Undergraduate Financial Aid in the United States
Judith Scott-Clayton
copy; 2017 by the American Academy of Arts amp; Sciences.
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ISBN: 0-87724-114-7
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Suggestion citation: Judith Scott-Clayton, Undergraduate Financial Aid in the
United States (Cambridge, Mass.: American Academy of Arts amp; Sciences, 2017).
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Overview of Undergraduate Financial Aid
WHO PROVIDES AID?
What form should subsidies for higher education take? Governments subsidize college via two primary channels: 1) by directly funding public institutions, which then charge students reduced or even free tuition; and 2) by providing financial aid to individual students, which they then use at any eligible institution. The focus of this paper is financial aid. But these two channels are not mutually exclusive, generating a spectrum of alternative models of higher education finance. Significant variation exists across the United States, though from an international perspective the United States is an example of a high-tuition, highaid system, while many European countries use a low-tuition, low-aid model. To students and families, direct government subsidies to institutions are often invisible, and they are not always included alongside discussions of financial aid policy. Yet even in the United States, direct appropriations from state and local governments are one of the largest sources of support for undergraduates. And because of the potential for interactions between financial aid and direct appropriations—decreasing support via one channel, for example, may necessitate increases in the other—it is important to consider these two channels together. Table 1 provides an overview of the current landscape of support for undergraduates, as well as trends over the past twenty-five years. The federal government is currently the largest source of student support by far, providing $122.7 billion in grants, loans, work-study, and tax benefits in 2014–2015. State and local governments provide the next largest source of total support, primarily through institutional appropriations ($75.3 billion in 2013–2014) but also through direct grants to students ($10 billion). Institutions themselves provide another $39.8 billion in grants, and private organizations and employers provide $11.3 billion in grant aid. (Not shown in this table is an additional $8.6 billion in nonfederal loans, primarily private loans. Since these loans confer no special advantages relative to other types of consumer credit, they are not considered here as a form of student aid.) The table illustrates how the division of labor in higher education finance has shifted over time. The federal government has always been the largest provider of direct aid to students, but this investment has nearly quintupled over
the past twenty-five years (even after adjusting for inflation, and regardless of whether student loans are included or excluded from consideration). Meanwhile, state and local appropriations have barely budged in real terms—increasing by just 6 percent since 1990, even as undergraduate enrollment rose by 50 percent (if state grants are included, total state and local funding still has increased by only 15 percent). Not surprisingly, in periods when state/local funding (per student) at public institutions declines, tuition and fees at public institutions tend to rise in response.14 This in turn increases the policy pressure for expanding financial aid, especially in core programs such as Pell Grants and federal tax benefits, to soften the blow.
WHAT ARE THE MAIN TYPES OF AID AND THEIR KEY FEATURES?
Financial aid for college students takes a multitude of forms. This section provides an overview of the largest federal programs, as well as illustrative examples of other types of programs. Table 2 provides average and maximum award amounts and numbers of students served through each type of program. The federal programs established in Title IV of the Higher Education Act of 1965 are known collectively as “Title IV aid” and include the precursors to Pell Grants, Stafford Loans, and Federal Work-Study. Title IV aid also includes a variety of smaller programs: Perkins Loans; Federal Supplemental Educational Opportunity Grants (SEOG); the Leveraging Educational Assistance Partnership (LEAP) program; Academic Competitiveness Grants (ACG); and National Science and Mathematics Access to Retain Talent (SMART) grants. Students must file a Free Application for Federal Student Aid (FAFSA) to apply for any Title IV aid. Veteransrsquo; benefits and tax benefits for college are two sources of federal aid that exist outside the Title IV system—and have grown rapidly in recent years. Embedded within the state, institutional, and private/employer grant categories are hundreds of separate programs with distinct characteristics. Policy-makers and students should recognize that one dollar of one type of aid is not always directly comparable to one dollar of another type of aid. The most valuable (and most costly) types of aid are grants and tax benefits, because they are nonrepayable and generally require no work obligation, though some grants may include academic performance r
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美国本科经济援助
朱迪思斯科特˙克莱顿
copy;2017美国艺术与科学学院。
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ISBN：0-87724-114-7
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建议引用：Judith Scott-Clayton，本科财政援助
美国（剑桥，麻省：美国艺术与科学学院，2017）。
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本科经济援助概览
谁提供援助？
高等教育补贴应采取什么形式？政府通过两个主要渠道补贴高校：（1）直接资助公共机构，然后向学生收取学费减免或免费； （2）向个别学生提供经济援助，然后在任何符合资格的机构中使用。本文的重点是财务援助。但是这两个渠道并不相互排斥，而是形成了一系列高等教育金融的替代模式。美国各地存在显着差异，但从国际角度来看，美国是高收费，高收入体系的一个例子，而许多欧洲国家则采用低收费，低收入的模式。对学生和家庭而言，政府对院校的直接补贴通常是看不见的，并不总是与经济援助政策的讨论一起纳入。但即使在美国，州和地方政府的直接拨款也是本科生最大的支持来源之一。而且，由于财政援助和直接拨款之间的互动牵制——例如通过一个渠道减少支持，可能需要增加对方，所以重要的是将这两个渠道结合在一起考虑。表1概述了当前对大学生的支持情况以及过去二十五年的趋势。联邦政府目前是迄今为止最大的学生支持来源，2014-2015年提供的赠款，贷款，工作学习和税收优惠为1227亿美元。州和地方政府主要通过机构拨款（2013-2014年为753亿美元），而且通过直接拨款给学生（100亿美元）提供第二大支持来源。机构本身又提供了398亿美元的赠款，私人组织和雇主提供了113亿美元的赠款援助。 （本表中未列出86亿美元的非联邦贷款，主要是私人贷款，由于这些贷款与其他类型的消费信贷相比没有特别的优势，因此在这里不被视为学生援助的一种形式）。随着时间的推移，高等教育财政分工如何变化。联邦政府一直是直接向学生提供直接援助的最大供应商，但是这个投资在过去25年中几乎翻了五番（即使在对通货膨胀进行调整之后，无论学生贷款是否包括在考虑之内）。 与此同时，州和地方拨款实际上几乎没有变化——即使本科招生增长了50％（如果包括州拨款，州和地方拨款总额仅增加15％），自1990年以来仅增长了6％。 毫不奇怪，在公共机构的国家/地方资助（每名学生）下降的时期，公共机构的学费和费用往往会随之增加。这反过来又增加了扩大财政援助的政策压力以缓解这一打击，特别是在核心计划，如佩尔赠款和联邦税收优惠。
援助的主要类型是什么及其主要特征？
大学生的经济援助需要多种形式。本节概述了规模最大的联邦计划，以及其他类型计划的示例。表2提供了通过每种类型的计划提供的平均和最高奖励金额和学生人数。1965年“高等教育法案”第四章制定的联邦方案统称为“第四类援助”，包括佩尔赠款，斯塔福德贷款和联邦工作研究的前体。第四类援助援助还包括各种小型项目：珀金斯贷款；联邦补充教育机会拨款（SEOG）； Leverage Educational Assistance Partnership（LEAP）计划；学术竞争力拨款（ACG）；和国家科学和数学获得保留人才（SMART）的资助。学生可免费提交申请联邦学生援助（FAFSA），申请任何第四类援助援助。对于大学而言，退伍军人的福利和税收优惠是除第四类援助系统以外存在的联邦援助的两个来源 ——近年来迅速增长。嵌入在州，机构和私人/雇主补助类别中的是数百个具有不同特征的单独程序。政策制定者和学生应该认识到，一类援助中的一美元并不能直接与另一类援助中的一美元相比较。最有价值（也是最昂贵）的援助类型是赠款和税收优惠，因为它们是不可回收的，通常不需要工作义务，尽管一些赠款可能包括学业表现要求，或者可能以先前的工作为条件（如退伍军人的福利）。学生贷款，因为他们最终需要还款，对于每一美元的援助而言，学生贷款对学生来说并不是那么有价值（或者对政府来说代价昂贵）。同样，因为工作学习计划要求学生工作，所以一美元的工作学习支持与不附带任何条件的一美元援助是不一样的。最后，不同类型的援助需要不同类型的申请，并且通常对维持资格有不同的规定，这两者都会影响其对于学生的价值。下面将更详细地讨论援助申请流程：
- 佩尔赠款
联邦佩尔格兰特计划是唯一最大的赠款援助来源，2014-2015年每年为超过900万学生提供每年高达5,775美元的赠款，共计303亿美元。学生可以在任何符合资格的机构使用他们的资助，并且无论他们去哪里都可以获得相同的金额。虽然资格公式是复杂的，但家庭收入是公式主要影响因素：家庭收入低于30,000美元的人通常获得最高奖励，而家庭收入超过70,000美元的人中只有约5％获得奖励。如果奖励超过学费和学费，学生可以使用它购买额外的书籍，食物或支付其他生活费用。佩尔格兰特计划相对于其他类型赠款的吸引人的特点之一是它支持参加各种计划的种类繁多的学生。最初获得佩尔格兰特奖学金的唯一学术资格是成为尚未获得学士学位的高中毕业生。该计划不限于全日制参加者（如某些国家助学金），也不要求学生参加某一特定机构。最后，学生不需要参加传统的学术课程。如果职业学位和证书是经过认证机构的信用承诺，则也包括在内。因此，佩尔补助金比劳动部提供更多的职业培训（或再培训）资金。超过一半的佩尔接受者被分类为具有独立精神的，这意味着他们要么二十四岁或以上，要么已婚，是退伍军人或有自己的家庭。将近四分之一的佩尔领取者年龄超过了三十岁。
- 补贴和无担保斯塔福德贷款
斯塔福德贷款计划为本科生提供两种类型的贷款：补贴贷款，在学生入学时不产生利息，并且只为有经济需要的人提供；无担保贷款，这些贷款产生利息，但无论经济需要如何都可使用。这两种类型都提供利率较低，还款期限宽松和灵活的还款选择，使其比私人信贷来源更具吸引力。每年贷款金额的上限取决于学生的班级水平，以及他们是否为独立的学生。累计计算，通过斯塔福德计划受助学生在本科不能借到超过31,000美元。独立学生可以借款总额达57,500美元的贷款。斯塔福德贷款计划多年来发生了重大变化。最初，联邦政府并未直接提供贷款，而是保证私人贷款人在该计划下提供的贷款。 2010年，保证学生贷款计划被取消，自那时起，所有斯塔福德贷款都直接由联邦政府发放。学生还贷斯塔福德贷款的选择范围也有所扩大。尽管按揭贷款式的十年还款计划仍然是最常见的（52％的借款人在还款中使用），但学生现在可以选择几种收入还款计划其中之一，这些计划允许付款能力随收入变化并在贷款原偿还期结束后（例如二十年或二十五年），债务仍然存在的学生。事实证明，设计一个有效且具吸引力的收入偿还方案的确是有挑战性的，目前存在五种此类方案，并相继实施。尽管如此，这些收入计划的借款人数量自2013年以来增加了一倍多，从2016年的200万增加到500万以上（从12％增加到24％）。
- “基于校园的”第四类援助计划
帕金斯贷款（被停止于2017年9月），联邦补充教育机会补助（FSEOG）和联邦勤工俭学（FWS）统称为“基于校园的”第四类援助计划，因为联邦政府分配这些项目的资金直接提供给机构，这些机构提供了一些配套资金，但校园层面在如何分配和管理资金方面拥有广泛的自由裁量权。在这三项计划中，只有FSEOG奖励必须针对有特殊经济需求的本科生。 FWS奖可以根据任何优先级策略进行分配，只要接收者有财务需求。由于需求仅仅是生活的全部成本（包括书本费，交通费和生活费）与其他收到的援助之间的差额，即使相对高收入的本科生如果参加费用足够昂贵的机构，也可以有资格参加FWS。与其他第四类援助计划援助不同的是，某一特定学生是否根据其中一项计划获得援助可因机构而异，因为此类奖项取决于每个机构的可用资金数量以及该机构的定位策略。反过来，可用资金的数额取决于一个过时的机构分配公式，其主要组成部分是为机构提供去年所得到的所有信息。这个公式因此有利于早期参与这些计划的。公共机构每个学生的收入少于私立机构，许多社区学院在这些方案下没有收到任何资金。校园分配的不公平分配一直是几十年来的政策问题，但修改分配公式的努力效果有限。围绕分配公式的不确定性可能是其中一个原因之一，因为这些计划的资金已经枯竭，而其他援助计划在成长。珀金斯贷款计划计划于2017年9月结束，而自2000 - 2001年以来，FSEOG和FWS的收益率均缩水约20％。
- 教育税收优惠
通过税收系统为本科生提供的援助随着时间的推移而增加，从1990年的0增加到2014-2015年的152亿美元。现在更多的大学生获得了大学税收优惠，但获得佩尔补贴后，税收优惠的价值平均较低。美国机会税收抵免（AOTC）是最大的税收优惠，为教育费用（包括学费和所需费用之外的课程材料）提供高达2,500美元的抵免。 AOTC可对于至少有一半入学学生提供长达四年的本科教育。终生学习税收抵免（LLTC）可让兼职学生在任何类型的课程中获得相当于学费和所需费用的20％的优惠，最高可达2,000美元。虽然每户只能申请一份LLTC，但可以声明AOTC每名学生入学。此外，高达1000美元的AOTC可退还。信贷的可退还性和课程材料的费用津贴极大地提高了AOTC对低收入学生的价值，这些学生可以承受有限的税收负担和享受其他援助来源的学杂费。由于申报人只能为每个学生申请一项福利，而且AOTC又具有较高的淘汰范围，因此LLTC目前主要针对研究生教育或较少在读本科生。虽然AOTC和LLTC是本科生最大的税收优惠，但大学的其他税收优惠包括了学费和学费扣除以及学生贷款利息的减免。
- 退伍军人的福利
GI票据在整个二十世纪在促进军人在退伍军人学院成就方面发挥了重要作用。从1985年到2009年，退伍军人教育援助的主要来源是蒙哥马利GI条例草案（MGIB）。虽然MGIB仍然可用，但许多服务成员现在可以从2008年退伍军人教育援助法案实施的更为慷慨的计划中受益（通常称为Post 9/11 GI条例草案）。该计划为符合条件的服务人员提供相当于任何公共机构在个人居住州所收取的最高学费和学费的补助，以及慷慨的住房补贴。虽然只有4％的大学生获得这些补助，但平均补助是符合2015年退伍军人教育福利的，联邦支出总额大于佩尔赠款在9月11日之前的人（高于通货膨胀调整后的美元；见表1）。退伍军人的福利可以用于比第四类援助计划（包括在职培训和学徒制）更广泛的教育计划，其支持的计划不一定受第四类援助规定的约束。
- 国家补助
国家对高等教育的支持的主要来源是直接向公立机构拨款，这使得美国学费低于其他国家。但随着时间的推移，各州已经转向通过基于需求和择优的财政援助直接向学生提供支持。自1990-1991年以来，国家赠款几乎增加了两倍（见表1）。大多数州补助计划规模相对较小，平均每名全日制学生平均只有771美元。但是现在有数十州提供基础广泛的奖学金计划，在州立公立大学向满足适中学术标准的学生奖励全额学费和费用，例如高中平均分（GPA）为3.0以及高于平均水平ACT或SAT分数。这些计划的增长速度超过了完全以需求为基础的国家补助，截至2013-2014年，略多于一半的州援助至少有一些择优标准，而47％完全是以需求为基础。南卡罗来纳州每个FTE本科最高级别的国家助学金（1,890美元） ——通过优秀奖学金分配83％的资金。
- 机构拨款
如表1所示，机构赠款是本科生第二大财政援助单一来源（仅次于联邦学生贷款），其向平均每个FTE本科生提供3,077美元。只有不到四分之一的本科生援助或大约三分之一的援助不是联邦贷款，而是以机构援助的形式出现。机构拨款可用于多种目的，从支持低收入学生到简化优化招生。仅有不到一半（46％）的机构赠款援助纯粹是基于优点进行分配的，其余的至少有一些基于需求的组成部分。在私立非营利四年制大学中，机构赠款是最常见和最大的：这些学校的平均机构赠款几乎是公立四年制机构的10倍（每名入学者7601美元，而不是865美元），比公立两年制大学的平均数额高出57倍（每名入学者133美元）。机构的作用随着时间的推移，援助也在不断增长，在1990-1991年和2014-2015年间，援助规模扩大了四倍多。近几年来，这有助于削弱学费上涨的影响，特别是在私立的四年制大学。虽然公布的价格稳步上涨，但机构援助和佩尔补助金的增加意味着这些机构在2015-2016年的净学费和费用仍略低于2007-2008年的高峰。
- 基于地方的本地“承诺”计划
当地的“承诺”计划已经在全国范围内发起，包括公共和私人资金。这种提供财政援助的新模式将国家优秀援助项目的简单性，个人责任和地方特色与更宽容的学术标准相结合。在某些情况下，唯一的资格要求是从某个地区的公立高中毕业。首批此类计划之一是卡拉马祖承诺：该计划于2005年开始向密歇根州卡拉马祖公立学校毕业生提供完整的州内大学学费，该学校至少已在该地区成立四年。同样，在2008年，当地企业和公民领导人提供资金在田纳西州的诺克斯县建立“诺克斯实现”计划，该计划保证向高中在校的老生免除注册学费，条件是申请经济援助需要和导师见面。计划于2011年扩展到22个县，并成为2015年9月推出的全州范围内的“田纳西承诺”计划的示范。自卡拉马祖承诺启动以来，尽管福利，资格标准和资金来
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