政策执行发生了什么？ 另一种方法外文翻译资料

 2022-08-06 10:39:18

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政策执行发生了什么？

另一种方法

（丹佛，科罗拉多大学：彼得·德隆和琳达·德隆）

摘要：政策分析师最早讨论的话题之一是公共政策执行。从杰弗瑞·普莱斯曼和亚伦·威尔达夫斯克的开创性工作开始，在过去的三十年里，政策执行已经从一个基本上被忽视的兴趣发展到政策分析增长行业。然而，尽管有大量的书籍和文章涉及执行问题，但有些人认为，由于它与广义政策执行理论之间存在着问题，因此导致了知识上的死胡同。在本文中，我们考察了三代政策执行理论研究，强调其基本依赖于命令（即自上而下）导向，并且我们认为，一个强调更民主（即自下而上）方法的替代框架将是一个更有成效的研究路线。

大约五十年前，Harold Lasswell（1956）提出了政策科学的概念及其对政策过程方法的运用。他建议，政策执行是政策进程中若干必要步骤或阶段之一。虽然他并不是第一个强调政策执行的重要性和强调公共行政经常依赖政府间关系的人（Wright，1998年），但他确实将这一术语列入了公共政策词汇。从那时起，政策执行作为一个学术研究和实践认可的领域，似乎就以一种难以捉摸的精神来来去去去。有时，当它似乎几乎消失时，它只是被归入或合并到一个相邻的领域，例如公共管理（Lynn，1996年），或者它已经转化为特定功能领域的研究（例如，福利政策研究）。无论如何，已经有了足够久的时间进行几代执行研究，马Malcolm Goggin和他的同事（1990年）统计了三个这样的时期，所有的时间跨度都不到20年。

最近，随着新的场所和利益的出现，政策执行研究出现了一些复兴。Lester和Goggin（1998）特别指出，政策执行的一般性研究已经转变为对具体政府方案的研究，而不是侧重于发展一般的理论见解。林志安（2000）对五所不同监狱如何执行刑罚政策（如改造）的精彩研究只是一个例子。另一方面，OToole（2000）认为，有一个可行的理论结构（如委托代理理论、理性选择理论和博弈论）的世界，实现可以在此基础上得出结论。

在本文中，我们将从这个重新发现的时期向前推进。我们将首先简要叙述政策执行的发展情况。在简短的讨论定义和假设之后，我们将探讨实施理论中的关键关注点与公共行政中一些持久性问题之间的相似性。最后，对政策执行的继续研究和实践提出两点建议。

特别是，我们认为，政策执行往往被当作自上而下或执政精英现象来实践，如果政策执行者采取更具参与性、更直接的民主取向，政策执行的研究和实践将得到更好的服务。我们建议，执行理论应更仔细地处理因各种具体情况而产生的各种民主进程。尽管执行可能是最邪恶的问题之一，但它仍然是公共政策研究的关键部分。正如Lester和Goggin（1981，1）提醒我们的那样，“[P]公共政策的实施仍然对政策制定者（两者）具有很大的实际意义，因为它是政策过程中的一个主要绊脚石[和]hellip;hellip;政策分析中利用率最高的领域之一。”

三代政策执行研究

政策执行作为一个研究领域，从20世纪50年代 Lasswell第一次提出建议到70年代初一直处于相对休眠状态。Brewer和P. deLeon（1983）推测，早期对执行的关注，虽然肯定被认为是至关重要的，有人认为，研究起来太难（行政人员的特点是在自己的授权下行事，有时甚至不通知决策者），或者相反，研究起来太简单（假设行政人员自动执行他们负责的任何政策）。哈佛大学的研究人员对约翰逊总统的反贫困战争的困难（失败）感到疑惑，他们想到了政策执行中的一个缺点；他们得出的结论是，对一些人来说，“一个明显的失败来源出现了：执行过程中的政治和官僚方面。。。既不考虑政府参与者的考虑，也不考虑正式政策分析师的计算hellip;hellip;”（引用于Brewer和P.deLeon 1983，249）。Erwin Hargrove（1975）认识到了一个类似的问题，并在一个定义性的隐喻中，将实施研究称为缺失的环节，即难以捉摸的政策催化剂，它以某种方式将良好的意图转化为良好的政策。Jeffrey Pressman和Aaron Wildavsky在其《实施》（1973年编辑）卷中主要定义了政策实施领域，其他卷（如Martha Derhoch[1972]和Eugene Bardach[1977]），包括后来被称为第一代实施研究的内容。

第一代执行研究通常包括案例分析，考虑到政策定义与执行之间的巨大麻烦。对新城镇、城镇、经济发展管理局（EDA）和奥克兰市的双重困难以及加州精神卫生设施的非设施化进行的这些观察，不仅检验了它们各自的实施案例研究，而且在许多方面，它们有力地将政策执行的复杂性作为公共行政人员和政策分析人员的首要和中心。在许多情况下，政策执行被视为两个（而且往往更多）政党相互对立，这与其说是因为一个政党是正确的，不如说是因为两个政党都认为自己做了正确的事情（例如，Allison1971年）。Barbara Ferman（1990，39-40）把这种情况放在了麦迪逊主义的角度，认为“执行”是对美国政府体系的又一次检查。与整个系统一样hellip;hellip;，它可以是目标延迟和转移的根源，但也可以防止权力的集中和滥用。”第一代的最终产品是大量引人入胜的具体案例研究，每个案例都有自己规定的经验教训，但很少涉及一般的实施理论。

第二代是更复杂和有意识的理论，如作者Daniel Mazmanian和Paul Sabatier（1983年），Robert Nakamura和Frank Smallwood（1980年），而被广泛忽视的保罗·伯曼（Paul Berman，1980）则运用了他们的经验视角，提出了一系列以制度和承诺为导向的假设，这些假设（或多或少）假设了一种指挥和控制导向，或者后来被称为自上而下的观点。通过这种方式，他们把经验主义的观点带到了政策执行中，致力于找到使政策提案取得成功的最佳途径。他们提出的模型往往忽略了节约（主要是由于公认的复杂性）；然而，正如Peter deLeon后来所观察到的，“他们提出了一个相对严格的、基于经验的模型，尽管他们甚至承认他们的许多度量是主观的和有序的，可能受到善意的分析倾向的影响，但精确度不准确”（P.deLeon，1999a，316；另见Meier和McFarlane 1995；Matland 1995）。

在主张自上而下的人们提出他们的观点的同时，另一种第二代的方法是转发一个自下而上的方向。像Michael Lipsky（1971和1980）和Benny Hjern（1982；Hjern和Hull 1983）这样的学者提出，街道一级的官僚是成功实施的关键，而上层政府忽视了他们的风险。从他们的角度来看，只有当那些主要受影响的人积极参与这些计划的规划和执行时，执行才会发生。自下而上的支持者认为，他们能够更好地捕捉到实现的各种复杂性。因此，他们开始争辩说，执行工作必须是政策制定计算的一部分。从这个意义上说，他们同意布林顿·米尔沃德（Brinton Milward，1980，247）的观点，“如果政策研究人员希望改善政策成功的前景，他们最好把研究重点放在议程设置和执行之间的关系上。” 自下而上的说法是，与任何新项目相关的实施成本（就项目合规性或至少是默许而言）迟早都必须实现，而且在这一过程中，最好早于晚些时候考虑这些成本，也就是说，在该计划产生的政治（或官僚）沉没成本被纳入政策计算之前。当然，问题是，自下而上的模式破坏了相对迅速的执行进程的任何想法；此外，有时自上而下的观点或指挥方向似乎比自下而上的方法更有条理（例如，国家安全、许多法律判决或技术决定）。一些人（如Sabatier 1986）试图综合这两种方法，而另一些人（如OToole 2000，267）则认为自下而上/自上而下的争论只不过是以一种不同的方式看待同样的现象，并且该领域已经“越过了自上而下、自下而上的毫无结果的争论”。

如前所述，Malcolm L.Goggin及其同事（1990年）在其执行理论和实践中提出了第三代政策执行研究。他们试图通过预测未来可能发生的实施行为类型来解释“为什么行为会随着时间、政策和政府部门的不同而变化。总之，第三代研究的目标是更加科学hellip;hellip;”（第171页；强调原文）。作者充分认识到机构间执行的复杂性，提出了一些成熟的假设（通常利用博弈论或委托代理理论的概念），但毫无希望地充满了含糊不清。例如：假设12指出，“代理人的合法性、可信度和促进委托人利益的能力越大，委托人的反应就越强烈”（第186页），很少注意定义术语和校准度量。

在同一时间框架内，实施学者开始提出权变理论，作为适应实施研究明显复杂性的一种方法。也就是说，像Richard Matland（1995）、Helen Ingram（1990）和Denise Scheberle（1997）这样的人提供了2x2矩阵，而不是一只鞋适合所有人，这表明，不同的条件可能需要不同的实施策略。2从Matland和其他权变论者那里收集到的最重要的观察结果是，没有单一的最佳实施策略，适当的策略在什么是围绕着政策问题以及如何在执行方面最好地加以解决。对于第二个加勒特（1993，1249）的词，“这里是hellip;hellip;这个领域的学生对理性管理关于定义实现过程的lsquo;圣杯rsquo;的说法持怀疑态度。”相反，一些变量作为其他定义参数的函数，其重要性可能上升（或下降）。在权变理论模型下，几乎没有理由需要一只鞋来适应所有情况。

彼得·德隆在1997年美国政治科学协会（APSA）年会上发表了一篇论文，题为“重新审视缺失的环节：当代实施研究”（德隆1999a）。在这篇文章中，他回顾了20世纪70年代初以来有关政策执行的作用和影响的许多政策文献，并得出结论，所有这些工作在执行的操作理论方面都没有什么进展。他声称，“对政策执行的研究已经到了一个智力上的死胡同”（第313页）。Delon的观察并不是盲目的，甚至不是特别独到的见解；海伦英格拉姆（Helen Ingram，1990，462）在20世纪90年代早期也得出了同样的结论，她写道：“尽管文献数量激增的执行研究为提高人们对行政政策执行的认识做了大量工作，但是执行领域尚未达到概念上的清晰”（另见Garrett 1993；Matland 1995）。

然而，一场名副其实的学术风暴爆发了。次年2月，詹姆斯莱斯特（James Lester）在西方政治科学协会（Western Political Science Association）主持了一个由著名政策执行学者组成的小组，该小组的目的（至少在某些方面）是为了反驳德隆早期APSA论文的论点。然而，在这些途径中，哪一条最有希望，尚无法达成共识。1998年9月，Lester和Goggin在APSA会议上提交了一份文件，该文件直接反对早先对政策执行的描述（P.deLeon 1999a；以及其他人，如Sabatier和Jenkins Smith 1993），尖锐地嘲笑了他们所称的“一系列相当富田式的解雇”（Lester和Goggin 1998，1）。在报告中，他们指出大量的实施研究都使用了不同的名称（例如，环境政策研究）和大量可能可行的方法。

Laurence OToole（2000）最近在这本杂志上写了相当长的一段关于实现的文章，再次有效地（或者至少是严肃地质疑）了这个领域的知识贫乏，但是即使是他（我们可能会钦佩他扮演的是实现理论的化身）也承认实现“的共识并不接近手，而且相对来说很少强调简洁的解释”（OToole 2000，267）。在Lester和Goggin（1998）的著作中，OToole（第284页）认为在政策执行方面已经做了大量的学术工作，因为“sorta”的联系并不总是显而易见的，它的承诺并不总是严厉的，也不一定要阐明必要的应用，但是，他总结说，对“执行”的研究。。。尽管如此，人们还是不得不对提出的目标提出质疑，因为正如莱斯特和戈金（第6页）所总结的那样（如果我们准确地阅读当前的政策文件，我们可能会在很大程度上感到奇怪）：“通过融合传播理论、政权理论、理性选择理论（尤其是博弈论）的见解，而权变理论，一个lsquo;元理论rsquo;也许会发展起来。”

那么，可以安全地进行一些观察。首先，最近有大量的文献涉及政策执行，有时如此标榜，有时则不然，使得政策执行研究的界限变得不那么清晰。例如，Anne Schneider（1999年2月，增加重点），在回应Lester和Goggin中提到， “同样，Ken Meier（1999，6）曾评论说，在目前理论和变量过多的情况下，”[a]任何新的政策执行学者如果增加一个新的变量或新的交互作用，就必须消除现有的两个变量。第二，考虑到每个实现作者都已接受的复杂性，权变理论（例如，Matland 1995；Ingram 1990）可能被视为一种可能的澄清手段。第三，deLeon（1999a）的主题——缺乏任何类似于一致同意的实施理论的东西，显然已经被证明是正确的（或者，更准确地说，没有被拒绝），因为尽管他看起来像是一个知识汽车达菲的行为，“很少有选择或主张（相对于承诺或机会）被提出。尽管人们可以合法地采用多种方法，特别是当一个领域在概念上如同政策执行所证明的那样令人望而生畏时，即使经过30年的仔细研究，人们也必须希望得到比目前政策执行板块上更多的理论。即使是最近的一天，Candide也不得不承认，关于实现理论，人们能说的最好的话就是“大量的线索，很少的结果”。

关于定义和假设的一些细节

我们需要在这里犹豫一下，提出一些必须说明的问题，特别是我们所说的政策执行是什么，执行与政策进程的其他阶段，特别是政策制定和方案评估之间的关系是什么。最后，我们应该检查构成不同实施模式分析基础的基本假设。

解决定义的问题并不简单：记住Browne和Wildavsky（1984，234）的警告：“实施不再仅仅是为了得到你曾经想要的东西，而是关于你后来学会喜欢的东西，当然，直到你再次改变主意，”定义显然变得模糊，而且通常情况下，它和实现本身一样复杂和扩展。也许马兹马尼亚和萨巴蒂埃（1983年，20-21）给出了最详细的定义（当然，也是最繁琐的定义）：执行是执行一项基本的政策决定，通常纳入一项法规，但也可以采取重要的行政

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