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国劳动法》和其他有关法律、法规，保护劳动者的就业权。在上述法律框架下，中国政府根据国内国情，借鉴国际经验，确立了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的就业原则，制定并实施了一系列积极的就业政策，主要包括：
1、宏观经济政策
中国政府始终把促进就业作为社会经济发展的战略任务。把控制失业率和增加就业机会作为宏观调控的主要目标之一，并纳入经济社会发展规划。坚持扩大内需的方针，实施稳定的财政和货币政策，保持国民经济平稳较快发展，积极调整经济结构，增强经济增长拉动就业的动力。
中国政府坚持把发展第三产业作为扩大就业的主要方向。鼓励发展社区服务业、餐饮业、商贸流通业、旅游业等，为这些行业创造更多就业机会。中国政府高度重视发挥劳动力资源优势，积极发展劳动密集型产业和具有相对优势、产品有市场需求的企业，特别是民营和个体工商户、就业能力大的中小企业。
2、财政、税收和金融政策
中央和地方政府设立专项资金，支持和帮助城乡劳动者就业和接受适当培训。各级政府利用优惠的税收政策，支持失业人员实现自主创业，同时鼓励中小企业吸纳失业人员。政府提供小额贷款和利息补贴，支持失业人员创业，支持中小企业发展，扩大就业。城市弱势群体救助政策主要包括：
（1） 鼓励失业人员实现自主创业。小额担保贷款和贴息贷款，通过减免税收和行政性收费，在符合规定的条件下，在一定期限和额度内，可以获得。
（2） 鼓励企业吸纳劳动力。特别是服务业、商贸业、劳动就业服务业的小型加工企业以及社区、社区内具有加工性质的小型单位，在一定的资质和期限内享受相应的减税、免税和社会保险补贴，当他们招募城市弱势群体时，达到了规定的数量。对符合一定条件的劳动密集型小企业，贷款打折后的利息，最高为100万元，当他们招收的城市弱势群体达到规定的数额时，应该可以拿到。
（3） 对“4050”城镇弱势群体（50岁以上下岗职工和40岁以上妇女）灵活实现再就业提供一定的社会保险补贴和岗位补贴。
3、发展非营利性公共岗位
50岁以上下岗职工和40岁以上妇女就业困难，但有工作能力和就业愿望的，应当作为就业援助的主要对象，及时提供岗位和其他帮助。政府投资发展公共职位，通过再就业援助，帮助最弱势的人找到工作。对国有企业下岗职工因年龄原因难以找到新工作的社区、居民点开发的公益性岗位，政府将给予社会保险补贴和岗位补贴。
4、社会保障政策
中国政府采取多种措施，积极探索建立独立于企事业单位、资金来源多样化、保障制度规范化、管理和服务社会化的社会保障体系的可能性。上世纪80年代中期，我国建立了失业保险制度，为失业人员提供失业救济和医疗保险补贴，方便失业人员的管理和服务，充分发挥失业保险促进就业和再就业的作用。对兼职、临时工、弹性工时等灵活再就业的下岗职工，初步建立了适合其工作特点的社会保险制度。政府发放社会保险补贴，鼓励和招揽中小企业吸纳失业人员。
1998年，中国政府建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险保障和城镇居民最低生活保障三项保障制度。
5、完善公共就业服务体系培育和发展劳动力市场
中国政府积极培育和发展劳动力市场，逐步确立了企业作为主要用人单位和劳动者作为主要劳动力供给者的地位。
20世纪90年代末以来，中国政府大力推进科学化、规范化、现代化的劳动力市场建设，建立了公共就业服务体系。各级公共就业服务机构为城镇失业人员和农民工提供免费就业安置和就业指导。对于下岗失业人员，他们提供“一站式”服务，从登记下岗失业人员求职，到提供就业咨询、就业安置、社会保险、职业技能培训等。
中国政府鼓励劳动者通过灵活多样的形式就业，积极发展劳务派遣机构和就业基地，为灵活就业提供服务和帮助。
中国政府通过逐步完善劳动力市场信息系统，为求职者和企业提供便捷的信息服务，提高劳动力市场供求匹配效率。
6、建立健全国家职业培训体系
1999年，中国政府呼吁社会各界采取学校文凭和职业资格证书并重的制度，提高劳动者的就业能力，自主创业，适应转岗。2000年，初步建立了就业许可制度框架。目前，我国已基本建立起从初级、中级、高级技工到技师、高级技师五个层次的职业资格培训体系，符合国家职业资格标准，是劳动者终身学习体系的重要组成部分。
发展高等职业院校、高级技工院校、高级技工学校、中等职业技术学校、技工学校、就业培训中心、民办职业培训机构和企业职工培训中心，国家努力发展全方位、多层次的国家职业教育培训体系，加强对城镇新增劳动力、下岗职工、农民工和在职职工的培训。 从2002年起，国家开始实施“加强职业培训提高就业资格计划”和“国家高技能人才培养工程”，广泛开展技能提升行动，同时启动了3年培训50万名新技术人员的计划。这些都是为了迅速培养一大批技术工人，特别是具有高级技能的工人，从而提高整个劳动力的就业资格、工作能力和转业能力。
为帮助下岗职工就业，1998年至2000年，国家实施了“下岗职工再就业培训1000万人三年计划”
中国政府正在大力推广利用信息网络和卫星数据传输技术的远程培训项目。加快制定实施远程职业培训总体规划，稳步形成社会化、开放化的培训网络。
7、失业监测政策
中国政府综合运用法律、经济、行政等手段，从源头上控制失业，防止失业人口总量快速增长、部分地区失业人口集中等问题，长期失业者在总失业人数中所占的比例更大。在国企改革过程中，为避免下岗职工大量涌入劳动力市场，采取了核心业务与副业分离、改变副业主体所有权等措施。在改制、停产、破产过程中，指导企业和工会做好职工的安置工作。中国政府还在规范下岗职工活动、提高企业所有者和管理层的社会责任意识、大力发展集体谈判制度等方面作出了努力。为协调劳资双方的利益平衡，增强就业的稳定性，我国建立了政府、工会、企业三方的劳动关系监管机制，其特点是“工会与管理层自主协商”由政府依法监管”。
三、中国就业面临的挑战
上述政策在实践中取得了积极成效。但中国政府也充分意识到，在一个人口大国，解决就业问题需要很长时间。当前就业压力主要来自三个方面：一是劳动力供给过剩与就业结构不合理并存；二是城镇就业压力与农村剩余劳动力向城镇转移速度同步；三是城镇就业压力与农村剩余劳动力向城镇转移速度同步，新进入者的就业需求与下岗职工的再就业交织在一起。
未来几年，我国就业形势依然严峻，就业任务依然繁重，主要表现在：
第一，劳动力总供给不会减少，就业压力依然较大。未来几年，我国城镇劳动力将每年增加1000万人。而上一年度无法再就业的失业和下岗职工约1400万人。此外，大量农村剩余劳动力需要转移。
其次，一些突出的就业问题需要解决。国有企业和城市集体企业的部分下岗职工没有再就业。在未来的三年里，由于政策原因，国有企业中有相当一部分职工因结构调整和破产需要搬迁。那些寻求再就业的下岗人员可能仍然处于不稳定的就业状况。
三是新的就业矛盾逐步显现。城市新生尤其是高校毕业生就业问题日益突出。农村剩余劳动力向非农和城镇转移速度加快。
第四，劳动者劳动能力不能满足就业要求的情况需要改变。在许多地区和一些部门，技术工人的供应落后于需求，甚至严重短缺。
四、未来的就业战略
尽管中国就业面临上述压力和挑战，但解决中国就业问题也有很多有利条件：
首先，中国政府始终高度重视就业和再就业问题，把就业和再就业问题摆在社会经济发展更加突出的位置。
第二，中国经济持续快速增长，将不断带动就业增长。“十一五”期间，中国经济有望保持持续快速增长的良好态势。经济结构将不断调整，从产业/部门格局上引导扩大就业，经济组织将逐步形成。
三是进一步完善积极就业政策体系。在社会经济稳定发展的大背景下，对就业的引导和支持，将极大地推动就业和再就业事业的发展。
中国今后几年解决就业和再就业问题的指导思想是：按照构建社会主义和谐社会的总体要求，贯彻落实科学发展观，实施“十一五”国民经济和社会发展规划，继续把就业问题作为社会经济发展的首要任务，坚持“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的就业原则，着力解决经济体制改革和社会转型带来的再就业遗留问题同时大力促进城镇新增劳动力和农村转移富余劳动力就业，逐步协调城乡就业，提高劳动者素质，探索建立适应我国国情的促进就业持续发展机制市场经济的背景。
中国十一五规划从今年开始。中国的就业目标是实现城镇新增就业4500万人，农业劳动力转移4500万人。此外，城镇登记失业率不得超过5%。为实现这些目标，中国政府将重点加强以下工作：
一是实施积极的就业政策，不断努力解决经济结构调整造成的下岗失业人员再就业遗留问题，努力解决城镇新增劳动力即青年就业问题。
二是通过促进经济发展创造就业机会，千方百计扩大就业规模，坚持解决社会经济发展过程中的就业问题，努力实现促进经济发展与扩大就业规模的良性互动；鼓励、支持和引导个体工商户、私营企业等非公有制经济产业发展，通过促进第三产业和多种所有制经济主体发展扩大就业规模；制定相应的扶持政策，鼓励非公有制经济发展具有比较优势的劳动密集型产业和中小企业，增加就业能力；推动就业服务跨区域合作，引导转移劳动力就业；鼓励劳动力通过多种渠道实现就业，加快完善和落实劳动关系、工资分配、社会保障等灵活就业政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。
第三，加强农村剩余劳动力转移和就业；2/3的中国劳动力原住农村。按照建设社会主义新农村的目标，中国政府一方面积极调整农业和农村经济结构，发展农村非农产业，建设小城镇，促进农村劳动力就地转移就业，政府出台平等就业政策，保障从农村转移到城市的劳动者的合法权益，保障他们享受公共服务，逐步实现城乡就业一体化。
最后，大力提高劳动者素质，按照人才强国战略，加大职业培训力度。中国政府分别针对失业人员、创业者、高技能专业人员和外来务工人员等青年人提出了五项培训计划，推动全面实施国家职业资格证书制度，做好人力资源储备，促进我国经济社会可持续发展，增强国际竞争力。
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