Distributional Consequences of Reforming Local Public Finance in China[1]
Albert Park, Scott Rozelle, Christine Wong and Changqing Ren
Central-local budgetary arrangements have undergone numerous changes since the 1960s as the Chinese government in its quest for modernization has sought to balance the needs of central control and local autonomy.1 During the reform period, the falling tax share of GNP and a commitment to greater decentralization of the planning system led to major changes in the public finance system that have devolved expenditure responsibilities and financial authority to local governments.2 Fiscal decentralization has been credited with hardening budget constraints for local publicly controlled enterprises and government agencies? New budgetary relations have instilled fiscal discipline, allowing local governments to disburse more expenditures only if they generated more revenues. These reforms have helped unleash the entrepreneurial spirit of local bureaucrats, fuelling the rapid growth of rural industry.4
The fiscal reforms, however, have also triggered a number of less healthy trends. Heightened pressure on revenue-starved local governments may have led to over-investment in revenue-generating industrial enterprises, encouraged bureaucratic predation of enterprise resources and regional protectionism, and diverted attention away from long-term development strategies.5 Financial decentralization also can undermine the governments ability to redistribute public financial resources from prosperous to lagging regions in order to provide public goods and services equitably. Forcing revenue-scarce poor localities to be more fiscally self-reliant may have adverse consequences for their ability to provide basic services and pursue coherent investment strategies to further economic development.
Better understanding of the distributional consequences of fiscal reforms is of heightened importance given the increasing concern being
expressed by Chinese leaders and citizens over the rising inequities accompanying Chinas rapid growth. Have the reforms hardened the budget constraints of local governments? Have distributional inequities increased? If so, how have poor counties coped with greater resource scarcity, and what have been the implications for development prospects and the provision of social services in poor regions?
Since most government revenues and expenditures in China are collected and spent by prefectural, county and township governments, answering these questions requires detailed analysis of patterns in subprovincial finance. Almost all studies of Chinas fiscal reforms, however, have focused exclusively on the central-provincial division of fiscal responsibilities. In studies that have looked at subprovincial finance, most have centred on governments in rapidly growing regions where local budgets are predominantly running surpluses.[2]
This study examines changes during the reform period in the subprovincial fiscal system of a poor province in north-west China, the consequences of these changes for the hardness of budget constraints and the distribution of public financial resources among local regions, and the implications for public spending and development strategies in poor regions. Shaanxi province serves as a good case study for understanding how reforms have affected the availability and distribution of public financial resources in regions facing ongoing resource scarcity. The province is one of the poorest in China, in 1992 ranking 28th out of 30 provinces in rural per capita income and 22nd in GNP per capita. In recent years, the province has consistently run fiscal deficits exceeding 20 per cent of expenditures.
This study draws on a unique set of county budgetary data and extensive interviews with finance bureau officials and local government leaders in poor counties to shed new light on the trends and consequences of reforms in local public finance in China. The study finds that Chinas fiscal reforms have led local governments to become increasingly self-reliant in meeting expenditure responsibilities, providing evidence that budget constraints have indeed hardened. This also has led to greater inequality in the provision of public goods and services, and created incentives for local governments to stress revenue mobilization at the expense of other distributional and growth objectives. Poor counties have become especially short of cash, accumulating large debts and becoming increasingly unable to pursue investment strategies to further economic development.
This article first examines the distributional consequences of reforms in local public finance, reviewing changes and trends in the different levels and forms of public finance. These include provincial and county (including township) budgets, alternative financing channels (Chinas Food for Work Programme), and non-budgetary revenues and expenditures that play a role in fiscal management. The article then scrutinizes more closely how poor, resource-scarce counties are coping with the need to be more financially self-reliant, and the consequences of these responses for expenditure and investment patterns.
Changing Patterns in Local Public Finance
The province. Many of the changes occurring in the distribution of public financial resources within the province result from the increasing pressure being placed on it as a whole to be more fiscally self-reliant. The agreement struck between Shaanxi province and the central government in 1980 divided revenues into three categories: local fixed revenues (difang guding shouru), income divided by a fixed percentage (guding
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中国地方公共财政改革的分配后果[1]
阿尔伯特·帕克（Albert Park），斯科特·罗泽尔（Scott Rozelle），王倩婷，任长青
自二十世纪六十年代以来，随着中国政府追求现代化，努力寻求平衡中央集权和地方自治的需要，中央与地方的预算计划发生了许多变化。在改革开放时期，国民生产总值的税收份额下降，而且对计划系统中更大权力的下放，导致公共财政系统发生重大变化，从而将支出责任和财权下放给了地方政府。财政权力的下放是否导致地方政府控制企业以及政府机构的预算约束越来越严格？新的预算关系改变了财政规则，允许地方政府只有在产生更多收入的情况下才能支出更多。这些改革活络了当地的企业家精神，推动了农村工业的快速发展。
然而，财政改革也引发了一些消极的影响和趋势。收入匮乏的地方政府拥有更大的压力，可能导致对创收工业企业的过度投资，鼓励地方政府掠夺企业资源以及发生区域贸易保护主义，使人们的注意力从长期发展战略转移开来。金融分权还可能破坏经济发展。政府有能力将富裕地区的公共财政资源重新分配给落后地区，以便公平地提供公共物品和服务。使得收入匮乏的贫困地区在财政上自力更生，这可能会对他们的基本服务和奉行的投资战略以促进经济发展产生不利影响。
人们对该问题的关注度越来越高，财政改革分配结果的更好规划变得尤为重要。
中国领导人和公民对中国经济快速增长导致日益加剧的不平等现象表达了看法。改革是否加重了地方政府的预算约束？分配不均是否增加？如果是这样，贫困县如何应对更大的资源短缺，以及对贫困地区的发展前景和提供社会服务会有何影响？
由于中国大多数政府收支都是由县和乡镇政府是收入的主要来源，且负责大部分支出，要回答这些问题，就需要对省以下财政模式进行详细分析。但是，几乎所有有关中国财政改革的研究都只集中于中央与省级财政责任的划分。在研究省以下财政的研究中，大多数都集中在快速发展地区的政府，在这些地区，地方预算主要是盈余的。
这项研究调查了西北贫困省的省以下财政体制改革期间的变化，这些变化可以显示对预算约束的僵化，地方之间公共财政资源分配的后果以及对公众的影响，贫困地区的支出和发展战略。陕西省可以作为一个很好的案例研究，用来了解财政改革在面临资源短缺和地级市影响公共财政资源的可得性和分配时如何做。该省是中国最贫穷的省之一，在1992年的农村人均收入排名中，在30个省中排名第28位，在人均GNP中排名第22位。近年来，该省的财政赤字一直超过支出的20％。
这项研究借鉴了一套独特的县级预算数据，而且与贫困县的财政局官员和地方政府领导人进行了访谈谈，以揭示中国地方公共财政改革的趋势和后果。研究发现，中国的财政体制改革导致地方政府在履行支出责任方面变得越来越靠自己，这证明预算约束确实得到加强。这也导致公共产品和公共服务变得更加不平等，这也刺激了地方政府强调收入，而牺牲其他分配和增长目标。贫困县语法缺乏资金，积累了大量债务，并且越来越无法用投资战略来促进经济发展。
本文首先研究了地方公共财政改革的分配结果，并回顾了不同水平和形式的公共财政的变化和趋势。这些包括省和县（包括乡镇）的预算，替代融资渠道，以及在财政管理中发挥作用的非预算收入和支出。然后，文章更加仔细地研究了资源匮乏的贫困县如何在财政上更加自力更生，以及这些对支出和投资模式的影响。
地方公共财政模式的转变
省。整个省及省以下公共财政资源分配发生的许多变化，是由于省政府在财政上需要自己“创收”的压力越来越大。陕西省与中央政府于1980年达成协议，将收入分为三类：地方固定收入，收入除以固定百分比（和该省保留的调整后收入支出责任也分为省级和中央级，大部分投资，工资和服务分配给该省。中央政府同意补贴协议规定的支出与收入之间的预期差额，这基于1979年基本水平的预期收入与支出增长。承诺拒绝事后追加拨款，以弥补支出超支的情况，并承诺仅在发生自然灾害时提供援助。
1980年的协定为增加地方自力更生的公共财政定下了基调。改革的动力是承诺更大程度的决策权下放，由于中央财政资源减少而需要放弃部分支出责任，中央领导人希望通过增加地方自治来获得省级官员的政治支持。制定政策旨在以鼓励区域和本地领导者加大力度促进经济增长和增加收入为基础。原则是“收入越多，花的钱越多，收入越少，花的钱越少，依靠自己来平衡
1985年。这符合国家趋势，并且是预算面临收入短缺的预期特征。中央与省之间的关系越来越使贫困省份自生自灭，同时让盈余省份保留更多的本地收入。陕西是一个非常贫穷的省，承受财政自力更生的压力越来越大，这对该省与省以下政府的关系，以及调动资源以平衡公共财政资源的程度产生了不可避免的后果。
县。在城市化率较低的陕西，县是征收税收，进行地方投资和提供基本公共服务的最重要的行政级别。县政府在合并收入中所占比例最大，并且在合并支出中所占比例最大。这些份额自1980年代中期以来一直在上升，这将随着权力下放而增加预期。鉴于中国以行业为中心的税收结构，在像陕西这样的贫困农村省份中，93个县中有67个县的收入不足，并且依靠转移支付来平衡部分支出，这一点不足为奇。其余各县已与该省协议了收益共享安排，类似于管理该省与中央政府之间的财政关系的安排。
贫困县和非贫困县的县人均收入在1980年代初都呈现出不规则的增长方式，直到1990年代初才稳定增长。着眼于1985年至1991年的收入持续增长时期，非贫困县的人均实际收入增长了48％，南部贫困县为56％，北部贫困县为152％。贫困地区收入增长结果，有两个可能的解释，随着转移支付的减少，贫困县获得自费需求收入的压力越来越大，贫困地区的市场自由化和增长也越来越大。[2]
在同一时期，非贫困，贫困南部和北部贫困县的人均实际农村收入增长分别为14％，26％和18％。这表明收税工作有所增加。
为了确定哪些部门对创造县级收入最重要，对县的人均收入每年对社会总产值（按人口归一化）的六个组成部分的总产值进行回归（农业，县级工业企业，乡镇工业企业，村庄）工业企业，其他行业和其他部门（运输，建筑和商业）。县级企业的工业总产值始终是一重要的收入来源。在1980年代初期，乡镇工业总产值还是税收的有力决定因素，但到1990年，该系数降至零。 1990年代初，乡村工业产值的系数上升为正。乡镇企业贡献的下降可以用较低的利润率和/或较低的有效税率来解释。自1985年以来，更大的乡镇财政独立性可能增加了乡镇政府低报利润的诱因，因此减少了税收收集，以便将资金引导至预算外渠道。区域之间为吸引乡镇企业吸引投资的竞争也可能增加税收优惠并降低利润。相比之下，乡村产业受当地政府掠夺的影响较小，因为它们规模较小且数量更多。他们也可能是与贫困地区的乡镇企业相比，该省的矿石效率更高，那里的收入增加压力更大。[3]
上级政府的财政转移支付并未完全弥补县级收入的不足。如上所述，该省每年为每个赤字县提供固定补贴，各县也获得专项补贴，用于批准用途。根据拟议项目的质量，对补贴的要求，可获得的总体收入以及县和省级发展计划的性质，补贴的金额每年可能会有所不同。尽管随着时间的流逝，整个县级收入缺口已经减少，但由固定补贴（从县级政府领导者的角度来看更可靠）资助的收入缺口的份额也稳步下降。实际上，陕西的县已经被告知，1997年以后将完全废除固定补贴。由于这些补贴比指定用途的补贴更具再分配性，因此，取消这些补贴可能会对公平提供公共投资和服务产生重大影响。
考虑到这个故事，人们越来越依赖地方公共财政，地方收入和地方支出之间的联系将会越来越紧密。人均支出与收入之间的部分相关性随时间增加，从1987年开始每年超过0.5，并在1992年达到0.71的峰值。在1980年代末和1990年代初，支出与人均收入之间的部分相关性以及收入与人均收入之间的部分相关性也达到了较高的水平，这表明即使在同一地区内，各县之间公共支出的不平等程度也更大。与收入相比，收入的相关性仍然更高，但是提供了持续重新分配的证据。这种重新分配是通过改变对赤字县的赠款和补贴的数量以及对盈余县的税收收入的分享率来实现的。但是总的来说，县预算数据提供了从富裕县向贫困县的财政资源再分配下降的有力证据。
贫困县的财政危机
为财政净赤字融资。县级财政收入的短缺并不总是由固定补贴，专项补贴和其他来自上层的援助来完全弥补。在许多情况下，即使在收到这些转账之后，仍然存在赤字（以下称为净赤字）。当县无法实现收入目标或必须进行意外支出时，尤其如此。但是，近年来，净赤字已成为贫困县的持续现象，而不是暂时现象。到1994年，中国多达一半的县在及时支付工资方面遇到了困难。在1993年和1994年访问的几个贫困县，政府工作人员包括教师的工资被暂停了长达五个月的时间。[4]
县可以呼吁上级政府提供特殊补贴，甚至向上调整固定补贴。已经对一些访问过的县进行了这种调整，财政净赤字是不可避免的，或者是否需要公共支出来维持社会稳定，这种调整并不罕见。但是，随着可转让资金越来越稀缺，对于赤字县来说，这种谈判变得更加困难。
净赤字可以通过多种方式筹集资金。县可以通过出售最初用于其他用途的城市居民许可证（户口）借入资金来产生额外收入，例如计划生育资金，教育投资，粮食局补贴和农业投资；借用国有企业和机构持有的其他闲置资金；或向银行借钱。即使在中国，从国有银行直接借贷来弥补预算赤字是非法的。在访问的县中，融资选择的重要性各不相同，但在许多情况下，连续多年的净赤字融资所积累的债务已经达到了极高的水平。[5]
近年来，贫困县除了需要承认公认的净赤字之外，还需要积累潜在的赤字，这反映了贫困县陷入财政短缺的程度。隐性赤字是正式记录为分配给指定支出类别的预算资金，但实际上已挪用（或“借用”）更多的紧迫需求（即工资），其中一个县在年底积累了隐性赤字， 1993年为760万元人民币（除累计净亏损530万元人民币外），这些资金的支付方式是将付款延期支付给下列费用类别：医疗费用280万元人民币，花红190万元人民币，医疗费用130万元人民币。干部业务费，离退休人员住房费70万元，计划生育业务费70万元，工资20万元，书本费10万元，通常政府只是拒绝向单位和职工付款在许多情况下，几年前发生的费用尚未偿还，提前偿还的可能性很小。赤字意味着金融统计系统地低估了财政债务的数额。地方一级的资金转移也使报告的非工资支出数字可能夸大了实际支出。
与地方财政部门从地方银行直接借款有关的合法性问题，可能不如地方政府官员在实践中是否能更广泛地影响贷款决定那样重要。如果可以的话，总是有可能通过国有企业或其他政府部门清洗贷款，以间接地将资金输送给财政局。因此，决定地方政府是否有动机减少赤字的关键决定因素是财政和金融（银行）系统中预算约束的难易程度。有人认为，财政分权和货币集中化已大大加强了中国地方政府面临的预算约束，对资源分配效率产生了积极影响。预算约束已经以一种可信的方式加强了，这似乎与随着时间推移陕西人均收入不足的减少以及工资支付的暂停，资金转移和隐藏赤字的积累有关。各级收入短缺，特别是在贫困省份，1993年全国信贷紧缩，以及银行业务商业化的不断努力，都进一步加重了预算约束。
预算压力对公共支出模式的影响。财政分权虽然可以通过加强对本质上属于国有企业的预算约束来改善企业绩效，但它可能对提供关键公共物品（如基础设施建设，教育和卫生服务）的社会效率产生有害影响，尤其是在人口众多的情况下。在中国相对固定。人们不会期望支出与收入之间的联系会导致政府投资和服务的最佳分配。相反，增加财政自给自足和消除赤字的压力可能会使耶稣会士在贫困地区对公共产品的投资不足，并增加地方政府最大化收入而不是社会福利的动机。[6]
前一种现象暗示着从教育，卫生和农业投资中借入和转移资金。大多数地方政府将满足他们的工资清单放在第一位，而工资清单占支出的绝大部分。在整个省的综合支出中，大部分教育/卫生，行政和农业支出都用于工资和奖金支付。中国以外许多国家的共同经验是，由于先前资本的恶化，公共支出的收缩导致资源利用效率的下降。
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