评估中国地方政府债务风险：地方政府金融机构案例研究外文翻译资料

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2018届本科毕业论文（设计）外文翻译

译文原文出处说明：

外文文献原文是本人在中国知网官方网站检索获得，文献原文出自报刊《中国与世界经济》2015，23（5）。（China amp; World Economy / 1–25, Vol. 23, No. 5, 2015）

译文：

评估中国地方政府债务风险：地方政府金融机构案例研究

（陶坤宇 中央财经大学金融学院助理教授 中国北京）

摘要

最近的全球金融危机之后，中国强劲的信贷扩张使地方政府的金融工具(LGFV)成为焦点。更广泛地说，银行的资产质量关系到中国的中期金融稳定和主权风险。本文构建了一个独特的企业级数据集来评价国家的地方政府债务状况。我们发现，地方政府融资平台的分布不均衡，融资平台主要集中在沿海地区，2010年至2012年，各融资平台的债务偿还能力也在不断恶化。我们使用主成分分析(PCA)和多元判别分析(MDA)来识别基于常规金融变量和地方政府财政状况的LGFV的信用风险。我们还估计了省级政府层面债务的安全界限。评估结果显示，在中西部省份，地方政府债务风险问题更严重，而地方政府融资平台在市级和县级的风险更高。虽然中国不太可能出现全国性的债务危机，但应该通过提高地方政府的财政透明度和改革财政体系来重视和有效控制地方政府融资平台的高风险。

关键词:信用风险；中国财政风险；地方政府金融工具

一．引言

自全球金融危机爆发以来，中国地方政府的财政风险引发了人们的关注和争论。在中国目前的财政框架下，地方政府(包括省、市、县)不允许债务借贷和为债务借贷提供担保。然而，很多地方政府都通过被称为地方政府金融机构(LGFV)的金融实体的或有负债形式的平台参与了债务融资(Ma, 2013)。地方政府融资平台是地方政府为公共基础设施项目筹集资金的企业平台。它们与其他国家的公私合作关系类似，尽管中国的“私营”指的是LGFV。LGFV地方政府融资平台是通过转让土地使用权和其他资产来建立的，以确保总资产和现金流达到企业融资的标准，必要时可以提供财政补贴作为还款承诺。

自世纪之交以来，地方政府的金融工具已经引起了国内外监管机构和研究人员的关注，尤其是最近的全球金融危机之后。为确保经济稳定增长和就业形式，中国中央政府实施了4万亿元人民币的财政刺激方案，其中中央政府提供的资金只有1.18万亿元人民币，其余部分由地方政府承担。自1994年财政分权改革以来，地方政府在财政收入上的份额大幅下降，但其支出却在扩大。然而，国家的预算法案禁止地方政府通过发行债券筹集资金。因此，地方政府融资平台已成为中国地方政府的主要信贷渠道，自2009年以来，地方政府融资平台的数量也大幅扩张。

地方政府融资平台的迅速扩张引发了人们对地方政府债务、银行资产质量以及中期金融稳定和中国主权风险的担忧。跨国经验表明，这种融资方式给地方政府带来了巨大的财政风险，因为在许多情况下，潜在的政府负债并不以透明的方式报告，没有受到严密监控，也没有进行系统地管理(Schwartz等人，2008年)。国际货币基金组织(IMF)、世界银行(World Bank)、国际评级机构和国际资本市场参与者自2010年以来一直担心中国的地方政府债务状况。更重要的是，中国中央政府也公开表示了对这一问题的关注。在2014年的国务院会议上，李克强总理强调控制地方政府信用风险数字是政府未来5年必须关注的五大问题之一。

本文旨在用独特的企业层面的数据，对中国地方政府债务进行更准确的描述。我们试图衡量LGFV的信用风险，并预测未来的信用风险。我们还评估了中国地方政府的违约风险和债务边界。分析表明，虽然在未来两年内，国家债务危机不太可能发生，但发生类似事件的风险很高。值得注意的是，如果国家不采取措施减轻地方政府债务，可能会出现中西部地区或县级地方政府融资平台的违约情况。

这篇论文的收益如下：第二节阐述了地方政府融资平台的运作模式和发展过程及其与宏观经济的风险联动;第三节回顾了关于信用风险的度量和有关我国地方政府债务的文献综述;第四节描述了我们如何构建LFGVs的firm级数据集以及这些LFVGs的初始风险状态;第五节对我国LGFV的违约风险进行了多变量判别分析，并进行了主成分分析;第六节考察了我国地方政府债务的违约风险和边界，最后部分总结了主要的发现，并提出了政策建议。

1. 地方政府金融机构发展背景

1.地方政府金融工具的来源

地方政府金融工具是地方政府为公共基础设施项目筹集资金的企业。图1说明了这些融资工具是如何工作的。首先，它们是通过转让土地使用权和其他资产来建立的，从而使总资产和现金流达到企业融资的标准。财政补贴是在必要时提供的一种偿还承诺。第二，地方政府融资平台可以通过各种方式筹集资金:通过银行贷款、债券发行、首次公开发行，甚至通过影子银行活动信托贷款。第三，地方政府融资平台主要从事保障性住房、基础设施建设、社会服务和生态环境保护等公共福利项目。其中大部分是长期项目，在初步阶段缺乏现金流。地方政府融资平台与普通企业明显不同，因为它们是地方政府的金融工具，它们的资产规模和偿债能力与地方政府密切相关，它们对自己的利润和损失不负责任。

1990年出现了地方政府金融工具，1992年上海市政府以建设投资开发公司的名义推出了首个地方政府融资平台;这个地方政府融资平台被用来为建设项目筹集资金。1994年财政分权改革后，地方政府的税基大幅缩水。即使他们能够从中央政府获得年度支付转移，财政收入也大幅收紧，从而扩大了地方政府的财政缺口。为了支持当地的建设和经济增长，地方政府通过从银行贷款和通过金融工具发行债券来筹集资金。因此，LGFV已经成为他们的财富，从2001年开始，随着中国城市化进程的加快，LGFV逐渐增加。

自2005年开始财政部已经跟踪与监控融资平台的发展进化,由财政部牵头领导的一个研究小组，即财政部财政科学研究所(CRIFS)评估地方政府债务的规模和提出了一系列政策建议，并指出如何监视和控制债务状况(CRIFS,2009)。随着最近的金融危机的爆发，2008年末，中国中央政府出台了一项财政刺激计划，总额达4万亿元人民币，以保护国内经济和就业免受外部冲击。该方案的大部分是由地方政府提供的，由于地方政府已被禁止借贷，地方政府融资平台已成为获取市场资金以资助基础设施建设和促进增长和就业的最重要手段。

2.地方政府财政负债规模

根据中国国家审计署(NAO)的数据，截至2013年年终，中国的国家债务总额为30.27万亿元人民币，其中12.38万亿元人民币是中央政府债务。同期，地方政府债务总额达到17.89万亿元人民币，比2010年的10.7万亿元人民币有所增加。2013年年终，地方政府需要偿还10.88万亿元人民币的债务，也被称为有息债务，其全部或有负债(包括担保债务和或有债务)总计达7.01万亿元人民币。在地方政府债务总额中，地方政府融资平台(LGFV)债务在2013年年终约为6.96万亿元人民币，高于2011年的4.97万亿元人民币。然而，由于地方政府融资平台与地方政府之间的密切联系，地方政府融资平台的债务负担可能被低估。从2009年起，财政部获准在一定条件下为地方政府发行债券，资金由预算账户管理。不过，与支出相比，规模较小(2009年为2000亿元人民币，2014年为1200亿元人民币)。这一信息是在财政部的官方网站上公布的。

表1：中国地方政府债务不同来源(亿元)

来源:NAO报告(2011年，2013年);野村证券(2013)。中国银行业监督管理委员会;NA,不可用;中国国家审计署国家审计署。

表1总结了不同来源地方政府债务的规模。除了NAO(2013)的官方数据外，我们还获得了中国银行业监督管理委员会(CBRC)和野村证券(Nomura)的数据。中国银监会构建了一项涵盖9800个LGFV的调查，预计截至2012年底，地方政府融资平台的银行贷款为9.3万亿元人民币，占2014年到期债务的21.89%，2015年为17.06%。野村证券(Nomura)(2013)采用自下而上的分析方法，发现从2010年到2012年，地方政府融资平台债务总额累计增长39%，到2012年底达到19万亿元人民币(合3.1万亿美元)，占GDP的37%。

3.地方政府金融工具的风险和脆弱性

地方政府融资平台的快速发展使得地方政府、银行和整体经济更加容易受到信用风险的影响。这个风险有几个方面，我们总结如下：

3.1.地方政府的重大债务负担

NAO报告(2013)指出，地方政府债务的总体规模很大，与地方政府融资平台相关的比例为45%，对一些地方政府来说，偿债压力是巨大的。Ma(2013)估计地方政府融资平台债务和地方政府其他债务的潜在不良资产总额约为2.5万亿元人民币，其中80%必须由地方政府偿还，其余部分由国有银行承担。与此同时，2012年地方政府总收入(不包括土地出让收入的收入)达到6.1万亿元人民币，中央政府的收入(即退税和转移支付)达到3.2万亿元人民币。地方政府融资平台债务总额达6.97万亿元人民币，相当于地方政府收入总额的75%，并由中央政府调拨。这表明，如果地方政府融资平台陷入财政困难，它们很难获得地方政府的大量财政支持。

3.2.不匹配的信贷结构

地方政府的金融工具过度依赖银行贷款。在地方政府债务存量中，10.12万亿元人民币以银行贷款的形式出现，占地方债务总额的70%，占2013年未偿银行贷款的14%。银行贷款通常是短期债务，期限从1年到5年不等。相比之下，债务收入大多投资于长期投资项目，而这些项目往往在初始阶段缺乏现金流(Ma, 2013)。表3还显示，80%的项目都与建筑和社会福利有关。这样的项目需要数年时间才能体验到资金净流入。因此，如果地方政府融资平台或地方政府未能偿还其债务，信贷结构的不匹配可能会导致流动性问题。

3.3.缺乏透明度和监督困难

地方政府融资平台所承担的大部分债务都是由地方政府的或有负债担保的，因此是后者的隐性债务负担。地方政府融资平台的融资属于预算外财

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