Redeeming Extraterritorial Bribery and Corruption Laws
The objectives of extraterritorial corruption legislation are certainly laudable, and the climate of escalating global commitment to such laws suggests they are here to stay. The challenge for legislators and the judiciary approaching the third decade of the twenty‐first century is to enhance the lawsrsquo; effectiveness, fairness, economic feasibility, and cultural respectfulness. This article reviews the history and the current state of the extraterritorial antibribery legislation movement. It identifies major weaknesses, flaws, challenges, and shortcomings of the current approach, and makes recommendations for improvement.
Part I provides background information. It begins with (A), a discussion of the pernicious nature of corruption and the FCPA‐styled movement to fight it. This is followed by (B), an overview of the current legislative environment as it addresses transnational bribery. Next is (C), a brief review of my earlier critical work regarding the current legislative approach, followed by (D), recent concerns voiced by others. The suggestion at the end of this discussion is that the FCPA‐patterned approach is thoroughly entrenched, with increasingly stepped‐up enforcement, so that it is more important than ever to address the law#39;s deficiencies and shortcomings.
Parts II through III each identify a particular shortcoming of current legislative models as well as some potential ways either to mitigate or to eliminate the shortcoming. Specifically, Part II examines the “foreign official” requirement of the FCPA. Part III looks at the failure of laws to address the demand side of corruption.
The Pernicious Nature of Corruption, and the FCPA‐Styled Movement to Fight It
Corruption has long been recognized as a pernicious force. Heineman and Heimann summarize its harmful effects succinctly: distortion of markets, the breeding of cynicism, the undermining of rule of law, damage to government legitimacy, the corrosion of the private sector#39;s integrity, and the impairment of international development. From an economics perspective, corruption undermines the market#39;s pricing function; encourages the misallocation of scarce resources, potentially diverting funds from the most beneficial uses; and contributes to the intransigence of poverty. Because of its harmful economic effects, corruption has been cast as a human rights violation.
Corruption has come to be framed as a global challenge that requires a collective approach generally, and coordinated regulation in particular. Under this collective‐approach model, lack of perfect social and moral consensus across the globe cannot be permitted to thwart progress. Transnational laws are viewed as a necessary “leveler”; in other words, the law intentionally imposes “socially shared values.” Some recommendations for expansive legislation to battle bribery even go beyond exportation of the current FCPA approach across the globe. Advocates in this camp suggest that international initiatives to universalize the FCPA approach should also strengthen or broaden that approach.
Increasingly, the FCPA is also being considered as a possible legal vehicle to address ancillary social challenges and issues. Recommendations to apply the FCPA to a broadening realm of legal and social challenges confirm that this statute has become increasingly powerful and robust—regardless of whether it has proven effective in its immediate intended function.
An Overview of the Current Legislative Environment as It Addresses Transnational Bribery
The current legislative environment around the world is patterned after the groundbreaking U.S. FCPA. Since the FCPA#39;s enactment, a variety of global treaties or conventions have required signatories to draft and adopt similar legislation. The major initiatives are discussed briefly in the two subsections below.
The Foreign Corrupt Practices Act
The antibribery provisions of the FCPA make it unlawful for a variety of actors, including any “domestic concern,” to pay or offer or promise to pay a foreign official, for a variety of prohibited purposes.
Prohibited purposes under the FCPA include，influencing any act or decision of such foreign official in his official capacity, hellip; inducing such foreign official to do or omit to do any act in violation of the lawful duty of such official, hellip; securing any improper advantage, or hellip; inducing such foreign official to use his influence with a foreign government or instrumentality thereof to affect or influence any act or decision of such government or instrumentality, in order to assist such domestic concern in obtaining or retaining business for or with, or directing business to, any person hellip;thinsp;.
The statute defines a “foreign official” as “any officer or employee of a foreign government or any department, agency, or instrumentality thereof hellip;.”
The FCPA does provide a few exceptions and clarifications: payments do not violate the FCPA if they are permitted under the relevant country#39;s own written laws, if they cover “reasonable and bona fide” expenditures for a foreign official, or if they are made to facilitate performance of a “routine government action.” The last of these three, commonly known as the “grease payments exception,” continues to be problematic in
治外法权贿赂法与贪污法
域外腐败立法的目标当然是值得称赞的，而且全球对此类法律的承诺不断升级的气氛，表明他们将继续存在。进入二十一世纪第三个十年，立法者和司法机关面临的挑战是加强法律的有效性、公平性、经济可行性和文化尊重。本文回顾了域外反贿赂立法运动的历史和现状。报告指出了现行立法运动的主要弱点、缺陷和挑战，并提出了改进建议。
第一部分提供背景资料。它从(A)开始，讨论腐败的危害性和FCPA式的反腐败运动。其次是(B)，概述当前处理跨国贿赂问题时的立法环境。接下来是(C)，简要回顾我早些时候就现行立法办法所做的重要工作，然后是(D)，其他人最近提出的关切。讨论结束时的建议是，“反海外腐败法”模式已经根深蒂固，执法力度越来越大，因此解决法律的缺陷和缺点比以往任何时候都更加重要。
第二至第三部分分别指出了现行立法模式的一个具体缺点，以及减轻或消除这一缺点的一些可能办法。具体地说，第二部分审查了“反海外腐败法”的“外国官员”要求。第三部分讨论法律未能解决腐败的需求方问题。
腐败的恶性与“反海外腐败法”式的运动
长期以来，腐败被认为是一种有害的力量。海曼和海曼简明扼要地总结了它的有害影响：市场扭曲、犬儒主义滋生、法治遭到破坏、政府合法性受到损害、私营部门的完整性受到侵蚀以及国际发展受到损害。从经济学的角度来看，腐败损害了市场的定价功能；助长了稀缺资源的不当配置，有可能将资金从最有利的用途上转移出去；由于腐败对经济的有害影响，腐败被认为是对人权的侵犯。
腐败已被认为是一项全球性挑战，需要采取集体办法，特别是需要协调一致的监管。在这种模式下，不能允许全球缺乏完美的社会和道德共识来阻碍进步。跨国法律被视为一种必要的“平等手段”；换言之，法律有意强加“社会共有的价值观”。一些关于扩大立法以打击贿赂的建议甚至超越了目前“反海外腐败法”在全球范围内的做法。这一阵营的倡导者建议，将国际倡议普及化，“反海外腐败法”的办法也应加强或扩大。
“反海外腐败法”也日益被视为解决附带的社会挑战和问题的一种可能的法律工具。关于将“反海外腐败法”适用于不断扩大的法律和社会挑战领域的建议证实，这一法规已变得越来越强大和有力-无论它是否有效地履行了其直接预期的职能。
当前跨国贿赂立法环境概述
目前世界各地的立法环境是以具有开创性的美国“反海外腐败法”为模式的。自“反海外腐败法”颁布以来，各种全球条约或公约都要求签署国起草和通过类似的立法。以下两个小节将简要讨论主要举措。
反海外腐败法
“反海外腐败法”的反贿赂条款规定，包括任何“国内机构”在内的各种行为主体，为各种被禁止的目的向外国官员支付、提供或承诺支付贿赂的行为，都是非法的。
“反海外腐败法”禁止的目的包括：影响这类外国官员以官方身份作出的任何行为或决定，hellip;诱使外国官员做或不做任何违反该官员合法职责的行为，hellip;保护任何不正当的优势，或hellip;诱使该外国官员利用其在外国政府或其机构的影响力，影响该政府或机构的任何行为或决定，为协助该等家庭企业为任何人取得或保留业务，或指示业务予任何人hellip;thinsp;.
该法规将“外国官员”定义为“外国政府或其任何部门、机构或机构的任何官员或雇员”。
“反海外腐败法”的确提供了一些例外和澄清：如果有关国家的成文法允许支付，如果支付的是外国官员的“合理和善意”支出，则不违反“反海外腐败法”，或者，如果它们是为了便利执行“例行的政府行动”。这三项中的最后一项，即通常所说的“油脂付款例外”， 它含糊不清仍然存在问题。
“反海外腐败法”(FCPA)理念的输出运动及走向全球的途径
在过去几十年里，一场普及“反海外腐败法”一般公共政策方法的运动已经流行起来。这些全球倡议中最有影响力的是经济合作与发展组织(经合组织)“反贿赂公约”、美洲国家组织(美洲组织)“美洲反腐败公约”和“联合国反腐败公约”(“反腐败公约”)。在近十年中，我们看到巴西、俄罗斯、中国、墨西哥、印度和阿根廷等国正在采取步骤，更加严格地处理腐败问题。有些立法，例如英国“反贿赂法”，实际上将“反海外腐败法”模板提升到了更高的水平，更加严格。
最初，推动“反海外腐败法”全球化的运动是由于，美国担心“反海外腐败法”使美国企业处于严重的竞争劣势，考虑到“反海外腐败法”既可以适用于外国公司，也可以适用于国内公司，这种担心至少在一定程度上是虚假的。这一运动还反映出，人们认识到，全球腐败是一个真正的全球性问题，在缺乏有意义的国际合作的情况下不会受到影响。在最腐败的国家，从技术上讲存在的国内法很可能毫无意义，因为从腐败中受益的统治精英极不可能执行这些法律。根据“体制互补理论”，“外国机构是必要的补充，考虑到地方资源和地方进行变革的能力往往存在限制，世界各地的地方机构在反腐败斗争中发挥了重要作用。
“反海外腐败法”似乎无法实现其目标，这种失败在一定程度上是由于法律起草方面的缺陷所致。然后，我的研究集中于贿赂行为的体制性和系统性贡献者，表明如果不解决能够激发腐败行为的社会结构问题，立法将是无效的。例如，如果贫穷在世界某些地区刺激寻求贿赂和行贿，与贫穷作斗争在解决这一问题方面可能比立法更有效和可行。
多年来，美国一直率先通过“反海外腐败法”将国际贿赂定为犯罪。美国的案件在2000年的头十年稳步上升，从2000年的1起诉增加到2009年的67起诉。这种执法增加的趋势并非偶然：司法部在2009年指出，执行“反海外腐败法”是其在打击恐怖主义之后的最高优先事项。尽管自“反海外腐败法”(FCPA)开始以来，美国的执法一直相对严格，但赫斯和福特观察到，美国的公司与其他发达国家的公司一样频繁地从事贿赂。至少在目前阶段，与可比国家相比，美国立法和执法的侵略性似乎并未转化为腐败的任何减少。
相反，不遵守“反海外腐败法”的情况仍然经常被报告。例如，2016年春，拉斯维加斯金沙集团同意支付900万美元了结美国证券交易委员会(SEC)有关违反“反海外腐败法”的指控。最近，在2016年夏天，新英格兰的两家公司Akamai和Nortek，外国子公司向中国官员行贿而被罚款近100万美元。这起案件的一个很有希望的方面是，这些公司避免了对“反海外腐败法”的起诉，避免了对违法行为的自我报告，也避免了与执法机构在解决处罚问题上的合作。
加强域外反腐败法律和加强执法的趋势有增无减，并预计将继续下去。刘将此类运动归为国际反贿赂举措的“制度化”，她将其定义为“制定中央、国内和国际法律，将跨国贿赂定为犯罪”，从1977年开始，一直持续到二十一世纪。然而人们仍然经常表示担忧，法律是无效的；可能是不公平的，本质上是含糊的，有时很难本着诚意行事和遵守；过于惩罚性；种族中心主义；甚至适得其反。
厄尔和卡瓦认为，在这个“反海外腐败法”执法力度加大的时代，“司法部已经失去了很大的可信度，因为它只有一次单独的起诉导致定罪，许多人因检察机关的不当行为而被撤职。”令人不安的是，这种关于过度积极执行“反海外腐败法”的可信度的丧失，可能表明执法中出现了一种更广泛的过度热心的趋势。例如，凯利和曼德尔鲍姆观察到，“以最高法院为首的联邦法院越来越担心，联邦检察官在太多案件中对法律的解释过于宽泛，并试图将不属于犯罪的行为定为刑事犯罪”
批评人士还认为，法律的模糊性可能会给试图真诚遵守的企业带来沉重的监管成本。2012年，司法部和证券交易委员会试图通过出版“美国反海外腐败法资源指南”(DOJ-SEC资源指南)来解决和减少这种模棱两可的问题。“DOJ-SEC资源指南”的价值值得怀疑：一些人认为它有帮助，而另一些人则相信它“只不过是拙劣地重申了已经存在的那些模糊的原则而已”。此外，针对“反海外腐败法”执法行动的公司支付的数百万美元的和解金额只是企业在这种监管不明确的环境中承担的非常高的监管成本的一部分。Koehler根据“反海外腐败法”确定了另外两个重要的金融风险“桶”：执法前的行动专业收费和服务，和执行后行动的专业费用和服务。尽管和解金额达数百万美元，但强制执行行动前的专业费用通常超过和解数字本身。
考虑到执行“反海外腐败法”作为联邦政府收入来源的作用，特别是在预算拮据的情况下，也可以说存在政府利益冲突。“反海外腐败法”的运作风险很像一个速度陷阱，为市政当局提供所需的资源，填补预算的财政压力为执法和起诉工作中从过分热心到滥用权力的一切行为创造了激励因素。正如Koehler恰如其分地指出的那样，“投资回报不是一个典型的与司法和法治相联系的概念。”
在最近的一篇文章中，Koehler承认，法律和会计师事务所也受益于目前严格的“反海外腐败法”执法环境。他将律师事务所描述为“鼓吹”反海外腐败法业务，而国家和区域会计师事务所发展了”充满活力的“反海外腐败法”做法。事实上，遵守“反海外腐败法”的团体现在主要的国际律师事务所中激增。正如政府鼓励产生罚款收入可以鼓励积极的执法努力一样，法律和会计师事务所的强大利益也可以增加目前积极执行“反海外腐败法”的动力。当然，这些公司是从对各种形式的潜在“反海外腐败法”责任的焦虑中获得业务的。这种可能的责任不仅延伸到行贿的个人和雇用他们的公司，而且也可以延伸到董事和管理人员个人身上。
虽然这些因素并不一定意味着目前的环境过于咄咄逼人，但它们确实对政府和专业利益在执法方面的中立性提出了危险信号。另一个比喻可能适合于“反海外腐败法”：走向普遍域外禁止的运动有点像反毒品战争-其用意很好，表面上可以说是合乎逻辑的，但最终的动机更多的是出于政治而不是实际效力。尽管对治外法权反贿法的诸多批评可以追溯到最初，强有力的刑法政策方针往往引起公众的同情，在我们这个说三道四的时代，尤其是在政治上，发挥得很好。因此，我们可以预期，走向域外立法的国际运动，如“经合组织公约”、“联合国反腐败公约”和美洲国家组织“美洲反腐败公约”，无论是否有任何证据表明它们对全球腐败有影响，都将保持强劲势头。
这就引出了这样一个问题，如果“反海外腐败法”模式的继续出口是不可避免的，那么什么样的改变最有可能提高效率和减轻意外的负面后果？来自工业界、政府、学术界和法律界的批评者最关心的问题是什么？我们如何才能最好地解决这些问题？
澄清什么是外国官员，或取消外国官员
评论者早就认识到“反海外腐败法”中的“外国官员”要求含混不清，主要是因为“工具”一词在法规的禁止范围内含糊不清。以下部分审查目前的含糊之处，着眼于一种可能的解决办法：澄清“反海外腐败法”规定的“外国官员”的含义。然后，探讨了一种更干净、更符合“反海外腐败法”精神的替代解决方案：从“反海外腐败法”中完全取消外国官员的要求。
“外国官员”一词的模糊性及其澄清的选择
“反海外腐败法”禁止为获取或保留业务而向外国官员行贿。该法将外国官员定义为：外国政府或其任何部门、机构或机构的任何官员或雇员，或国际公共组织的任何官员或雇员，或以官方身份为或代表任何此种政府、部门、机构或机构，或为或代表任何此类公共国际组织行事的任何人。
虽然各部门和机构对政府概念的理解比较透彻，但“工具”相对含糊，这就是对谁有资格成为外国官员的问题模棱两可的主要原因。虽然第十一巡回法院最近在“美国诉Esquenazi”一案中为这一术语的解释提供了一些前所未有的指导，但仍有相当多的含糊不清之处。
在Esquenazi案中，第十一巡回上诉法院指出，“反海外腐败法”没有对lsquo;工具rsquo;一词下定义，本法院也没有。埃斯基纳齐法院试图通过两个来源来解释”反海外腐败法“中”工具“的含义：通过字典和先前对”美国残疾人法“(ADA)中”工具“的解释中的先例，解释”工具“的”普通含义“。
“Esquenazi”案件中对“工具”的词典定义是“完成另一实体职能的手段或机构，如管理机构的分支机构”，以及“作为中介或代理人履行控制力的一项或多项职能的东西：部分、机关或附属分支机构，尤指某一部分、机关或附属分支机构”。“
法院指出，它对“反倾销协定”中“工具”一词的解释是以“社会责任”原则为指导的，或由它所经营的公司来判断一个词的含义。在“反海外腐败法”中，“工具”一词附有“代理”和“部门”两个词，在这三个术语中，法院推断，共同点是政府控制和“做政府事务”的职能。包含“政府事务”的内容比较广泛，可以包括诸如电话服务等商业服务。
这种广义的解释在许多方面是合理的。它承认一些国家的政府确实控制着商业企业，这也符合这样一个事实，即“反海外腐败法”对贿赂政府官员的限制似乎是武断的和不合理的狭窄，在这种情况下，广义的解释至少使法律朝着正确的方向发展。
然而，广义解释的不足之处在于，它没有完善法定程序以实现更大程度的确定性和更低程度的模糊性。除了在“Esquenazi”中的持有及其在单一背景和事实模式中的应用之外，我们对“工具”的定义以及因此对“外国官员”的定义也有相当的模棱两可之处。
Soto指出，Esquenazi案的裁决并没有解决“反海外腐败法”的模糊性。“事实上，”她说，“法院对规约的解释极大地扩大了规约的范围，并可能导致起诉的增加，所有这些对个人和企业几乎没有指导。“根据这一推理， Esquenzai案的裁决实际上可能会加剧模糊问题，扩大“反海外腐败法”的范围和适用范围，但却没有提供多少新的解释方向。
如前所述，围绕“司法部-证券交易委员会资源指南”是否有助于解决“反海外腐败法”的模棱两可之处存在争议。一方面，它列举了法院在陪审团指示中批准的11个因素，这似乎有很大的特殊性，人们可以争辩说，它接近执行机构为澄清定义所能做的合理范围。另一方面，“司法部-证券交易委员会资源指南”还指出，“在某些情况下，一个实体有资格成为一种工具，而外国政府拥有的比例却达不到50%或更高”。当“指南”的因素清单被这种违反直觉的扩展所侵蚀时，模糊不清的
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