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《全球经济评论》，2004,33（1）：1-9
中国能否从香港在打击腐败方面的经验中吸取教训？
Shaomin Li2
Old Dominion University, U.S.A
中国大陆普遍存在的腐败对其整体的经济，特别是国际商业方面产生了不利的影响。在1974成立廉政公署之前，香港的贪污现象也很猖獗。香港廉政公署在短期内有效地解决了香港的贪污现象。香港在这方面的成功促使中国政府借鉴香港的经验。本文回顾了促成香港反腐成功的因素，并探讨了中国能否从香港吸取经验的问题。由此，我们可以得出这样的结论：首先，香港的经验表明，一个存在腐败倾向的文化氛围可以在相对短的时间内被改变；第二，为了让中国从香港的经验中学习，中国的政治和经济制度必须有实质性的改变。
关键词：腐败，宪政改革，香港，中国，独立 廉政公署
- 简介
在毛泽东领导下的19世纪50年代至70年代革命时期，中国实行严格的中央计划经济和国家所有制。市场处于关闭状态，没有生产动力。因此，尽管被绝对贫困所包围，但腐败问题在中国几乎闻所未闻。目前中国正经历着由中央计划经济向依靠市场、允许私营企业经营的经济的转变。在这一过程中，腐败的出现和蔓延达到了前所未有的规模和范围。根据2002年的腐败指数，中国的得分为3.5（10=高度廉洁，0=高度腐败；5=严重腐败），成为世界上最腐败的国家之一（透明国际，2002年）。根据普华永道统计的不透明腐败调查，中国的排名落后于俄罗斯和印度（香港、美国和新加坡分别排名第五、第二和第一位）（莫林2001）。
腐败行为通过提高在华企业的经营成本、不确定性和风险（包括经济和法律方面）对外国企业产生了巨大影响。在香港美国商会进行的商业前景调查中，美国在中国做生意的高管们最关心的问题是腐败问题（美国商会2001）。腐败也造成了严重的道德困境：它违反了大多数跨国公司的道德和法律标准；然而，在一个行贿是标准做法的环境中，如果你不参与其中，你将输给你的竞争对手。这鼓励外国企业贿赂官员以获得比竞争对手更大的优势（Schleifer和Vishny 1993；Husted 1999；Habib和Zurawicki 2002）。
由于认识到中国腐败的严重性，中国领导人一再警告说，如果对于腐败问题再不加以制止，可能会引发社会动荡，甚至导致政府被推翻（Lou2002）。在遏制腐败的努力中，中国政府转向借鉴香港打击腐败的成功经验。有几个原因促使中国政府向香港学习。首先，中国政府的反腐败工作并没有取得很好的效果，要想找到一种有效的手段来解决这个问题存在巨大的压力。其次，因为中国和香港有着共同的文化遗产，香港的经验可能更适合大陆。
香港因其清廉的公共服务和罕见的腐败而广受赞誉（经济学家智库2002；透明国际2002）。在最近的一项调查中，透明国际将香港列为其腐败认知指数的第十四个最清洁国家（其得分为8.2），高于美国（7.7，排名第十六）和德国（7.3，排名第十八）（透明国际2002）。
然而，情况并非总是如此。香港有着较为严重的腐败历史。1974成立廉政公署在清理香港贪污方面起到了重要作用（Miners 1998）。廉政公署前负责人Bertrand de Speville在廉政公署成立前描述了香港的贪污腐败问题，其根源是“根深蒂固、广为接受、普遍容忍，而且在某些方面是有条理的”（1997，11），但从下一节的叙述中可以显示廉政公署在消除香港贪污方面非常有效。2001年度香港人民对腐败的态度和对廉政公署的认识，表明民意强烈反对贪污，有99.2%的民众支持廉政公署。调查显示，公众对腐败的容忍度平均在1至2之间（0=高度不容忍，10=高度容忍）（廉政公署2002年：66-67）。
廉政公署的成功已成为中国政府的典范（Lau 2002；廉政公署2002）。例如，2001中国派出十一个官方代表团，共有168名干部，前往香港学习廉政公署的经验。此外，根据中国的倡议，廉政公署共向6743名内地官员举办224次研讨会，讨论反腐败问题（廉政公署2002:62）。中国政府能向廉政公署学习吗？香港的经验适用于中国吗？本文将找出一些有助于中国成功打击腐败的因素，并讨论中国可以从中吸取什么经验。
2、香港在打击腐败方面的成功
香港在十九世纪中旬成为英国殖民地。英国政府的执政经济哲学是放任自由，尽量不予干涉。这就创造了一个伴随着腐败的“人人免费”的商业环境。自二十世纪初以来，香港与中国和世界其他国家的贸易稳步繁荣，而中国则陷入了混乱之中。结果，大批来自中国的难民逃到了香港，其一个相对安全的避风港，为他们提供着经济上的机会。因此，人口从20世纪90年代的约30万增加到70年代的400多万（Lahmeyer，2002年）。但是难民的大量涌入，加上其他一些因素，加剧了腐败的范围。
首先，移民的巨浪削弱了社会服务和公共资源。政府被迫严格控制生活必需品：住房、水、学校、医疗保健，甚至食物。此外，移民官员有权将难民驱逐到中国。政府官员对移民和社会服务的权力创造了许多腐败的机会。
第二，移民本身促成了腐败。中国在清朝皇帝和民族主义者的统治下，非常腐败。贿赂官员是公认的准则。中国移民期望香港官员也这样要求。难民的这种态度增强了香港官员收受贿赂的倾向。
第三个可能也是最重要的因素是，本来应该打击腐败的机构——反腐败办公室，是警察部队的一个子单位，其本身就是腐败猖獗的地方。很少有人敢向警察举报腐败行为，即使他们这样做了，也不会有什么进展，更不用说这样做会受到报应的可能性了。由于英国殖民地政府在经济上采取放任的做法，大多数腐败涉及政府部门中对公民行使直接权力的低级官员，如警察、移民、消防和救护车服务。涉及巨额公共投资或利润丰厚的政府项目的腐败现象相对较少。一般来说，外勤官员和办事员会要求他们提供服务的小费（“茶钱”）。一个经常被引用的极端腐败案例是，在满足“茶钱”的要求之前，当值消防员不会打开他们的水管（de speville 1997:11-19）。至于商业服务，英国政府的极简主义做法消除了许多官员腐败的机会。由于商业登记是自动的，官员们无权拒绝某人的商业登记申请。所有官员能做的就是拖延时间，只有通过贿赂才能加快这一进程。
20世纪70年代初，腐败影响了所有的纪律服务，使整个殖民地政府面临严重的危机。成千上万的学生和公民走上街头要求清除腐败，但主要的障碍是警察部队。1973年，一名高度腐败的高级警官戈德伯违抗政府命令，接受调查后逃往英国。这引起了公众的强烈抗议。1974年，总督默里·麦克莱霍斯爵士大胆地成立了反腐败独立委员会。这被视为对警察的巨大损失，毕竟以前是由警察来负责打击腐败（de speville 1997；Miners1998）。
根据香港和其他国家的经验，麦克莱霍斯将新成立的廉政公署组织如下：1.它是依法成立的，而不是依据行政命令，因此其具有较高的法律地位；2.廉政专员直接向总督报告，并有权调查除总督以外的任何人；3.专员拟备廉政公署的预算预算，并获总督批准；其预算由审计署署长审计；专员拟备一份年度报告，总督须向立法会提交该报告（de speville 1997年）。
这一结构给予廉政公署最大的权力和资源，以打击腐败（见上文第1至3点），同时保持其权力受到制约（见上文第4和5点）。廉政公署自成立以来，在清理各政府机构，特别是警务部门的贪污腐败方面，一直卓有成效。它克服了从英国引渡戈德伯的巨大障碍。这些成功提高了它在市民中的声誉。廉政公署目前在威慑和打击腐败方面享有积极的形象和强有力的公众支持。
3、中国能从香港学到什么？
北京从香港反腐斗争中吸取了什么教训，尤其是廉政公署的经验？
首先，最重要的是香港对经济的放任自流的态度。根据普遍的看法，“权力腐败”；政府在提供服务方面的干预和垄断是腐败存在的根本原因（Schleifer和Vishny，1993年；透明国际，2002年）。在香港，廉政公署的腐败主要存在于纪律部队中。但廉政公署在清理方面非常有效。然而，在涉及高价位交易的经济领域中的腐败，例如授予利润丰厚的政府合同，仍然在香港发生（廉政公署2002）。
计划经济的遗产和共产主义思想在中国政治经济体制中的主导地位，赋予政府干预生活各个领域的巨大权力，为官员腐败创造了许多机会。在当代中国，腐败渗透到各级政府中，其中包括对大型商业交易具有高风险的高层官员。例如，报告的大多数重大腐败案件涉及中央银行行长、省长、中央政府部长，甚至中国人民代表大会副主席（人民日报2000a、2000b、2001）。这些腐败的严重性使得警察或消防员的“茶钱”需求相形见绌。
其次，英国统治下的香港总督服从英国政府的治理，英国政府拥有一个运转良好的制衡体制。内政部政府的监督和惩罚和奖励降低了州长卷入腐败的可能性（Miners1998:68）。这是香港反腐败斗争取得成功的先决条件。尽管整个警察机构强烈反对，但麦克莱霍斯州长建立廉政公署的大胆举措反映了他的高道德标准、勇气和责任感（de Speville 1997:21-22）。
第二部分是“绝对权力绝对腐败”，中国共产党以绝对的、不受制约的权力垄断政治经济。政治经济学理论表明，独裁者（或极权主义政府）要想更好地治理一个国家，他（或统治精英）必须从国家财富中以高税收、许可证费或贿赂的形式获得足够的利益（剩余索取权）（李1999）。这一点在印度尼西亚苏哈托统治和菲律宾马可斯统治的案例中得到了证明。这意味着腐败是独裁者或极权主义政府的必要动机。实际上，没有制度安排允许独裁者收取剩余索取（贿赂）的独裁者往往是无效的，因为他们对经济没有兴趣，例如在毛泽东统治下的中国纯共产主义经济时期，其统治使整个国家濒临破产。我们要注意的是，那些对国家拥有（合法）主权并能将其传给后代的独裁者和皇帝相较于那些对国家没有合法主权的独裁者（如苏哈托和马科斯，1999年）往往更不容易腐败。一则有趣的新闻报道透露，当中国沈阳的人民停止向官员行贿时，后者因缺乏激励而停止工作（华南早报，2002年）。
为了打击腐败，最高权力（例如英国政府和香港州长）不会腐败，如果中国的执政党被腐败深深感染，那么反腐败的斗争注定要失败。
第三，香港反腐败斗争成功的关键因素之一，就是把反腐机构转移到腐败部队的警力之外。就中国而言，这意味着要在中国共产党之外建立一个独立的机构。显然，在中国这不是一个选择。从这个意义上说，一些在中国境外具有强大影响力的国际和外国机构，同时也有强烈的动机去看到一个更清洁的商业环境，例如世贸组织或美国政府，可以充当“廉政公署”，帮助中国遏制腐败（(Jefferson 2002年）。例如，美国政府以非法经营为由，对中国银行纽约分行处以2000万美元的罚款。这迫使中国调查中国银行的腐败行为，并以贪污罪逮捕了前行长王学兵（澳大利亚广播电台，2002年）。王后来被定罪并判处12年徒刑（蔡静，2003年）。人们相信王建民的腐败已经广为人知，但在美国介入之前，中国政府一直不愿处理。
第四，香港的经验，从公众容忍到公民之间的强烈反对，表明腐败不一定是中国文化固有的（(de Speville 1997：55-56）。相反，这是一种政治和经济现象。当政府控制着许多部门，缺乏制衡时，腐败就成了不可避免的一种生活方式。在这方面，香港的经验可能为中国更愿意接受反腐败行动铺平道路。它的存在仅仅是因为没有其他办法获得许多政府控制的商品，如营业执照（Li 2002）。
4、中国腐败的根本原因
中国腐败的根本原因是在共产主义思想和专政建立的政治经济体制中。中国宪法包含了这样一种制度安排（Sachs、Woo和Yang，2000年）。它具有以下特点：它不是以反对党的意见作出的，并且缺乏制衡；其次它也没有任何正式的批准程序。相反，国家的权力来源于共产主义思想。它宣称中国必须遵循“四项基本原则”——马克思主义意识形态、中国共产党统治、人民专政和社会主义道路。更恰当地说，它是“中国社会主义股份有限公司”的一套章程。总之，宪法赋予中国共产党无限权力，以实现其建设社会主义国家的目标（中国1982宪法）。在这样的宪法下，中国共产党以政治领域的公共利益的名义，推行自己的议事日程，压制新闻自由、结社自由等基本政治自由。在经济领域，党坚定不移地利用私营企业和财产。从20世纪50年代到70年代，其剥削方法是直接没收。直到最近，宪法规定“社会主义公共财产是不可侵犯的”，而不赋予私有财产同样的地位（中华人民共和国宪法，1982年）。2004年3月，中国共产党提出修改宪法，补充说“公民合法取得的私有财产不受侵犯”。尽管这样的规定比完全不保护私有财产权要好，但它允许共产党一时兴起宣布公民的财产非法（国际先驱论坛2004年）。私营企业被禁止进入电信、航空、邮政和国际贸易等许多关键行业，并受到许多其他行业的限制。对私营企业征收的政府费用如此之高，以至于后者别无选择，只能从事贿赂或宣布破产。腐败是党内官员坚持双重经济改革的根本动力，通过这种改革，不同的政党可以遵循不同的游戏规则。通过这种方式引入市场力量，同时保持政党特权。共产党是最高的规则制定者、法官，也是经济中最大的参与者（Sachs等2000）。
5、结语：宪政改革是结语的关键
如果中国当前的政权在清廉的号召上是真诚的，就必须放弃其在经济中的规则制定者、法官、执法者和参与者的角色。政府的最高领导人必须廉洁。反腐单位必须独立于腐败机构，即中国共产党。这将需要真正的宪法改革，以建立不同独立政府部门之间的制衡制度，以及适用于每个人的公平透明的规则。否则，北京可以从香港的反腐败经验中学到很多东西。具有讽刺意味的是，最近，在打击腐败的过程中，中国并没有从香港学习，香港从移交以来中国日益猖獗的腐败越来越受到影响。研究表明，自从1997以来，香港的腐败恶化，法院的独立性受到损害（Chan2001）。
与此同时，国际社会能做些什么来帮助中国打击腐败？首先，如前所述，外国政府和国际组织应充当“廉政公署”，向中国执政党施压，以遏制腐败。第二，对于国际商业界来说，战
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