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外文翻译
我国养老保险发展的关键问题及对策研究[1]
摘要:我国企业职工基本养老保险制度已覆盖农民工。然而，近年来，一些经济发达地区的农民工已经退出了保险制度。而且这个数字还在上升。其根源在于跨区域移民的制度性障碍。除此之外，它还与养老保险制度的内部矛盾有着密切的联系。本文旨在探讨如何打破养老保险制度跨地区转移的障碍，将现有的统筹账户从省级推进到国家级。通过对我国基本养老保险制度的分析，发现了四个主要问题。它们是县级制和低水平的养老金统筹、财政支撑力导致的地方政府的取舍、现有财政制度的制约、政策的实施在很大程度上依赖基层政府的执行。为了解决现有养老保险制度存在的这些问题，本文进一步提出了建立覆盖全中国公民的综合养老保险制度。此外,当下城市和农村地区之间的社会保障待遇的差距还很大,制度改革的推进还需要分阶段、有系统地推进。
关键词:养老保险制度，全国统筹，地方政府利益，普惠型社会保障制度
1.介绍
社会保险是社会保障体系中最重要、最基本的组成部分之一[1-4]。而养老保险因其影响的广泛性和深刻性，在社会保险体系中发挥着重要的作用[5,6]。世界各国的养老保险制度运行越来越受到研究者的关注[7-10]。然而，应该指出的是，每个国家都有自己的特点。根据中华人民共和国人力资源和社会保障部与国家统计局联合发布的《中华人民共和国2014年劳动和社会保障发展统计公报》，社会保障基金收入总额达到3982。2014年全国财政收入80亿元，其中养老保险基金收入27620亿元，占全国财政收入的三分之二以上。因此，养老保险在中国整个社会保障体系中占有很大的比重也就不足为奇了。
作为中国保险制度中排名第一的养老保险，在十多年来，在政府渐进式改革的指导思想下经历了转型，成功建立了城镇职工社会养老保险制度的基本框架。与中国其他保险制度相比，它更先进。然而，由于我国城乡二元结构、区域经济发展不平衡等原因，养老保险的运行方式还存在诸多问题，内部还存在诸多矛盾：一方面，农民工的保险覆盖率很低，只有16。2014年[12]增长7%。另一方面，退保率也很高。全国的平均水平为40%[13]，而在农民工众多的广东省一些城市，这一比例上升到80%。
为什么农民工不参加养老保险，即使参加了，为什么很多人几年后就退出了养老保险?其主要原因是农民工跨地区流动的困难。这是养老保险最大的制度障碍。在此背景下，本文试图探讨跨区域移民障碍产生的原因，并提出解决这一问题的对策。本文对我国基本养老保险制度存在的问题进行了分析。结果表明，建立覆盖全体国民的综合养老保险制度是必要的。由于不同地区、不同群体的社会保障待遇存在较大差距，这一制度应逐步、系统地推进。该方法兼顾了可操作性和兼容性的要求，对养老保险制度的发展具有重要意义。
2.我国养老保险的基本问题分析
2.1县级制和低水平的养老金统筹
我国建立养老保险制度时，是以县、区为基础，平衡发展的，即同一县的用人单位和职工有统一的养老保险基本工资、缴费比例和缴费项目，有统一的资金管理标准。尽管政府的政策取向是统一基本养老保险省级和28个省份声称他们已经达到了目标,现在只有7省(包括北京、上海、天津、重庆等)已完成了目标,其余仍保持县级。
我国基本养老保险之所以在如此低的行政层次上进行，其原因在于制度设计的原始路径选择。20世纪90年代初，养老金统筹层次的发展路径引发了一场激烈的讨论。中央政府希望统筹全国，实现养老保险一体化战略。相反，地方政府希望获得更大的自治权。地方官员认为，一个地区的市场化程度越高，就应该拥有更多的自治权。随着地方政府利益的不断深化，向更高层次的统筹层次转变难度加大。
一个典型的例子是，年轻人在个人账户中支付的钱被用来支持老年人。全国个人养老保险账户“空户”已成为现实，缺口已超过数亿元。不幸的是，它仍在上升。省与市、市与县的关系也是如此。因此，有必要进行自顶向下的开发路径。在目前的分税制中，将养老金统筹层次由低到高将使政府间的财政关系变得非常复杂，因为不同层次之间存在着太多的不确定性。因此，提高统筹层次是不可行的。现有的县域统筹体制规模小、层次低。它的抗风险能力较弱，保险文件不易从一个地方转移到另一个地方，这就是为什么不能充分发挥保险的大数定律和互助功能的原因。各级政府的工作完全是独立的，这使得社会保险很难在其他地方继续有效地工作。农民工群体大规模集体退出养老保险是低水平统筹和跨省流动限制的结果。
2.2财政造成的地方政府的取舍
我国养老保险基金实行独立核算。地方政府的工作是确保养老保险基金收支平衡，退休人员的养老金按时足额发放，如果不能按时足额发放，则由地方财政局提供支持。同时，我国大部分地区是县级统筹与省级调整基金相结合的地区。换句话说，中国的养老保险主要是建立在县域财政的基础上，而省级财政只是为了应对紧急情况，这也是县域财政承担国际收支责任的原因。我国大部分地区养老保险基金存在缺口，地方政府面临着为退休人员提供足够的养老保险的巨大压力，这是保险转移的一个障碍，因为地方政府认为保险转移对收支平衡有害。这些都造成了利益的分割和责任的规避。
与城市职工相比，农民工的流动性较大，他们往往在相对发达的地区缴纳保费，当他们退休后，需要保险的支持，他们就会回到经济不发达的地方。按照现行制度，可以将退休前缴纳的保险费全部转移，但不包括地方财政缴纳的部分。然而，当涉及到退休人员的福利时，这意味着保险转移会损害当地的利益。具体地说，就是移民地从社会统筹账户转移资金意味着统筹基金的减少。移民地在没有统筹基金转移的情况下，需要利用地方统筹基金来支持即将退休的人员，而移民地则有较多的统筹基金积累。经济欠发达地区的保险转移是一种风险承担和损失。相反，这意味着发达地区的经济负担更轻。因此，虽然中央政府出台了优惠的转移接续政策，但还是存在制度性的障碍。
2.3现有财政制度的限制
为了提高中央政府的宏观调控能力和处理好中央和地方财政分配之间的关系 ,我国中央和地方政府独立的对项目进行税收和税收管理。各级政府只负责自己的预算。从社会保障建设的角度看，现行财政体制存在以下三大弊端。
首先，由于现有的财政体制造成财政紧张，地方政府没有多余的资金投入社会保障。税制改革后，随着中央财政收入的改善，中央转移支付能力得到有效提高。对地方政府来说，情况完全不同。他们的财力并不等于他们的行政权。下级政府必须上缴部分税收，这大大削弱了县级政府的财政实力，造成基层政府财政紧张。与此同时，地方政府的责任和义务也越来越多，特别是支出责任比较重，支出规模大，增长快。基层政府的行政权力是刚性的，其直接使基层政府提供的公共产品严重不足，基层政府的财政状况是整个财政体系中最薄弱的部分。基层政府陷入财政困境，甚至没有足够的钱来支付所有员工的工资，这意味着他们没有多余的钱来投资社会保障[17]。
其次，由于历史的限制，社会保障没有列入财政支出项目，在改革初期，社会保障支出被低估。在这种情况下，社会保障出现了结构性困难和制度性障碍。即使后来随着社会保障支出的逐步增加，中央和地方的社会保障责任分配也不合理。各级政府的财政和行政权力不明确，在实践中存在很大的随意性。没有一个国家的政府会因为权力和责任不清而积极地、毫不犹豫地在社会保障上投资。事实上，地方政府的财政是依赖于中央政府的[18]。
第三，公共财政成为了官员的财政，因为财政收入只能支付公务员的工资和办公费用，没有剩余的钱来改善民生。税收是从公民身上征收的，但不是用来提高公民生活质量的。自1978年改革开放以来，中国财政收入每年增长20%或30%，其中只有12%用于支持社会保障。然而，超过30%的美国财政收入投资于社会保障。加拿大的这个数字是39%，西欧和北欧都超过了45%。与此同时，中国的行政成本居世界首位。
由于上述缺陷，现行财政体制在结构和制度上对我国社会保障制度建设产生了以下不良影响。
一方面，在当时的历史条件下，中央和地方政府拥有不同的财政行政权。但作为一个省的财权和行政权，自上而下的权力划分并不明确。在养老保险转移问题上，金融体系的分离和独立使得保险转移损害了地方利益。保险转出意味着责任的减少，转入意味着负担更多的老年人。中国的基本国情是区域经济发展的不平衡是明显的，这种不平衡也反映在一个省，以经济发达的省份如广东省和江苏省为例，粤北地区不如粤南地区发达。与江苏省一样，苏北区也不如苏南区发达。经济发展不平衡导致了全国社会保障水平的差异。即使在国家相关法规和政策规定下，地方政府也普遍倾向于保险调入而非调入。特别是城市地区不能接受农村个人账户，发达地区不希望从欠发达地区转移保险。
另一方面，由于税收改革没有解决社会保障责任分工的问题。地方政府在进行社会保障投资时，往往存在“钱的问题”，难以获得足够的资源。如果中央政府包揽全部责任，财政负担会很重。如果中央政府与地方政府合作，那么捐款比例在制度上就不明确。如果地方政府的财政负担全部社会保障费用，一些不发达的地级市、县将出现财政困难。在大多数地区，最后的解决办法是地方财政与政府间转移支付相结合中央财政对中西部地区转移支付，省财政对贫困县转移支付。但转移支付的运行方式缺乏合理的基础和效率，导致社会保障不平等进一步加剧。多年来，我国社会保障建设在这些制度矛盾的影响下艰难前行，不可避免地造成决策成本增加、财政困难等问题。财政制度是一个人为因素，导致政府间的博弈。
2.4政策的实施在很大程度上取决于基层政府的执行
中国的政府等级制度在世界上是独一无二的。与全球任何大国相比，这一行政特征导致了一个国家或一个省的各级政府之间在事务上的复杂关系。农民工养老保险制度中各级政府的责任界限不清，资金的管理控制权如何分配没有规定。因此，中央政策能否贯彻执行，在很大程度上取决于县级政府的执行情况，而县级政府的执行情况又与地方政府的受益程度密切相关。
不可否认，地方政府对社会保障基金的管理和运作负有责任，这意味着地方政府的社会保障部门不仅是监管者和资产管理者，也是客户和投资者，如果忽视了约束和密切的监督，很容易被挪用和腐败。
养老保险跨区域转移的四大制度性障碍是:低水平的统筹、分税制的财政体制、地方利益冲突和不健全的衔接机制，直接导致了流动人口保险参与率的下降。农民工作为流动人口的主体，由于身份和地域的转换，无法完成养老保险的转移和更新。
3.我国建立吸收型、普惠型养老保险制度的探讨
社会保障的主要功能是作为社会安全网，通过国民收入的再分配来最大限度地实现社会公平，消除竞争机制运行中的社会不确定性，消除社会不稳定性。我国社会保障的最终目标是建立一体化、通用化的社会保障体系
所有中国公民都享有的养老保险制度。然而,鉴于这一事实有很大的社会保障待遇差距在城市和农村地区之间,在不同地区和不同组,可行的路径逐渐缩小差距,完成一个转型社会保障待遇公平待遇歧视这是一大步,促进社会公平和国家福利。只有实现了国家间的协调，才能建立普遍型的社会保障体系。加强和完善社会保障体系的重大举措之一是建立全国统筹的全民基本养老保险制度。然而，要实现国家间的协作，还有很长的路要走。
世界上普遍存在着巨大的工资差距，但许多国家已经建立了比较成熟的社会保障体系，保险可以在信息技术、网络管理平台和养老保险设计的帮助下自由转移和延续，保持了较高的员工流动率。如果中国想要成为其中之一，首要的是中央政府要与地方政府合作协调，并建立新的制度安排来平衡地区差异。
要实现全国统筹的长远目标，需要系统地、分阶段地推进。首先，实施国家预算。考虑地区差异，规避制度中最困难的部分，打破分割。整个思路是，员工在工作地点缴纳保费，所有保费相关的细节将分阶段记录，当他们退休时，他们可以在居住地领取养老金。具体来说，在分步养老保险制度下，有必要在中央和省级政府建立社会保障缴费会计中心，帮助退休人员和流动工人在居住地领取应得的养老金。根据劳务记录和相应的省级人口基数，省级中心分别核算。在此基础上，中央会计中心率先在各省市之间实施资金流动。它成功规避了个人账户、统筹基金转移等问题，并充分考虑了如何与现行的区域分割养老保险制度相适应。
二是完善立法。市场经济需要法制环境，社会保险也需要法制环境。基本原则是先制定相关法律。当许多工业化国家和发展中国家开始建立和改革养老保险制度，建立和改革的基础是立法机关制定的法律法规和行政部门制定的实施细则。中国缺乏养老保险的法律法规，这种转变是基于行政机构发布的政策文件。这不利于新养老保险制度的制度化和稳定性。没有养老保险立法，就意味着缺乏法律权威和法律制裁，使国家、企业和个人承担的相关责任和义务不明确。必须遵守社会保险法，使养老保险在法制化、规范化的道路上走得更远。
同时，不同的法律部门需要相互配合和协调。例如，当使用社会保障税代替保险费时，应由税务部门征收，并与税法相适应。将社会保障基金转换为优先于一般债权的担保物权时，应考虑现行的物权法。在将用人单位的养老保险支付义务纳入合同时，需要充分考虑合同法。
三是明确社会保障权责，科学合理分配各级政府财政责任。当前需要解决的问题是，哪个层次的财政预算可以用来弥补一个县或一个城市的养老保险基金缺口。首先是清晰度。在社会保障的长期规划中，必须明确规定各级政府在每一项目中的付款义务。第二条规则是要科学。考虑到中央政府和省级政府比基层政府在财政方面,它应该评估各级政府的社会保障责任和预计转移一些项目,地方政府不能负责中央和省级政府。三是财权与行政权的统一。无论如何划分社会保障责任，都必须对原有的财政收入分配进行评价。因此，有必要根据企业的财务责任对财政收入分配比例进行调整。
在解决农民工和城镇居民社会养老保险转移问题时，要看到全貌，做到公平、公正、现实。我们的政策安排应该是系统的、覆盖面广的、灵活的、适应性强的。
4.结论
本文分析了我国养老保险存在的基本问题。其中我们发现了上述四个最
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