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中国台风暴雨灾害政策的选择：内容分析透视
杨才1，*，李莲水1，Ehsan Elahi 2和邱月明3
1南京信息工程大学应用气象学院，江苏南京210044;中国;llsh@nuist.edu.cn
2南京信息工程大学商学院，江苏南京210044;ehsanelahi@cau.edu.cn
3美国马里兰大学公共政策学院，MD 20742，美国;yqiu16@umd.edu*通讯：njcaiyang@163.com; 电话： 86-25-8335-1960
收到日期：2017年11月27日; 接受日期：2018年1月25日; 发布日期：2018年2月1日
摘要
中国是一个经常遭受严重气象灾害的国家。分析关于防灾减灾政策的演变对这些自然事件的管理具有重大的现实意义。我们把台风和暴雨作为灾害来源并从两个方面审查政策文件：基本政策手段和灾害链。结果表明：（1）两级政府（中央和地方）关注五项政策工具;即资金和物质投入，基础设施建设和管理，信息分享和支持，目标规划和法规。其他政策，如工程防灾建设或物质储备和国际合作相对较少少数。 （2）目前，相比以需求为导向的政策，中央和地方政府都更倾向于以供应为导向的政策和以环境为导向的政策。 （3）至于灾难连锁，台风和暴雨灾害政策的重点是防灾、灾害预警、救灾，忽视了灾害评估和灾后重建。最后，我们提出完善灾害评估和灾后重建政策的建议，并指出以需求为导向的政策的重要性。
关键词：政策工具; 气象灾害; 灾难链; 内容分析
1.引言
在中国，气象灾害的发生率比较世界上许多其他地区高。中国的灾难不仅因其种类繁多而受到重视，也由于其广泛的区域分布和损失的严重程度。典型的自然灾害在中国包括台风和暴雨。从2001年到2013年，台风平均每年直接造成经济损失461.4亿元人民币，2013年造成直接经济损失达到峰值1260.3亿元人民币。截至2017年8月，台风“Nesat”和“Haitang”，即9日和20日台风分别在8个省的35个城市，817000人受到了的影响，包括北京，河北，福建和江西。暴雨也被认为是一种主要的自然灾难，往往会导致山洪暴发，淹没农田，并中断交通和通信造成数亿元人民币的经济损失。为了更好地管理台风和暴雨，国务院已联合民政部，财政部等地方政府颁布了一系列政策文件。
至于中央政府，国务院颁布了国家“十一五”2005年综合减灾计划，制定国家灾害监测计划警报，防灾备灾，应急处置，灾难救援，灾后重建等措施和有关部门职责分工，所有这些都强调部门之间的相互合作。 2008年以来，在汶川之后地震和一系列严重的雪灾后，民政部，财政部，气象局和住房和城乡建设部先后制定了防灾减灾政策。
至于地方政府，广东，浙江，辽宁等省份，已率先在国家设立地方灾害管理政策理事会，颁布了2011年全国综合减灾“十二五”规划。江苏和福建在2012年也制定了防灾减灾政策17个。但颁布的政策数量以广东、福建、浙江和江苏四个省份为主，远远大于其他省份，因为位于东南沿海的这四个省份更容易遭受台风和风暴的袭击暴雨。更易发生台风和暴雨灾害的省制定的政策明显大于其他省份。
虽然这些政策取得了很大成绩，但仍然存在差距。由于缺乏量化有关政策工具的统计数据，我们很少知道一些省份能够更好防止比其他人遭受更多的灾难的原因。在那些频繁发生灾难和严重损失的地区决定什么样的政策通常也是不可能，这使得更加困难投入和推进有针对性的救灾政策。而且，中国有一些省份，比如江苏，福建和广东，这些地区容易受台风和暴雨影响。为什么有有些省份遭受的损失很小，但其他省份却严重？各省之间政策工具的差异是什么？为了弥补这些差距，对灾难的政策文件进行彻底分析对灾害的预防和缓解具有重大的实用价值。从2004年前任党委书记胡锦涛提出 “科学发展观”以来，中国强调了可持续发展的重要性，因此我们收集了从2004年到2016年中央和地方政府两个级别的政策文件。
2．文献综述
作为政策目标和效果之间的联系，政策工具是一体化的政府用于实现良好治理的方法。 在实施政策时，用于评估政策工具有效性的标准的类型可能会对政府实现既定政策目标的能力产生不利影响。
目前，一些与台风和暴雨有关的政策工具的研究。大量的分析分析了自然灾害政策管理灾害原因观、灾害风险评估、灾害保险、减灾组织、和制度设计。 尽管许多重点是其他类型的自然灾害，而不是气象学，他们的结论仍然可以作为参考。
了解灾害的原因是减少自然灾害负面影响的基础。据高 [1]介绍，城市化加速，经济发展，而人口和工厂设施的不断增加也造成了自然灾害地区从西北到东南的高速流失。作为基础建设，城市规划是城市化的基础，它们突出了政策工具基础设施建设和管理以及目标规划的重要性。在这种情况下，三峡库区的徐等人[2]指出，储蓄和移民的积聚收入可以大大减少由贫困农民造成的脆弱性的任何外部风险灾害。保险是减轻灾害的重要措施。通过研究中国人福建省森林灾害保险（FFDI）项目，戴等人 [3]发现FFDI计划中的家庭收入显著增加（减少10％）。 Ye等人[4]之间进行了比较分析雪索引保险（SII）和商业死亡保险（CMI），并透露了该设计前者在对潜在用户的利益方面相对优势。对保险的关注证实了资金投入是防灾的积极强化，应予以考虑作为一项政策工具。
灾害风险评估或分工也参照决策提供减损。张 [5]通过建立风险模型和评估松辽平原的干旱灾害风险，将区域风险划分为四个分区域：高风险区域，中等风险区域，低风险区域，和轻微风险地区。考虑到山洪暴发的频率和幅度很大，中国在2009年，在103个试点县建立了全面的非结构化测量体系。这个系统看起来进行风险分析和灾害评估，可做为警报系统，预测，区域规划，土地利用和应急响应[6]。应该指出的是，灾难风险评估不仅包括模型和指标制定的政策工具，而且还包括数据共享以及评估技术的教育和培训。但是，目前的研究
在密切关注模型和指数的建立时忽视后来的政策工具。城市或乡村规划作为战略减灾的重要措施水平，一直是一些学者关注的焦点。 通过使用地质空间数据库在中国长江三角洲地区，金和罗[7]指出，尽管城市化可以减少由于地震，洪水，山体滑坡，地面沉降和海平面造成的财产损失，但这将极大地限制那些面临环境的地区的城市发展危险。 Du et al [8]评估贵州大理市社区的抗灾能力的三项标准：个别灾害应对能力（IDCC），实际社区灾难应对容量（ACDCC）和潜在的社区灾难应对能力（PCDCC）。 如所示得出的结论是，没有全面的防火措施通常是不一致的减少火灾风险计划。
另一方面，组织或设计机制可以给减少灾难提供体制保证。 例如，Menefee [9]调查了教育抗震救灾国际非政府组织的计划和机构工作环境这样的组织。 通过分析极端气象灾害对粮食生产的影响，在中国吉林省徐等人[10]指出，为确保中国粮食安全，长效农业防灾机制的制定与创新农业风险管理工具也应纳入农业政策。
有少数学者已经考虑过与减灾有关的其他政策。 例如，Innocenti和Albrito [11]认为，减轻灾害风险涉及科学界和决策者之间对话的参与性。 正如吴 [12]强调的那样，回应灾难的多层面挑战涉及分层次科学和技术的转换技术网络纳入公共地震灾害预防行动，减灾计划，和一个管理行动计划。 Biran等人 [13]借鉴了黑色旅游的理论并进行了探索国内潜在旅游震后四川省（非受灾地区）的动机和意图，从而为工业发展提供缓解灾害的思路。 Lei等人 [14]认为适应性治理是一种在沿海地区的台风灾害治理中可行且具有成本效益的策略。
减少自然灾害是一项需要全面政策的系统工程。一些研究强调了这一点。秦和焦[15]提出了在构建完善的城市风险管理体系中传染病灾害的四个阶段（预防，准备，反应，恢复）应采取的对策。刘等人[16]介绍将减灾制度纳入三峡地区灾害管理计划之中大坝容易遭受山体滑坡。基于社区，这个系统由专家支持，警察，红十字会和其他机构，涉及风险调查，教育和培训培训，滑坡监测，信息分析，预警系统和应急响应。Fang等人[17]考察了沿海和海洋灾害对中国大陆时空变化的影响。他们的结论是，由于社会和经济发展，气候变化，沉降和新出现的海洋灾害，中国沿海地区仍面临更高的风险。全面解决社会和经济发展，减少贫困灾害风险，并在沿海地区实施环境保护。明显，这些研究认为，防灾减灾需要全面的政策。主要的观点差异如下：Fang et al没有考虑政策与政策之间的联系灾难链。刘等人调查政策工具，但忽略了对灾害的Y维度分析链。相反，秦和焦在划分灾难时无法对政策工具进行分类链分为四个阶段。
一些学者已经看到了关于自然灾害的政策，但仍存在一些差距：（1）对关于台风和暴雨灾难的具体政策进行研究很少; （2）对中央和地方政府的减灾政策进行了比较分析。出于这些原因，我们将分析统计数据政策信息，并以准量化的方式解释气象减灾政策和比较的方式。
3.方法
内容分析于1983年由美国国家综合评估办公室发起。该方法的工作过程如下：决定是否采用该方法，确定哪些文件应被纳入内容分析，构建政策维度，列出编码目录，并分析结果。 内容分析的优势在于提取来自历史数据的新意见支持文件分析。 与定性相比方法，由于其可预见性和可预见性，该方法更适用于政策文件分析指导政策实践的能力。使用内容分析的基础是政策文件的选择和建设政策维度。 策略维度分为两个维度：X和Y. X维度指的是基本政策工具，而Y维是灾难链。
3.1 .X维度：基本政策工具
X维度的基本政策工具是主要因素。目前，学术对于基本政策工具的分类尚未达成共识。根据张的研究，政策工具包含政府直接提供的贷款和服务部门，合同外包，补贴，优惠券，特许经营，志愿服务，和市场运作等[18]。陈将政策工具分为三类：市场工具，商业技术和社会措施[19]。我们借鉴了Rothwell和Zegveld的想法[20]，并从二维的角度分析了台风和暴雨灾害的政策通过将基本政策工具分为三类：供给导向型，环境导向型，和需求导向的政策。面向供应的政策是指基金和材料投入，基础设施建设和管理，减灾救灾物资储备等原因对于供应导向政策的分类就是用于紧急救济的资金支出以及道路，电力和防灾的安置，设施建设和维护工程以及为棉被，橡胶鞋和医疗急救包预留的救济物资等等救灾因素。以需求为导向的政策意味着那些减少灾难不确定性的政策通过治理采购预防，跨部门合作和国际合作。政府采购救灾物资会提高动力并在一定程度上缓解了市场风险。因为救灾不仅需要准确的天气信息，还有疾病预防和物质条款，都有需要为政府制定气象局局长之间的合作政策水文，省水利局，疾病预防控制中心，和其他部门。国内合作可能不足以减轻灾难，并且在某些情况下由于资金充裕，国际合作将是必要的，材料和国外机构的先进技术。
2008年汶川地震后，中国从国外租用大型飞机，发生了一起国际合作案例。目标规划，监管和市场参与机制都是以环境为导向的政策。 政府提供这些政策工具有利于预警和预防，灾难评估和救灾。 城市土地利用，防灾空间和城市规划设施布局以及技术和人才支持规划 - 所有这些都是目标规划。建筑物，设施和设备的安全标准; 行政法规减灾责任; 面对灾害的紧急行政制度全部落空纳入监管类别。 市场参与机制主要是指税收优惠，奖励等
3.2 Y维度
灾难链Y维表示中央和地方台风和暴雨灾害的政策从纵轴进行分析。台风和暴雨灾害的治理链主要包括五个环节：防灾，灾害预警，灾害评估，救灾，和灾后重建。其中，防灾指的是防灾政策户外作业，台风，暴雨等次生灾害和业务暂停。灾害预警包括预警系统建立，发布和传播的政策警告信号等。灾害评估包括风险评估，应急评估，损失评估，社会影响评估和绩效评估等。为确保政策选择的可靠性和代表性，我们过滤了政策文件按照以下原则：第一，发行机构是直接的国务院领导，国土资源部，气象局，部门等。金融。尽管中国有五个级别的政府 - 中央，省，地，县，这个研究特别强调台风和暴雨政策的比较中央政府和省级政府之间，还是各省之间;因此，没有考虑赋予地，县，乡级政策。其次，政策涵盖计划，提案，措施和其他文件，但不包括行业标准。第三，虽然有一些政策是关于预防普通自然灾害的，并没有明确针对台风和暴雨，它们仍然具有一定的指导意义。在实践中，组织政策文件的收集是通过网络爬虫技术完成的。按照此，我们按时间顺序安排政策文本。如果第十二条政策文本第16条是为了灾难预防和减少，我们在防灾减灾专栏中标出了12-16，等等。最终收集了90份有效文件。至于地方政府，17政策收集了典型省份的文件，覆盖三个地区：华东，华中，和中国西部。
4.气象灾害政策工具的选择
4.1.台风和暴雨灾害的中央政策
X方面包括三项基本政策工具：供应导向型，环境导向型，和需求导向型政策（见表1）。 显然，供应导向政策的数量票据排名第一（51），占56.67％。 接下来，（21），占23.33％。 需求导向型政策的数量文书是最少的（18），占20％。 面向供应的政策工具的百分比远远高于其他两种类型。 这表明中央政府更加关注通过直接拉动生产要素供给来治理台风暴雨灾害。
以供应为导向的政策工具，信息共享和支持，基础设施建设和管理以及防灾减灾资金和物资的投入分别占11.11％，11.11％和10％，而且每个的数量都大于任何其他以供应为导向的政策工具。至于环境导向的政策工具，目标规划和监管都占到了10％，高于归属百分比
到市场参与机制。这两份政策文件之所以如此如此频繁使用可能会导致
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