Budget Management Capacity Of State Government: Issues and Challenges
KATHERINE G. Willoughby
Georgia State University
ABSTRACT: Dramatic events early in the new millennium offer an especially interesting period for consideration of how state governments in the United States have coped. In the years since the September 11 terrorist attack, states have been beset with economic recession, a federal focus on homeland security, and the war in Iraq, as well as debilitating natural disasters. How well have states managed through these fiscal, political, economic, natural, and international storms? This research examines state government budget management capacity as measured by a 50-state survey to understand the challenges faced by states, the advancements made to support best practices in budgeting, and the problems that remain. Findings tease out bright spots—states have worked hard to reach and maintain a long-term budgeting perspective, particularly by improving the accuracy of revenue and expenditure estimates. Also, many states have improved budgeting transparency by increasing citizen access to budget information, documents, and budget discussions. On the other hand, state budget management progress suffers from the politics of budgeting: More states are having difficulty passing the budget on time, antiquated tax structures are intransigent, and political expediency takes precedence over principles of good budget management. In the end, the political discipline necessary to reach compromise regarding the budget, and to work toward budget balance, will suppress state budget management progress.
KEYWORDS: budget management, government
In their 2007 state of the state addresses, governors in the American states posed their policy and budget agendas, filtering what citizens expect from government and proposing their thoughts on how states can best respond to such expectations while remaining financially viable, balanced, and accountable (Willoughby, 2007). Examination of these addresses highlights the fact that perhaps at no other time in history could we more aptly describe state governments as public management laboratories. for example, in these addresses, chief executives presented a compendium of policy and management ideas, including asset leveraging, multipronged taxing strategies and structures, and alternative service delivery methods as possible means for conducting state government work. Also, many states are not waiting for the federal government to act but are tackling issues that must be dealt with directly using fiscal and human resources. The minimum wage, universal health care, global warming, and illegal immigration were a few of such issues mentioned by governors this past year as areas of policy focus for the states.
Some argue that this state “resurgence” in policy is complemented by a metamorphosis of state management, given changing rules and the infusion of competition and choice, as well as performance on demand, citizen centric management, and expanding networks (Abramson, Breul amp; Kamenski, 2007). Certainly, the globalization of markets, technology and communication advancements such as the Internet, altered economic and environmental systems, and changing governmental structures influence how public entities can and are managed. further, the dramatic events early in our new millennium offer a period ripe for consideration of how governments, in this case American state governments, coped. In the years since the September 11 terrorist attack we have witnessed an economic recession, federal focus on homeland security and the war in Iraq, as well as debilitating natural disasters. this period of time presents a unique climate in which to examine state budget management capacity, given the symbiotic relationship between budgets and policy in governments. How did states manage through such storms? What can we expect from states in the future, especially if economic, fiscal, political, and natural storms continue to erupt, as we know they will? An effort to tease out issues and challenges to state government management capacity is presented here using the results of a 50-state survey of management capacity.sup1;
Measuring State Budget Management Capacity
Figure 1 presents a framework for understanding state government budget management capacity that is considered here. this model incorporates Schickrsquo;s (1966) concepts of budget system orientations that include planning, control, and management. Policy and accountability orientations of budget systems are incorporated into this model as well (Rubin, 1996; Thurmaier amp; Willoughby, 2001; Tyer amp; Willand, 1997). Accordingly, states operate within political, economic, fiscal, and organizational contexts that, in turn, influence each component of budget management exhibited. the components represented (long-term perspective, structural balance, budget process, control, and accountability) characterize a state governmentrsquo;s budget management capacity and are operational zed in the following discussion.
Figure1. State Government Budget Management Framework
The political context in a state represents the historical political culture of the government (liberalminus;conservative continuum), current party balance within and across branches of government; the power of the chief executive visits the legislature, and the existence of citizen initiative and/or referendum. Fiscal and economic climates of the state and nation perhaps most overtly influence state bud-get management capacity; a poor economy generates fewer revenues and greater expenditure needs of governments. Organizational context represents a statersquo;s administrative make-up, rules, regulations, culture, and technological capacity.
Components of budget management capacity operate within and are influenced by each of the above contexts. A lon
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国家政府预算管理能力：问题与挑战
摘要：在新千年初期戏剧性的事件是美国的州政府在一个特别有趣的时期如何考虑预算问题。在9月11日的恐怖危险袭击后的几年中，美国陷入经济衰退，以及对国土安全联邦、伊拉克战争和自然灾害衰弱的关注。国家如何解决这些财政、政治、经济、自然和国际风暴的问题？本文研究探讨国家政府的预算管理能力，通过测得的50个国家的状态调查了解各国所面临的挑战，并提出支持预算编制的最佳做法，以及仍然存在的问题。研究结果将得出国家努力要达到并保持一个长期预算的角度，特别是提高收入和支出预算的准确性。同时，许多国家通过加强公民获取预算信息、文件、预算的讨论的途径来提高预算的透明度。另一方面，国家预算管理进展受到了政府预算的控制：越来越多的国家很难按时通过预算，过时的税收结构是不协调的，很难达到政治利益优先原则良好的预算管理。最后，政治纪律要达到可协调的预算，并努力达到预算平衡，否则将抑制国家预算管理的进展。
关键词：预算管理；政府
在2007年，当剩余财政可实行、平衡、和有责任时，州长在美国开始了他们的政策和预算议程，过滤了公民期望从政府得到的和提出了他们的想法关于怎样能最好反应这样的期望 (Willoughby, 2007)。这次的考试将突出在历史上没有其他时刻我们能更加易于描述州政府作为公开管理实验室的事实。 例如，在这些地址，首席执行官提出了政策纲要和管理想法，包括财产支持、具有多种要素的收税战略、结构和供选择的服务交付方法尽可能手段为举办州政府工作。并且，许多情况不能等待联邦政府的行动，而且必须应该直接地使用财政和人力资源的问题。作为政策焦点区域州长过去一年提及的一些的这样问题，例如，最低工资，普遍医疗保健，全球性变暖和非法移民。
一些学者认为， “回潮”在政策上是由国家管理变形补全给出改变的规则和竞争的注入和选择，并且表现在公民中心管理和扩展网络(Abramson, Breul amp; Kamenski, 2007)。当然，市场、技术和通信推进的全球化例如互联网，修改了经济和环境系统，并且改变的政府结构影响公共实体怎么装入罐中和被处理。 再者，在新的千年戏剧性事件提议政府应该怎样考虑，在这种情况下美国州政府提出了应付的办法。自从9月11日恐怖分子攻击我们国土安全的几年以来伊拉克开始了经济衰退、联邦焦点和战争，并且自然灾害增多。这个时期提出了审查国家预算管理容量给出预算和政策之间的共生关系。州政府是怎么处理这样的风暴？ 我们可以在将来期望什么从状态，特别是如果经济、财政、政治、并且自然风暴继续喷发，我们知道他们将会发生什么？ 通过使用50个调查的结果并且努力解决州政府管理容量的问题和挑战。
测量的国家预算管理能力
图1提出一个框架来了解州政府预算管理的容量。 这个模型包括计划、控制和管理的预算系统，是取向Schick (1966) 的概念。 预算系统的政策和责任取向被合并到这个模型里(Rubin, 1996; Thurmaier amp; Willoughby, 2001; Tyer amp; Willand, 1997)。相应地，政府会在政治上进行操作，反之，影响被陈列的预算管理每个组分的政治，经济，财政和组织上下内的经营。 代表的组分(长远眼光、结构平衡、预算过程、控制和责任)在以下讨论中描绘州政府的预算管理容量并且证明是可使用的。
一个政府的政策内容在代表政府(保守党)的历史政治文化，当前党在政府的内部是平衡的状态; 首席执行官参观立法机关、公民主动性和公民投票。政府和国家的财政和经济气候更能影响国家预算管理容量; 恶劣的经济引起政府的少量收支和更加巨大的开支需要。 组织代表了政府的行政构成、规则、章程、文化和技术容量。
预算管理的操作能力和上述文中提出的影响预算管理容量组分。长远眼光看待国家预算管理容量，它本身被国民和政府经济阻止。一般而言，一个多年的预算取向要求可靠和合法的收支展望和开支估计，依靠经济和财政显示。规定准备和介绍这样的展望协议贡献预算发展; 举办立法研讨，预算施行和验核。对其他计划工具的使用，例如税务开支预算和财政笔记和长期负债的管理，包括健康的退休金，更加进一步描绘了政府的长远眼光。
结构平衡是政府维持平衡的收入与开支的能力。这个组分可以根据以下的因素被测量：州税、政税、其他收支来源、开支优先权、支出限度的存在、在经济变动的期间的收支和开支战略; 并且逆周期设备的存在、资助和用途。例如，预算安定资金。每个战略不同程度地支持/阻碍政府维护预算平衡。
预算过程代表预算经营的透明度。这与预算周期、格式、实时性和必要做政府生意的协议有关。在政府内以及行政和立法分部，与之相关的角色和责任的概念。透明度也可以通过考虑股票保管人到政府能对国家预算发展和决定所做的贡献的方法测量。在预算周期期间，控制看待政策和规程与通过政府的资金流量的管理相关，包括每年经营收入和开支的会计报告以及获得管理和实践。责任测量资金流量的失察、政府工作的费用和结果以及由财政和性能分析和政府的报告要求最公开地代表。
每个组分由政府表现项目(总初级生产量)测量，并且被聚集的标准的比分在政府提供对预算管理容量的综合评估上。 这五个标准合并“公众”通过实践预算来促进并且提供经费给专业协会。支持对政府进行评估时采用公正的方法，总初级生产量研究方法在勘测发展、数据收集和分级方面要求院和新闻工作者之间的合作。 2004年，政府与许多政府执行委员、立法领导、职员以及股票持有人一起完成了一次网上勘测的和采访工作。研究结果被放在了网上，也在2005年2月政府杂志上出版了。总初级生产量是一个“宏指令级报告卡”，当等级是由外在的个体引起的到政府内部时，它为影响公众政策和管理提供信息， (Coe amp; Brunet, 2006, P90)。
政府将被记分，并分为五个标准分; 这五个标准分滚动成一个整体信件等级为预算和财政管理的容量(金钱等级)。 这些等级在其他三个管理区域分别为： 人力资源、信息和基础设施。在四个管理区域中等级滚动成为管理容量的一个整体信件等级，这个跟随描述结果从GPP到仅为预算管理区域的部分，突出大量发布和挑战与被测量的每个标准相关。
2005年GPP测量结果
表1提出GPP测量的五个预算管理标准的平均比分。 这些比分使用3在管理区域表明力量的三点标度， 2表明中间的平实表现，1在管理区域表明弱点。 结果表示，在任何这些标准中政府没有一个平均比分达到近3，虽然，在平均分上，政府有五分之四达到了中间的平实表现。 由以上结果表明，与其他被测量的预算管理区域比较，政府在达到结构平衡上还有更加微弱的容量。 更加清楚的是横跨标准也许是政府被计分的数量都是一样的微弱：16个政府接受了比分1为结构平衡。 这和另外的八个政府相比表明了，接受比分1为预算过程的长远眼光，接受这个比分为财政报告的政府，六和五在获得的分数上被分为微弱。 横跨所有的四个管理区域由GPP分级了，只有战略劳工计划(人力资源管理标准)和维护根据一般认出设计实践(基础设施管理标准)比结构平衡接受了更低的比分; 平均状态比分为劳工计划合计了1.74和那为基础设施维护1.56。
总之，政府的平均成绩在预算管理容量由GPP是Bminus;。在2005年领导在预算和财政管理方面上涉及了包括特拉华、弗吉尼亚和犹他(a)、明尼苏达和华盛顿(Aminus;)。 另一方面，科罗拉多接受了Cminus;，并且加利福尼亚和俄勒冈在货币管理接受了D。 接下来我们在其中每一之内审查预算管理标准和涌现的问题。
长远眼光： 引起可靠的展望
要想预算得好，政府官员必须有可理解的与未来品行相关的节目和服务的资源和费用。 特别是在财政衰落的期间，准确收支预测可以帮助政府维护预算平衡。 “而且，准确的预测可以改进政府的表现和公民的信任： 研究建议政府应该在准确预测、行为表现表现和大众信心之间建立一种积极的关系” (Willoughby amp; Guo, 2007)。然而，长期预算作为其他预算管理标准经营的一个主要基础，这个组分也许是最难成功实施的组分之一。 政府由平衡预算要求、各种各样的预算机关例如税、支出限度和超级多数投票的要求，特别是在真正实施时人的评断，以及关于未来的准确投射。
如果问题会引起好的收支展望， GPP结果将令人鼓舞。 使用收支预测准确性的测量作为估计和实际一般资金收支之间的区别，结果显示增量从财政年度2002年到2004年5% (加上或减)他们估计的收支，总体在实际一般资金收支状态的数量： 2002年20个政府归入了这个类别，而在2004年33个国家表明了这样一个空白。 全国协会的国家预算官员(NASBO)同意“在几年不能见到期望，收支汇集在财政2004年狭窄地超出的预算估计在几乎每个状态”之后。
结果也表示，在2002年四个政府陈列了对一般资金收支的估计大于或等于20%，在2004年以前没有政府表明这一系列的空白(n = 41)。 进一步鼓励是衰落在过高估计对低估的状态的数量这些收支。 保守估计可政府可能支持努力持续消费和维持平衡。 在2004年以前，越来越多的政府部门意识到5%或较少的收支被低估： 在2004年33个政府中有22个政府低估了这些收支， 与2002年比较，2002年20个政府中有9个被低估(Willoughby amp; Guo, 2007)。最近，“在2006年财政强烈增加的收支时，2007年财政估计被立法的预算方面更加轻微地促进”，表示一些过高的估计，甚而在一个更加正面的财政环境(NASBO, 2007, p. vii)。
政府部门作为在预测收支中的高执行者意识到非常小到微不足道的缺口，从2002年到2004年比较实际估计一般资金收支。 这些政府使用各种各样的预测方法和来源(简单的趋向、退化、经济塑造、私有企业和个人评断)估计不同的源源不断的收入; 所有公众舆论的某种形式在决定制作商之中创造了立法机关用于研讨和通过预算的全面收支预测。 结果似乎肯定财政重音推挤政府更加准确地预测。 2004年，国家开始从最坏中退出来; 根据GPP，从2002年到2004年州政府一般资金收支预测在准确性改善了。
预算过程： 实时性和公民中心预算
收支预测提供国家预算被修造的一个基础，预算过程可能促进实时性、责任和透明度。 预算过程是开放的对公民输入，清楚地提供和容易接近的预算和财务数据的预算过程，以及规定了对公众操作和责任前进透明度的最后期限。政府在这张区域通行证预算方面做得准时(在财政年度的开始之前)并且向公民提供了容易明白的预算，并且给信息电子提供经费和通过的其它方法。
政府在预算过程中表明力量也向公民提供进入预算发展和讨论的一些清楚的方式，包括“顾客代办处调查”，公民在代办处参与特别顾问委员会，在政府的州长或立法游览期间，由各自州长的会议来通过参与在立法听讼和通过在网上跟踪票据或在立法预算会议期间研讨。 政府表明当发展预算请求时，代办处从个体和小组公民挑选时。 然后，一旦代办处收到预算请求，国家预算办公室为每个请求举办听证会做广告。“这些听证会由公众的代办处、预算办公室代表、州长的办公室代表、立法职员和感兴趣的成员出席。 预算办公室在这些听证会上接受书面和口头证词” (Pew Center on States, 2005)。 当然，一旦它全程参与立法机关的探讨，听证会在预算制定过程提供输入功能。
但是，虽然政府用新的和更加频繁地实施的方式对公民开放他们的预算过程，但是只有相对地少数能明确表达重大公民输入实际预算研讨。并且，在横跨分支和在立法机关之内压制这个预算管理标准平均比分上会有争议。 根据GPP的数据，大多数政府在2003年和2004年及时地通过了他们的预算，在2004年数字从7个国家轻微地增加到2003年的10个，导致没有及时的通过预算。因为在财政年度的开始提高的不确定性标准使预算开始短缺，迷失方向对州雇员和公民来说，会威胁国家到达平衡的能力。
在预算过程中出现的弱点在GPP中以各种不同的形式呈现出来了。 例如，一个国家的主动性几乎完全取决于公民，这将会压抑立法预算的制定和行政预算管理的能力。 国家在通过它的预算是一贯地推迟。 另一方面，其他的国家在预算过程得到的分数与由GPP传统上准时的通过预算一样微弱，州长的异常地强的预算力量也会阻碍公民输入并且压抑透明度。
结构平衡： 视同持续的收支以持续的开支
结构平衡由政府的能力以持续的开支平衡持续的收支。 国家在平衡结构上表现良好是税收结构支持政府能更好的通过经济衰落的基础，那些能够使用逆周期设备例如雨天或预算在财政重音的期间提供某一收支坐垫的安定资金，并且不需要参与的那些一次性固定的修补会计预算空白。
新千年的前五年为国家提供了宽裕的机会显示他们的预算管理胆略。在2000年，国家平衡在2003年财政是70% (NASBO, 2004, p. 12)。 然而，在2004年以前， “收支汇集在每个状态上几乎都超出了预算估计” (NASBO, 2004, p. 12)。 然后， “跟随2005年的财政预算，实际上被设立了原来的一半收税即24个指标，并且在另外的收支和收入上费用改变了差不多四十亿美元” (Willoughby, 2005, p. 505)。 当询问收入和开支时，行动采取对逗留在预算在财政年度2003年和2004年时，国家注意了行动纲要。 2003年“比一半状态更多地使用了一次性收支，增加了税收执行，从其他资金的半新非惯例调动，并且增加的费用和充电进行对抽收支。 在2004年以前，除使用意外收获收支和增加税收执行之外，多于一半的国家态在一般资金上也使用了运载向前平衡，来预防所有意外开支，极大地增加对短期借款的用途并且促进现金流动” (Willoughby, 2005, p. 506)。
在两年中，政府修改了税收结构、增加了举债筹资、重新募集资金
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