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西班牙水务部门财务分析
沃尔夫冈·克林纳
摘要 本研究概述了西班牙在全国范围内的水资源部门财务状况。 提出了一种方法，即根据参与水资源管理和供水服务的主管部门、机构、公司和用户协会的财务和预算信息，估算水服务的总财务成本和成本回收率。根据财务记录对组织进行分析，确定支出、成本和收入的总量。计算不同组织和供水服务的成本回收率，并确定水部门收到的公共资金扣除关税收入外的净贡献。
关键词 财务分析、水部门、成本回收、供水服务、水部门补贴、水费
1引言
最近出版了一些研究和研究论文，涉及工业化国家和发展中国家的水部门财政和改善水管理的必要性。 Araral和Wang（2013）最近分析了发展中国家的水部门治理问题。 Mehta等人（2005年）和赫顿和巴特拉姆（2008年）已经量化了实现千年发展目标的融资需求。不同类型用水的资金正在进行广泛的研究（Romanoet al.2013; Molinos-Senante et al.2013）。 特别是水价定价问题，是众多研究的目标，因为它对资源分配具有潜在影响（Chen et al.2013）。
许多国家都普遍参与了水务部门。在水资源管理（节约用水，防洪，资源供应等）的情况下，这种参与的原因是明确的。公共水管理部门进行干预，以服务于一群人或整个社会的利益（例如防洪，节约用水）。 实施的基础设施方案通常同时实现多种用途（例如水库用于供水，防洪，水电生产和娱乐）。 此外，水资源项目的规模通常需要公众干预（Dalhuisen等，1999）。
在城市供水服务（供水，卫生等）的情况下，公共干预有以下几个原因。城市供水是一种自然垄断，因此需要公开管理或严格监管。在西班牙，城市供水和卫生的责任在于市政当局。地方政府倾向于得到中央或地方政府的支持，以克服在特定时间范围内缺乏实施所需措施的能力和资源。
在灌溉方面，公众参与的原因可能是改善某些领域或部门的社会和经济状况的愿望，或希望推进某些政策（例如提高灌溉效率）。
从经济角度来看，公共干预水资源部门的原因可能是（Albi 2000）：
- 提供公共产品，即非竞争和非排他性的商品（例如，保护血液）
- 自然垄断，即由一个运营商提供商品或服务的情况（例如城市供水）
- 需要补救负外部性（保护共同商品）。 例如涉及许多环境措施，尽管通常优选内化外部性。
国际组织对这些考虑并不是漠不关心，正相反，国际组织往往为水资源管理和水服务提供财政支持。例如，欧洲联盟通过其结构和凝聚力基金为成员国的水利基础设施的发展做出了重大贡献。
所有这些都导致水资源管理和供水服务的成本部分由用户承担，部分由公共预算承担。在研究水部门的现状时，有时似乎有正当理由的政策即使在采用它们的理由消失时也会继续存在，并且往往存在强烈的政治阻力，反对任何改变政策和取消公众支持的企图。
一般而言，当活动或部门得到补贴时，可能会产生一些负面影响：
- 价格扭曲可能导致资源配置效率低下。 例如，人为的低水价可能会导致用水量增加。
- 公共（金融）资源的使用存在潜在的可能性，资金从生产部门转移到非生产部门。
- 水务部门的补贴导致司法问题：纳税人为什么要补贴用水户？
本文并未明确提倡反对水管理和供水服务的补贴。 但是，这些应该是透明的，应该确定公共干预的原因，例如明确的净社会福利和私营部门无法开展所需活动。
欧盟（EU）水框架指令（WFD）处理该问题，在第9条中确定成员国应考虑水服务成本回收原则，包括环境和资源成本......还指出成员国应确保水价政策为用户有效利用水资源提供足够的激励，并确保不同用水量的足够贡献......以回收供水服务的成本。
值得注意的是，世界粮食日并未明确要求全额收回成本，留出了考虑社会和地理问题的空间，并表示成员国可能需要同时考虑到复苏的社会、环境和经济影响以及受影响地区或地区的地理和气候条件。但是，它要求在流域管理计划中证明这些例外是合理的，并且不得损害指令的环境目标。
这些要求已经在所有欧盟成员国中进行了转换，因此原则上已经制定了立法来追求水务服务的成本回收，前面提到了例外和保障措施。
世界粮食日的一个明确要求是需要透明度，近年来在这个问题上取得了重要进展。关于西班牙水务部门，Naredo和Gascoacute;（1997）讨论了水市场问题以及改善资源分配的必要性。在MMA（2000）中，分析了现有的关税制度，中央政府对通过水法中规定的工具获得的收入进行了评估。MMA（2007b）包含了对西班牙不同流域地区进行的经济和金融研究的汇总，以响应欧洲水框架指令第5条要求的分析。 Calatrava等（2010）详细分析了灌溉农业的财政和补贴。此外，新的流域管理计划，其中一些已经获得批准，一些正在进行公众咨询，一些可用作草案版本，提供有关水管理的成本和收入的宝贵信息。在现有的研究中，经常要求说明应增加水价以支付水服务的实际成本（OECD 2009; 2010; Garrido和Calatrava 2010; Fuentes 2011）。
现有的研究通常集中在一个部门（灌溉，城市供水等）或一个地区（流域）。 这项工作的目的是在全国范围内提供普遍观点，以便改善研究人员和决策者的知识基础。它还旨在提供一种方法，可用于根据通常可获得的记录估算水服务的总财务成本和成本回收率。
在整个文件中，所有数字均以百万欧元的固定费率表示，以2010年为参考。
2水务服务成本
这项研究的目标之一是确定西班牙供水服务的总体成本。为此目的，分析了在水资源管理以及水资源管理和融资方面发挥作用的组织的财务记录。 因此，优先考虑有关实际支出的信息，例如农业部、食品和环境部关于预算执行情况的报告或公共基础设施公司的年度账目。 如果没有这些信息，则使用批准的预算、查询和估算。所呈现的结果是从这些不同来源获得的数据的组合。
表1提供水服务的责任
自来水供应 描述 负责任的组织
资源供应 水库蓄水和供水公司或灌溉农民协会供水 流域管理局
城市供水服务 饮用水供应，卫生和废水处理 各市
灌溉用水服务 输水和配水 灌溉农民协会
其他服务 环保，节水，防洪等 流域管理局
a 仅地表水供应; 地下水抽象往往是私营的
b 在跨越若干地区的河流流域，流域管理部门依赖农业和环境部; 在一个地区内的流域中，资源由依赖地区政府的水务机构管理
西班牙水资源管理和供水服务的责任由三个不同的行政级别共同承担：中央政府、地区政府和市政当局（表1）。 中央政府负责跨越多个地区的河流流域的水管理（环境保护，防洪，蓄水，资源供应等）。 在一个区域内的盆地中，这项任务由地区政府执行。 城市供水，卫生和污水处理是地方行政当局（市政当局）的责任。图1显示了区域边界和河流流域。
在中央政府内，水资源政策和管理的责任分配给农业、食品和环境部（MoAE）。 在MoAE内部有9个流域管理机构，负责处理相应流域的水资源管理。中央政府还依靠公共基础设施公司来实施水利和农业基础设施项目。
大多数地区政府都建立了水务机构，在区域管理的流域中充当流域管理机构。 在许多地区，还有区域性水务公司在提供水服务方面提供支持。
根据当地情况，城市供水服务由当地（市）实体，若干市政协会或区域上市公司提供。实际上，服务可以由特许公共、混合或私营公司提供。
在灌溉方面，地表水资源通常由流域管理部门提供（可依赖于中央或地区政府）。地下水抽取往往由流域当局私人经营和控制。灌溉中的水分配通常由灌溉农民协会管理。
中央和地方政府都为市政或区域实体的项目或运营提供财政支持。 此外，水项目通过欧洲联盟（欧盟）获得资金，财政支持通过不同的行政级别（中央，地区或地方行政管理）提供。
确定供水服务成本的方法是分析所有参与服务提供的实体的财务记录，并使用每种情况下可用的数据确定几年的年度支出。 因此，已批准的预算与实际支出之间存在差异，优先考虑实际支出数据。如果只有经批准的预算数字，则已做出调整，以考虑到实际支出往往低于核定预算的事实。如果没有预算数据，则使用查询，估算等数据。
根据年度支出记录，计算了不同组织产生的年度等值成本，同时考虑到资本货物的耐久性和所用资本的机会成本。 因此，假设该持续时间代表短期货物（例如机械设备）的使用寿命和长期投资（例如水坝）之间的中间值，因此假设平均使用寿命为25年。年度成本的计算方法是以固定折扣率2％计算。
最后，确定了与每个供水服务相对应的总成本份额，假设每个组织在不同服务之间具有特征成本分配。
在下文中，介绍了用于执行该分析的方法和为不同组织获得的结果。
区域边界 流域区
图1区域边界和流域区
2.1农业，食品和环境部和流域管理局
为确定农业、食品和环境部（MoAE）和流域管理局（RRA）的成本，使用了预算执行情况报告和核定预算数据。该部的预算包括以下与水管理有关的支出计划：
- 414A灌溉
- 452A水资源管理
- 456A水质
根据“公共预算总法”和财政部的相应指示，在每个方案中，支出分为9个不同的章节。 第1-4章涉及当前业务的支出，例如人员、当前的货物和服务支出、融资成本和经常转移。 第6章涉及投资，第7章涉及资本转移。 第8章和第9章涉及财务运作。
出于本分析的目的，仅考虑了第1-6章（当前的运营和投资）。 假设MoAE的资本转移是针对分析中已考虑成本的组织，例如公共水力或农业基础设施公司、地区政府或自来水公司，第7章已被排除在外。图2解释了这种效果。
该研究表明，MoAE和RRA的实际支出往往低于批准的预算，投资的偏差比当前支出更为显著（表2）。
因此，建议使用实际支出记录，如果不可能，则按适当因素调整核定预算的记录。采用这种方法后，确定了1998 - 2011年期间MoAE和RRA的支出（图3）。 分析表明，经过一段时期的MoAE，从1999年到2009年的不断支出以及2008年罗马三机构的支出高峰，经过一段时间的显著减少，在2008年达到峰值22亿欧元之后，到2011年供水服务大约为10亿欧元/年。
在过去十年中，投资活动密集，水资源基础设施方面的资本存量得到了持续的积累。要确定供水服务的实际成本，有必要考虑资本货物的耐久性，在较长时期内分摊投资成本。因此，通过计算25年期间过去投资的现值来确定年度等值成本。 由于现有记录并未完全涵盖这一时期，因此对前几年的投资作出了假设。 通过考虑不变价格的贴现率2％，考虑了就业资本的机会成本。目前的费用是通过计算2005 - 2011年期间年度支出的平均数来确定的。
目前的支出和投资
资金转移
图2与提供供水服务有关的支出和资本转移
表2农业、食品和环境部以及流域管理部门的实际支出与核定预算之间的关系
按照这种方法，计算了农业和环境部和流域管理部门每年18亿欧元的年度等值成本（表3）。资本成本远远高于MoAE和RRA的当前成本，这表明中央政府作为水资源部门的投资者发挥着重要作用。考虑到（2005-2011）期间的平均支出略低于总等值成本，因为这一期间部分包括预算限制年。
在这项支出中，计划414A完全致力于灌溉，并将456A（水质）计划用于城市供水服务。相比之下，计划452A涵盖了一系列范围
不同的服务，包括资源供应、防洪和环境保护。为了确定每项服务的支出（成本）部分，分析了农业、食品和环境部以及流域管理部门的项目记录，计算了与不同项目类别有关的总投资的百分比（表4）。
2.2公共水利和农业基础设施公司
除了农业、食品和环境部的直接投资以及流域管理部门开展的项目外，中央政府还依靠上市公司实施水利和农业基础设施计划。这些公司使用分配给他们的公共资金来开发基础设施项目，然后根据先前签署的开发协议将其转移给受益人。目前有两家（前13家）液压公司和一家（前四家）农业基础设施项目。一些公司已经运营了十多年。2011年12月的总资产价值为96亿欧元。
图3农业、食品和环境部和流域管理部门的支出（第1-6章，实际支出，固定费率，基数2010）
表3农业、食品和环境部及相关流域管理部门的成本（第1-6章，固定费率，2010年基准，百万欧元/年）
经验表明，由于项目实施的延误，核定预算与实际支出（特别是投资）之间存在重大差异。因此，实际投资往往明显低于预测。因此，为了获得可靠的结果，最好使用实际数字而不是批准的预算数字。为了确定实际进行的投资，采用了两种不同的方法。一方面，分析了根据公司预算（损益表）的年度计划投资。另一方面，根据基础设施公司的资产负债表，通过分析有形非流动资产（所进行的投资的价值减去累计折旧）的变化来确定年度投资的价值。因此，有形非流动资产的年度增长为年度净投资提供了另一个（可能更可靠）估计（图4）。
总体而言，直到2011年，上市公司已经建立了价值75亿欧元的水力和灌溉基础设施，2005 - 2011年期间的年平均净投资
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资料编号：[2058]
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