No. 234
The Role of Private Investigators and Commercial Agents in Law Enforcement
Tim Prenzler and Michael King
The private security industry in Australia is at least double the size of public police services, and while there has been some research on security guards and crowd controllers, very little is known about “inquiry agents” or private investigators.
The authors estimate that there are about 25,000 private investigators in Australia, and this study, based on 40 in-depth interviews in Queensland and New South Wales, is a first attempt to assess what it is they do, how effective they are, the legal and ethical issues facing private agents, and how their efforts can be maximised by their clients, most notably agencies affected by fraud.
While more work needs to be undertaken with a larger random sample to develop an ongoing research base, this paper provides an important description of the activities of those interviewed, and the finding from this sample that for every dollar spent on an investigation, between $3 and $6 are
saved in uncovering fraud.
Adam Graycar
Director
he private security industry comprises (among others) a variety of security guards, crowd controllers, private investigators,
t r e n d s
amp;
i s s u e s
in crime and criminal justice
August 2002
ISSN 0817-8542
ISBN 0 642 24274 7
Australian Institute of Criminology GPO Box 2944
Canberra ACT 2601 Australia
Tel: 02 6260 9221
Fax: 02 6260 9201
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Disclaimer: This research paper does not necessarily reflect the policy position of the Commonwealth Government.
A U S T R A L I A N I N S T I T U T E O F C R I M I N O L O G Y
T
process servers (serving legal documents) and debt recovery agents—the latter two often licensed together as “commercial agents”. Consideration of the work of “inquiry agents” (or “private agents”) leads to a number of questions addressed in this research project. What is the size of this sector? What are its main functions? How effective is it? Does it satisfy exclusively private, self- interested ends or does it make a broader contribution to society? To what extent do industry members conform to legal and professional standards of conduct? Is there a need for greater regulation? Should the industry be given more powers to do its work?
Research Method
A three-part research method was developed to find answers to these questions.
- In order to obtain a picture of the size and occupational categories of the industry, regulatory agencies were contacted to gauge the number of licence-holders.
- Interviews were conducted with investigators in New South Wales and Queensland. These states have seen considerable scandal and reform in the industry in the last two decades. Interviews were conducted because they allow for in-depth questioning and because private investigators tend to be poor respondents to mail-out
questionnaires (Gill amp; Hart 1997). Respondents were pursued through an opportunity method following recommendations from relevant professional associations (the Australian Institute of Private Detectives and the Institute of Mercantile Agents) and from listings in the Yellow Pages.
Opinions were sought across a
Whichever way one looks at these figures, there is a substantial number of private agents operating in Australia. Their work must therefore be seen as a significant specialist component of the complex and evolving network of government and non- government participants in crime containment (Grabosky 1992).
operators. Only a few interviewees were in larger firms with more than five employees. The sample presented a very mixed work profile. The larger firms tended to provide diverse services, but with the bulk of work in surveillance or factual investigations. A small number of firms were highly specialised.
range of specialisations. A total Only one concentrated on
of 40 interviews were
What Do PrivateAgents Do?
“personal work”—such as
conducted—15 in New South
searching for missing persons and
Wales and 25 in Queensland. All 40 respondents had Private Investigator licenses (in New South Wales, “Private Inquiry Agent”) and 15 had Commercial Agent licences.
- The information gathered in steps 1 and 2 above was supplemented with a literature search to identify key documentary source material,
Of the 40 people interviewed for this project, 80 per cent were owners or directors of firms. The typical profile was for a principal to employ a secretary or administrative officer and then subcontract specialist tasks (such as surveillance) to single
Table 1: “Private agents” in Australia, 2001
locating heirs. Another specialised in criminal work, including investigation of extortion and robberies. Other firms tended to concentrate on process serving and debt recovery.
In terms of changes in the nature of private investigator
including inquiries into the
Jurisdiction Licence category Number Total
sector.
Victoria 1,945
What is the Size of the Private Agent Sector?
It is extremely difficult to obtain a true picture of the size of the private agent sector because of a lack of consistent licensing figures. Table 1 shows available numbers of licence-holders for Victoria, Que
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私家侦探和商业代理在执法中的作用
蒂姆·普伦茨勒和迈克尔·金
澳大利亚的私营保安行业至少是公共警察服务的两倍，虽然对保安和人群控制进行了一些研究，但对“调查人员”或私家侦探的了解很少。
作者估计，澳大利亚有大约25，000名私家侦探，这项研究基于在昆士兰和新南威尔士的40次深入访谈，首次尝试评估他们的工作，他们的工作效率，私人代理人所面临的法律和道德问题，以及他们的客户，特别是受欺诈影响的机构如何最大限度地发挥他们的努力。
虽然需要用更大的随机样本开展更多的工作，以建立一个持续的研究基础，但本文对被采访者的活动作了重要的描述，并从样本中得出的结论是，每花一美元进行一次调查，3美元到6美元在揭露诈骗案中节省下来。
私营保安行业包括（除其他外）各种保安、人群控制人员、私家侦探，提供法律文件的流程处理人员和债务追回代理人----后两者常常一起作为'商业代理人'获得许可。对'调查代理人'(或'私人代理人')工作的审议导致本研究项目涉及的若干问题。这个部门的规模有多大？它的主要功能是什么？有多有效？它是完全满足私人利益的目的，还是对社会作出更广泛的贡献？行业成员在多大程度上符合法律和专业行为标准？是否需要加强监管？是否应赋予该行业更多的权力来开展工作？
——亚当·格雷卡主管
研究方法
为了找到这些问题的答案，我们实行了一个由三部分组成的研究方法。
1.为了了解该行业的规模和职业类别，与管理机构进行了联系，以衡量许可证持有者的人数。
2.在新南威尔士和昆士兰州与调查人员进行了访谈。在过去的二十年里，这些州在这个行业中出现了相当多的丑闻和改革。进行采访是因为他们允许深入的提问，也因为私家侦探往往是邮寄问卷的差劲的回答者（Gillamp;hart 1997）。根据相关专业协会（澳大利亚私家侦探协会和商业代理协会）的建议，以及黄页上的名单，调查对象通过机会法进行调查。
许多专业人士都在征求意见。共进行了40次采访，其中15次在新南威尔士州，25次在昆士兰州。所有40名被调查者都有私家侦探执照（在新南威尔士是'私人调查代理人'），15人有商业代理执照。
3.在上文步骤1和2收集的资料之外，还进行了文献搜索，以确定关键的文献来源材料，包括对查询员的查询。
私营代理行业的规模有多大？
表1显示了维多利亚州、昆士兰州、西澳大利亚、塔斯马尼亚和新南威尔士的现有许可证持有者人数。21 333人的总数可能至少低估了该部门规模的四分之一。
大约25 000人的数字与以前的研究一致，以前的研究表明，私营代理分部门在较大的安全部门中占20%至30%（2001年）。另一种看待数字的方式是与警察有关。表1中的21，333人几乎相当于2001年澳大利亚44，922名警察的一半。在新南威尔士，有13，614名警察（澳大利亚犯罪学研究所，2001年），而私营机构只有15，800名（仅占整个安全部门的一部分）。
不管从哪个角度来看这些数字，在澳大利亚有大量的私人代理商。因此，必须将他们的工作视为政府和非政府组织参与遏制犯罪的复杂和不断发展的网络的一个重要的专门组成部分。
私家侦探是做什么的？
在这一项目的40名受访者中，80%是公司的所有人或董事。典型的情况是，委托人雇用一名秘书或行政官员，然后将专门任务（如监视）分包给单个经营者。只有少数受访者在雇员超过5人的大公司工作。这个样本提供了一个非常复杂的工作描述。大公司往往提供各种服务，但大部分工作是监视或事实调查。少数公司是高度专业化的。
只有一项工作集中在'个人工作'上，例如寻找失踪人员和寻找继承人。另一个专门从事刑事工作，包括调查勒索和抢劫。其他公司倾向于专注于服务过程和债务回收。
在私家侦探工作性质的变化方面，确定了两个主要趋势。第一个是从1970年代到1990年代从'国内'工作转向保险欺诈的重大转变。一位受访者说：“我们追逐人们离婚、拍照的日子已经一去不复返了。”无过错离婚是一个主要因素。更重要的是保险业对可疑索赔的反应发生了深刻的变化。受访者称，以往的做法是接受大多数索赔，避免负面宣传。
然而，在1980年代，由于竞争加剧，对涉嫌欺诈的程度感到沮丧，因此建立了一个有组织的索赔评估制度，并将涉嫌的索赔提交调查人员。保险工作的增长还受到受访者确定的第二个重大变化的推动：使用隐藏摄像机。“照相机不会说谎”（至少在大多数情况下）是欺诈的重要客观证据，特别是在残疾保险方面。
访谈中出现了以下大致的四方分工：
反欺诈工作，主要是保险，包括事实和监视工作。就事实事项而言，程序通常从与索赔人面谈开始，建立面谈记录，然后在必要时进行进一步调查。大多数监视工作遵循同样的程序：客户提供可疑索赔的概况，并提供医疗报告等文件，然后调查员对该人进行标准的20或30个小时的监视和跟踪。保险工作包括调查被盗车辆、事故、纵火和福利欺诈。
法律工作涉及律师在民事案件和一些刑事案件中的背景或'事实工作'。这在很大程度上需要寻找和约谈证人或原告。在某些情况下，特工人员将查找和分析法医证据，如文件。
法律工作的另一个方面是直接向收件人送达法律传票（过程服务）。
商业调查是私人调查员越来越多的工作领域。企业正求助于私家侦探，采取电子反措施（调试）、责任调查、工作场所盗窃或骚扰调查以及就业前检查。一个不断增长的领域是商标和版权侵犯。一个相关的工作领域是收回和收取债务以执行法律合同。尽管通常被称为'商业调查'，但这些工作中的许多工作对政府和企业来说都是轻而易举的。
最后一个领域是国内调查。这可以包括检查伴侣在个人关系中的忠诚，被绑架儿童的康复和失踪人员的查询。
在实际技能方面，从事监视工作的调查人员与从事事实调查的调查人员之间似乎存在着明显的差别。调查工作被受访者认为是最有趣的。受访者强调需要良好的口头和书面沟通技巧，以及强烈的证据意识。监视人员被认为是一种特殊的哈代和顽强的类型。一位老兵说：“很少有人能把它做好。”“一个很好的迹象是，如果你能在夏天上车，在车道上坐大约四个小时。”交通灯是监视人员感到沮丧的主要原因，因为跟踪车辆是他们工作的一个关键因素。要在拥挤的车里坐上10小时，在瓶子里小便，观察几天都不会发生什么事的地方，极端的耐心显然是必需的。
大多数调查工作都不被认为是危险的，特别是如果代理人有良好的语言能力。据认为，最危险的是服务过程和债务回收。这项工作经常涉及到直接对抗处于极端经济困难的人。收回车辆和家具有时会导致激烈的对抗，一些被调查者曾多次遭到未遂袭击。
私人代理有多有效？
受访者对他们向客户提供的服务极为肯定。他们普遍估计，在70%至90%的案例中，他们能够取得具体成果。这方面的评估包括：追回损失、减少可疑的保险索赔、刑事定罪、终止犯罪者的雇用或查找人员。
许多有争议的保险索赔是通过披露视频证据后撤回索赔来解决的。一些监视人员声称，大约最低的节省是每花1美元调查就得花6美元。同样，一些国家调查人员估计，每花1美元进行事实调查，发现欺诈行为，至少可以省下3美元。
这项调查工作需要在澳大利亚巨大的欺诈问题的背景下进行。在最近的调查中，澳大利亚保险委员会（1998年）估计保险欺诈在1995-96年间大约花费了8亿美元。澳大利亚福利欺诈问题的严重程度促使联邦政府在1999年启动了一项反欺诈计划。该计划涉及外包对抵制正式调查的可疑案件的监测工作。表2显示了第一年在查明和制止数百万美元欺诈行为方面取得的显著成果。
私人代理的工作也可能涉及非常个人的层面。许多受访者从帮助处境困难的客户中获得了满足感。其中一个给出了一个被跟踪两年的客户的例子。“现在他们可以在晚上睡觉了”，他断言。大多数答复者对他们对社会作出的广泛贡献也持非常积极的看法。一些人认为自己是诚实工作者的拥护者，他们通过降低欺诈的保险索赔或逃税造成的成本：我们能找到每个债务人，并诱使他们偿还债务。我们在帮助公众——帮助他偿还债务防止他把损失转嫁给公众。市民对业界的专业精神、防止舞弊的好处，以及防止政府舞弊对纳税人的好处，均缺乏欣赏。
约半数受访者报告将案件移交警方进行刑事检控，所有受访者都强烈支持为公共部门司法系统做更多工作。许多人认为，他们可以做一系列的工作，例如搜寻失踪人员、进行监视、执行搜查令、出席入室盗窃现场或调查交通事故，这些工作与警察一样，而且成本也更低。
以下是警方与私家侦探合作的例子。
我们最近协助警方进行了一起谋杀未遂，这是一起相当暴力的袭击，当时只有两名侦探在调查此事，而受害者家属说'这花的时间太长了。我们能为您做些什么呢？”警方说，我们（私人调查公司）能够进行监视，在街上敲门等等。我们的家人来找我们，我们对他们说的第一件事就是：“如果警察要我们帮忙，我们也许可以帮你。”但我们当然不是警察，我们只能做警察要求我们做的事。”我们去看了警察，他们很高兴船上有人。以逮捕告终。结果很成功。
虽然大多数受访者认为，对其服务的需求很大程度上是政府忽视执法的结果，但他们也清楚地认识到，隐私是促使一些客户采取行动的一个因素。一位被调查者举了一个家长想知道孩子是否吸毒的例子：“如果他们吸毒，那么他们就可以让孩子参加一个项目。”他说：“警方将不得不提起诉讼。”其他人则强调他们能够提供的个人服务，以及案件管理和沟通的连续性，即使是最好的警察部门通常也无法提供。这项工作的合同性质使受害者得到一定程度的投入，如果不是控制，这在公共部门的过程中是不可能的。
法律和道德问题
所有受访者都高度意识到，他们的职业带来许多道德挑战和风险。
答复者报告说，他们收到并拒绝了关于提供非法或道德上有问题的服务的请求----例如在家中或办公室放置监听装置、威胁或骚扰他人或寻找躲藏起来的家庭暴力受害者。1983年澳大利亚法律改革委员会关于隐私的报告发现，私人代理人可能强烈地倾向于从事侵犯隐私的行为。它得出的结论是：可能在相当于违反法律意义上的信任的情况下获取和披露信息。可能违反旨在将某些活动定为犯罪的立法，例如与官方秘密、截获电信有关的活动，以及监听设备的使用。（澳大利亚法律改革1983年委员会，P.319；关于对有关私人代理人的法律的审查，见prinzler 2001)
1992年南威尔士新的反腐败独立委员会调查证实了这一评估，该调查发现，私人调查机构在秘密信息的'大规模'交易中充当中间人（反腐败独立委员会，1992年）。然而，委员会指出，在一些非法进入的案件中，有部分'正当理由'。2000年，昆士兰州刑事司法委员会揭露了警方和私人调查机构之间的类似交易，尽管范围要小得多。委员会确定了与新南威尔士相同的腐败市场条件，以及类似的公正原因：对机密信息的需求是由金融组织和法律公司等最终用户创造的，他们的员工经常试图找到逃避的个人。
私人调查员和商业代理人充当信息最终用户和提供者之间的中间人。（刑事司法委员会，2000年）加强安全的建议侧重于警察计算机系统和管理。然而，报告强调，对机密信息的威胁远远超出了警方数据库的范围。该报告建议审查私人代理人的许可证发放问题，澄清和加强对非法披露的处罚，并禁止警察担任私家侦探。同时，它还建议考虑允许持照代理人更多地获取犯罪记录等信息，以及关于驾照和车辆登记的信息。
目前的研究项目在整个行业遵守法律和道德原则方面存在极大的差异。
约三分之一的受访者表示无法置评。还有三分之一的人认为存在一些不当行为，但这是相对孤立的，极难消除。“还有一些牛仔”或“一些流氓”是这群人中常见的回答。又有三分之一的人觉得不遵守规定的情况相当普遍。据称不遵守规定的主要方面是获取机密信息----迄今为止范围最广----以及非法侵入、使用无执照分包商、在投标中报价过低以及不参与投标。
尽管对目前的遵守情况看法不一，但绝大多数受访者一致认为，在过去20年中，特别是在反腐败独立委员会调查以来，私人代理人的行为和该行业的形象有了很大的改善。然而，许多人认为，公众的看法没有跟上这一变化。有些人对这个行业的形象相当悲观。正如有人所说：'我认为公众的看法是80%的人都很狡猾，但实际上可能还不到0.5%'。答复者列举了一系列对其目的有用的法律数据来源。其中包括电子电话网页、选民名册和财产记录。被调查者特别喜欢昆士兰交通公司运营的一个系统，该系统允许申请与车辆所有权有关的细节。这些限制意味着只有保险公司的代理人才能进入数据库（最近通过律师和保险公司修改为申请）需要提供文件支持和理由，并对虚假申请和滥用信息进行处罚。
对这些法律来源的价值进行了相当高的评估，但被调查者一致表示，这些法律来源不足以处理所有案件。
有一群人从这些数据库中消失，即使不是不可能，也是极其难以追踪的；答复者认为，这种情况使得有必要进入范围更广的数据库。他们想要获得的信息类型包括旅行目的地、收养记录、出租财产信息、犯罪历史、财政收入和资产以及警察机动车辆事故报告。一些受访者强调了隐私控制在犯罪历史等方面的虚伪性：“你可以坐在法庭上，了解一个人是否被定罪，但在此之后，信息被保密。”除一人外，所有答复者都认为，发放许可证应提供更多的权利，以获取政府持有的信息和一些私人持有的信息。这些论点是从效率的角度提出的，但在很大程度上是从正义的角度提出的。正如一位受访者所说：我们真的很擅长保护我们社会中的罪犯hellip;hellip;你知道，一个家伙欠别人5000美元——一个建筑工人——他只是碰巧逃走，你知道。为什么我们不能带着合法的理由去公路运输管理局，得到完全的许可和认证，以及所有其他的支付，良好的声誉?为什么我不能付钱给RTA(公路运输管理局)，带着一封信去看他们，如果他们想要的话，甚至是律师的信，来获取信息?我只想知道这个人住在哪里，因为我有一张破产通知书要交给他，或者他是民事案件的证人。
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