DEMOCRATIZING ADMINISTRATIVE POWER
Michaels argues that part of the value of the administrative process is that it provides a procedure and a structure through which to manage conflicts over substantive values. But as the previous Part suggests, the substantive implications of privatization and centralization efforts raise the stakes of these procedural and structural aspects of the administrative system. The unfortunate reality is that the substantive stakes of administrative policymaking are only likely to increase in the future, placing the administrative process under ever-greater strain. The result is that a defense of the administrative state will necessarily require a thorough reimagining of the administrative process itself — and the ways in which the administrative process relates to the larger institutional ecology of our democracy. Administrative agencies, using only conventional procedures, cannot bear the normative weight of the political and policy demands increasingly placed upon them. In this, Michaels shares some sympathy with contemporary critics of administrative authority (as do I). But rather than seeing this problem of agency authority as a reason to eliminate or dismantle agencies altogether, Michaels suggests a range of interventions that would preserve the ability of agencies to meet their substantive purposes, while defusing the real concerns about agency authority. Michaelsrsquo;s suggestions are valuable on this score, but the scale of the crisis of administration — and of democracy — suggests the need for an even more far-reaching democratic institutional reconstruction.
A. POLARIZATION, GRIDLOCK, AND THE GROWING CRISIS OF ADMINISTRATIVE LEGITIMACY
As a number of administrative law scholars have argued in recent years, the realities of contemporary American politics are likely only to increase the incentive for the Executive to exercise ever-greater policymaking initiative through regulatory agencies. The accumulations of decades of broad statutory delegations from Congress, combined with growing party polarization, congressional gridlock, and public blowback generated by legislation all create an environment where Presidents are likely to continue to push the boundaries of substantive policymaking through regulation.85times;85. See, e.g., Mila Sohoni, On Dollars and Deference: Agencies, Spending, and Economic Rights, 66 Duke L.J. 1677, 1701 (2017) (noting the broad accumulation of regulatory authority, further expanded by features like regulatory waivers and accreted de facto delegation from overlapping statutory authorizations). On the role of agencies as primary policymakers in conditions of divided government and congressional gridlock, see, for example, Cynthia R. Farina amp; Gillian E. Metzger, Essay, Introduction: The Place of Agencies in Polarized Government, 115 Colum. L. Rev.1683 (2015); Jody Freeman amp; David B. Spence, Old Statutes, New Problems, 163 U. Pa. L. Rev. 1 (2014); Abbe R. Gluck, The Supreme Court, 2014 Term — Comment: Imperfect Statutes, Imperfect Courts: Understanding Congressrsquo;s Plan in the Era of Unorthodox Lawmaking, 129 Harv. L. Rev. 62 (2015); Thomas O. McGarity, Administrative Law as Blood Sport: Policy Erosion in a Highly Partisan Age, 61 Duke L.J. 1671 (2012); and Gillian E. Metzger, Essay, Agencies, Polarization, and the States, 115 Colum. L. Rev. 1739 (2015).Show More This is particularly true in context of divided government where one party controls the White House and another controls Congress. But executive regulatory expansion is also likely in context of unified party control of both legislature and Executive: under unified government, Congress is even less likely to exercise its oversight function over regulatory agencies, and the difficulties of party coordination and legislative action make policymaking by regulation still less costly. This shift to making more expansive public policy through regulation within existing statutes, absent new, direct statutory authorization, raises questions about the politicization of administration, and thus the legitimacy of the modern regulatory state, incentivizing regulators to engage in more realpolitik rather than deliberation in making administrative policies.86times;86. See, e.g., Aaron L. Nielson, Confessions of an “Anti-Administrativist,” 131 Harv. L. Rev. F. 1, 8, 10 (2017); Mila Sohoni, The Administrative Constitution in Exile, 57 Wm. amp; Mary L. Rev.923, 969 (2016).Show More
The recent battles over executive power under both the waning years of the Obama Administration and the first year of the Trump Administration highlight these concerns in both contexts of divided and unified government. As Republicans gained control of Congress and effectively blocked further legislative initiatives in the later years of the Obama Presidency, the Obama Administration pursued a number of major initiatives through executive branch regulation, from the Clean Power Plan aiming to address climate change through EPA regulations of carbon dioxide,87times;87. See Power Sector Carbon Pollution Standards, Memorandum for the Administrator of the Environmental Protection Agency, 78 Fed. Reg. 39,535 (June 25, 2013) (Presidential Memorandum calling for updating of Clean Air Act standards to address carbon dioxide emissions from power plants); Carbon Pollution Emission Guidelines for Existing Stationary Sources: Electric Utility Generating Units, 80 Fed. Reg. 64,662 (Oct. 23, 2015) (to be codified at 40 C.F.R. pt. 60).Show More to the significant expansion of overtime pay through a Department of Labor (DOL) rulemaking,88times;88. See Presidential Memorandum of March 13, 2014; Updating and Modernizing Overtime Regulations, 79 Fed. Reg. 18,737 (Apr. 3, 2014) (Presidential Memorandum ordering DOL to “mod
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行政权力民主化
麦克尔斯认为，行政程序的部分价值在于它提供了一种程序和结构来管理实质性价值冲突。但是，正如前一部分所指出的，私有化和集中努力的实质性影响增加了行政系统的这些程序和结构方面的利害关系。不幸的现实是，行政决策的实质性利害关系只可能在未来增加，使行政程序处于更大的压力之下。其结果是，对行政国家的辩护将必然要求对行政程序本身进行彻底的重新设想，以及行政程序与我们的民主制度的更大的制度生态有关的方式。行政机构只使用常规程序，不能承担日益增加的政治和政策要求的规范性负担。在这里，在这一点上，麦克尔斯与当代的行政权威人士有同感。(就像我一样)。但是，麦克尔斯并没有把这一问题看作是完全消除或废除机构的理由，而是提出了一系列的干预措施，这些干预措施将保留各机构满足其实质目的的能力，同时化解对机构权威的真正担忧。麦克尔斯的建议在这方面是有价值的，但是行政管理和民主危机的规模表明需要进行更深远的民主体制重建。
A.两极分化、僵局和日益严重的行政合法性危机
正如近年来许多行政法学者所争论的那样，当代美国政治的现实可能只会增加行政人员通过监管机构行使更大的决策主动性的动机。数十年来，来自国会的广泛法定代表团的累积，加上党内日益分化的两极分化，国会的僵局，以及立法所产生的公众反弹，都创造了一个环境，在这种环境下，总统们可能会继续通过监管推动实质性决策的边界。85times;85。参见:Mila Sohoni，关于美元和尊重:机构、支出和经济权利第66卷，DukeL.J.1677年至1701年(2017年)(注意到监管当局的广泛积累，进一步扩大了监管豁免等特征，并从重叠的法定授权中加入了事实上的授权)。论政府与国会分化条件下机构作为主要决策者的作用 ，参见：Cynthia R. Farina和Gillian E. Metzger，文章，引言：代理机构在极化政府中的地位，115 Coum。L.R.1683（2015）；Jody Freeman和David B. Spence，旧法规，新问题，163 U. Pa. L. 修订版. 1 (2014);Abbe R. Gluck,最高法院，2014期—评论：不完善的法规，不完善的法院:理解国会在非正统立法时期的计划， 129 Harv. L. 修订版. 62 (2015);Thomas O.McGati，“作为血液运动的行政法：高度党派时代的政策侵蚀”，杜克L.J.1671(2012)；Gillian E.Metzger，随笔，机构，两极分化，和国家115 Colum。L.Rev.1739(2015).更多地表明这一点，尤其是在政府分裂的情况下，一个政党控制着白宫，另一个控制着国会。但是，行政法规的扩张也很可能是由立法机构和行政部门统一控制的：在统一的政府下，国会更不可能行使其监督职能而忽视监管机构，而政党协调和立法行动的困难使得制定政策的成本更低。这一转变是通过现有法规中的监管来制定更广泛的公共政策，而没有新的直接的法定授权，这引发了有关政府政治化的问题，从而对现代监管国家的合法性提出了质疑。 激励监管机构在制定行政政策时更多地参与现实政治，而不是深思熟虑。86times;86。参见Aaron L.Nielson，“反政府”的自白 ，131 Harv. L. 修订版本. F. 1, 8, 10 (2017);MilaSohoni，流亡的行政宪法， 57 Wm. 和Mary L. Rev.923, 969 (2016).显示更多
近年来，奥巴马政府和特朗普政府执政的第一年，围绕行政权力展开的斗争，突显出在分裂和统一的政府背景下的这些担忧。 在奥巴马总统任期的后期，共和党控制了国会，并有效地阻止了进一步的立法行动，奥巴马政府通过行政部门的监管，采取了一系列重大举措，从清洁能源计划，到通过美国环保署的二氧化碳排放法规来应对气候变化，87times;87。见电力行业碳污染标准，环境保护署署长备忘录，美联储78号 . 规则. 39,535(2013年6月25日)(总统备忘录呼吁更新清洁空气法案标准，以解决发电厂的二氧化碳排放问题）；现有固定污染源的碳污染排放准则:电力设施发电机组，美联储80号.规则. 64,662（2015年10月23日） (编为40 C.F.R. pt. 60).通过劳工部(DOL)的规则制定，向我们展示加班工资的大幅增长，88times;88。见2014年3月13日总统备忘录；更新和加班费管理现代化，美联储79号 . 规则. 18,737 (2014年4月3日)(总统备忘录，命令交通部“使现有加班条例现代化和精简”)；定义和限制执行委员会、行政人员、专家、信息技术人员和外部销售人员的豁免，29 C.F.R. sect; 541 (2017).更多的是对有争议的“延期行动”计划显示更多的内容，给予无证移民儿童及其父母的移民执法救济。89times;89.见来自美国国土安全委员会的珍妮特·纳波利塔诺(Janet Napolitano)、美国海关与边境局局长大卫·阿吉拉尔(David V. Aguilar)等的备忘录，(2012年6月15日)，https：/www.dhs.g ov/xlibrary/assets/s1-exercising-prosecutorial-discretion-individuals-who-came-to-us-as-children.pdf[https：/perma.cc/S8BK-WZQS]。 展示的这些倡议，是解决结构性社会和经济挑战或扩大经济平等和社会包容的实质性尝试。每一项倡议都是在国会未能审议和推进立法草案的情况下产生的。90times;90。参见源于上文注释85（特别是Freeman 和 Spence, Farina amp;和Metzger, McGarity和Metzger。）；也可参见 Brad Plumer，为什么气候法规失败了？Theda Skocpol的采访，Wash. Post(2013年1月16日)，http：//wapo.st/VKb977？tid=ss_twamp;utm_term=.d8a740e306a7[https：/Perma.cc/TK4S-Y38H]；乔纳森·维斯曼，在国会，僵局和严重后果CES，N.Y.时报（2013年7月7日），http://NyTi.MS/2K9GKOF[http://PurMA.cc/WJ4K-6FVR更多的证据表明奥巴马政府监管措施可以说代表了有价值的实验机构,监管机构的部署能力融合专业知识和参与的能力，以解决经济和社会不平等的结构和复杂的驱动因素——例如,通过积极的解决城市隔离和住房不平等的“平等指令”促进公平住房。91times;91。见《美国法律上的平等指令》，87纽约大学. Rev.1339 1387 - 92(2012)(描述住房发展部肯定促进公平住房(AFFH)规则的促进平等的效果和体制效益)；Olatunde C.A.Johnson. “平等条例中的过度和创新”，第66卷，杜克L.J.1771，1794-802(2017)(这表明像HUD的AFFH这样的规则代表着一种新的方式，以更细致、专家和民主的参与性方式来解决结构上的平等问题。但这些举措都引发了强烈的法律抵制——这些措施是由意识形态和党派的反对者提出的，但在法庭上获得了同情，因为他们对监管当局明显取代立法机构持怀疑态度。92times;92。西维吉尼亚诉美国环境保护署，136 . Ct. 1000 (2016) (mem.)(给予反对清洁电力计划);美国德州诉美国，809f .3d 134(2015年5月5日)(对延缓行动计划下达初步禁令)由一个平等分配的法院批准，136 S.CT。2271(2016)(mem.)；内华达诉美国副劳工组织案，218 F.Supp.3D 520(E.D.Tex.2016年)(授予针对DOL加班规则的初步禁令)。
即将上任的特朗普政府迅速撤销了这些监管措施。93times;93。见扎克·科尔曼，特朗普政府正在废除奥巴马的“清洁电力计划”。Sci. Am.。(2017年10月10日) tps：//www.scientificamerican.com/article/trump-administration-is-repealing-obamas-clean-power-plan/[https：/Perma.cc/F7K3-P4TQ]；肖恩·希金斯，特朗普政府不会拯救奥巴马时代的加班规则， Wash. Examiner(9月1日)[https：/perma.cc/8T9P-ULNG]；Michael D.Sheramp;Julie Hirschfeld Davis，特朗普采取行动结束DACA，并呼吁国会采取行动,纽约州 Imes(9月1日)(5，2017)，https：/nyti.ms/2xLAapv[https：/Perma.cc/TTJ6-2ZTC].对麦克尔斯来说，这种可逆性“是对权力的行政分离的稳定化和没有行政协商一致意见的缺陷的证明”(p. 150)。但麦克尔斯认为,倾向于做出重大实质性政策来通过行政机构的立法僵局，是我们需要加倍致力于行政三权分立的原因:“[D]在今后立法僵局中,更多和更严重的是，联邦责任通过行政机构进行”(p . 150)。 麦克尔斯继续说:
当总统试图绕过一个敌对的、笨拙的、或者仅仅是优柔寡断的国会的时候，行政分权的存在是一种特别珍贵的保障——是对不受约束的总统权力的制衡，是维护和促进多极化和有争议的政策制定和实施的另一种手段。简单地说，行政分权制度确保当总统将立法类的责任纳入行政领域，包括包容性的、竞争性的和异质性的管治是有效的，尽管明显地回避了宪法的权力分立，但权力的制衡仍然得以保留。无论总统是想要扩大或缩小联邦监管权力，这都是事实。 (p.150)94times;94。省略了一个脚注。
对麦克尔斯来说，“病态”的立法僵局是一种更大的“文化弊病”的结果，即民选官员不再为公共利益服务，而是想颠覆公共利益破坏治理过程。 (p. 149).在这种情况下，对于麦克尔斯来说，解决方案“不在于废除”行政程序的制衡，而在于“重振”他们。 (p. 149).
B.扩大和深化行政分权
因此，利用行政机构执行重大的新政策倡议的情况可能只会增加。通过对权力的内部行政分离进行再投资，我们可以帮助化解这些政治争议，为行政机构内部的争论和辩论提供更有力的程序。此外，如上所述，95times;95。见上文第二节B， pp.1689–91。 从福利制度到刑事司法系统，监管当局的一些主要领域与麦克尔斯所描述的制衡并不相符，在近似类似的行政检查和平衡方面，国家和地方各级也存在重大差距。这表明行政权力的范围扩大在行政管理中的价值更为广泛。
那么，如何扩大和深化行政分权呢?首先，麦克尔斯认为，政治部门应该在行政权力分立(p. 168)上采取“保管人”的能力，追求“最好”的政治，反映出我们独特的民粹主义、法治主义、建立政治(通过总统斡旋)和官僚专业知识的混合体(p. 176)。法官在麦克尔斯看来尤为重要，因为他们最有可能成为保管人的人(p。178)。麦克尔斯建议，行政法理论转向“加强竞争性管理”(p. 180)，为代理诉讼的司法审查提供了一种重塑的过程理论。在这种理论中，法官应审查机构的决定，以确保他们得到充分竞争的过程，包括在政治任命的机构负责人、专家机构工作人员之间进行充分的检查和平衡，并通过通知和评论程序与民间社会进行接触（第83至181页）。
其次，麦克尔斯提议进行体制改革，特别是增强独立的专家公务员队伍和民间社会参与规则制定进程的能力(p204)。另一方面麦克尔斯理所当然地担心，独立的公务员制度，即行政权力分立的三大支柱之一，在数十年的攻击、腐败和投资失败后，已经“士气低落，饱受打击”。为了扭转这一趋势，麦克尔斯呼吁在人事、薪水和留用方面进行投资(第205至06页，214页)，包括一项公共服务学院(第209-12页)和领导力发展计划(第213-14页)的提议，令人钦佩。这些投资将扩大“竞争政府”的独立专长。同时， 迈克尔斯呼吁通过改革通知和评论程序，让公众更多地参与监管。特别是，他建议进行改革，以使通知和评论更加有效。 例如，扩大媒体延伸(第220至22页)，提供通俗易懂的英语规则摘要(第224至25页)，允许公民社会团体和管理者之间进行更多的迭代对话和反馈(第226-29页)。
麦克尔斯描述的行政分权的扩展是为传统的行政机构套件而设计的。但是，他们也提出了一种新的方式来讨论关于规范和过程的讨论，这也决定了行政自由裁量权的形成。事实上，我们可能会认为，这是针对特朗普政府最具挑衅性的单边行政权力主张，在某种程度上是对其具有爆炸性的司法反击，部分原因是它承认了内部行政制衡的重要性，尤其是在可能存在歧视性行为的地方。从旅行禁令到禁止在军队服役的跨性别者，特朗普政府被迅速禁止了可能被视为纯粹自由裁断权的活动.96times;96看，例如斯通诉特朗普，NO.MJG-17-2459，2017年WL 5589122(D.Md.2017年11月21日)(下达初步禁制令，禁止跨性别人员在该组织任职 华盛顿诉特朗普案，NO.C17-0141JLR，2017年WL 462040(W.D.WASH。2017年2月3日)(批准禁止旅行的临时限制令)。 对许多批评政府的人来说，这些行动代表了第十四条修正案对政府“敌意”和第二条行政自由裁量权的抵触。97times;97。例如，见宪法学者作为Amici Curiae支持原告的简报-原告 并在14-17,INT'L难民援助项目'中确认。特朗普，857°F.3D554(第4次CIR.2017)(第17-1351号)；另请参见约书亚·马茨等人，这是为什么穆斯林禁令违反建立的原因 (2017.4.20)https//takecareblog.com/blog/a-different-view-of-why-the-muslim-ban-violates-the-establishment-clause[https：/perma.cc/jvx3-harg](CON简介) 如Amici Curiae支持原告-附诉书和确认书(见上文)。更有争议的是，这些司法部门对明显违反内部行政检查和平衡的行为做出了很大的反应——这证明了特朗普总统似乎缺乏与机构专家的磋商，并绕过了制定政策的普通执行准则。ng 98times;98。见
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