政府审计和腐败控制：来自中国各省样本数据的证明
Jin Liu, Bin Lin
关键词：政府审计 事后审计整改 腐败控制
摘要:
中国中国政府审计系统自建立以来，就在维护金融和经济秩序、提高政府问责制和透明度等方面发挥着非常重要的作用。虽然大量研究已讨论了政府审计在发现和遏制腐败中的作用，但很少有实证证据证明政府审计是否真正有助于减少腐败。使用1999年到2008年中国各省的固定样本数据，这些数据资料经验性地考察了政府审计在中国的各项腐败控制举措中所扮演的角色。我们的调查结果显示，在政府审计中发现的不法行为的数量与该省的贪腐水平呈现正相关关系，这意味着，一个省份的贪污腐败现象越严重，其政府机构账目中被地方审计机构发现的不法现象就越多。同时，事后审计的矫正效应与一省的腐败水平呈负相关关系，这表明更有效的矫正效应往往对应更轻微的腐败现象。这些资料提供了实证证据证明了政府审计是如何能够在抑制腐败中发挥作用的，同时也有助于理解中国地方审计机构在政府治理方面所扮演的角色，并且丰富了政府审计和腐败控制两个领域的理论研究文献资料。
1介绍
中国自 1978 年开始实行改革开放政策以来取得了显著的经济成就。然而，随着经济制度改革，权力下放、 私有化和开放政策的推动，诸如贪污、 受贿、回扣、钱权交易和以权谋私等腐败行为也在大多数公共部门有所增加。据估计大约 4-8%的国民生产总值被贪污腐败行为消耗殆尽 (Hu和Guo,2001;Gong,2010)。腐败是一个棘手的问题，它阻碍着中国的经济发展、 政治民主和社会和谐(Zhou和Tao,2009;Gong,2010)。很多关于决定和影响腐败的因素的研究发现，腐败总是与自由裁量权、 不完整或力度不足的法制和监管不足等因素相关联 (Zhou and Tao,2009;Gong,2010)。除此之外，公共财政部门是腐败特别容易横行的机构，因为它被授予税收、 预算、 政府采购和国有资产管理等许多财政权力优势。
政府审计，其基本目的是监测，确保，评价政府问责制，是现代政府治理中的重要制度安排。通过监视公共权力的运行，尤其是公共资源如何使用，政府审计可以加强问责制和减少权力和资源的滥用。许多国家的治理做法也表明，政府审计在抑制腐败方面可以发挥独特的作用。一方面，审计执行者是检测欺诈性财务报告方面的专家，这使得它们在有效调查潜在腐败中更为有效。另一方面，政府审计的阻吓作用，可通过向公众公开审计结果并拘留相关涉案官员的方式被加强 (Hu,2005;Gong,2010)。如果腐败是一种'病毒'，危害经济安全和社会和谐，那么政府审计制度理应是检测、抵抗、清除病毒的“免疫系统”。
许多研究分别讨论了审计的治理作用以及腐败的决定因素和动机。然而，关于腐败问题的研究主要集中表现为经济和银行业务领域的钱权交易和贿赂行为，而很少关注公共财政腐败 (Li和Zhuang,2009)。同时，研究如何遏制腐败时很少特别重视审计的作用。相反，关于政府设计的研究往往首先集中于独立性、专业性和政府审计机构的审计投入，以及这些因素如何影响政府部门的声誉和效率 (Raman和Wilson,1994;Saito和Mcintosh,2010,etc.)。只有少数研究触及政府审计与腐败之间的关系 (Blume和 Voigt,2011;Olken,2007)。然而，这些研究都没有回答政府审计如何能有助于遏制腐败这个问题。
不同于欧洲和北美的发达国家，我国的政府审计是治理机构的一部分并且具有较强的管理属性。然而，鲜有证据能够证明我国审计系统所扮演的角色与西方国家有什么不同。作为整个政府管理制度的一部分，中国政府审计制度无疑具有一些行政权力。具体来说，我国政府审计机构不只是为了检测和报告可能存在于政府账目和报表中的违规和违法行为，它们也有权实施行政制裁和惩罚违反法律、法规的负责机构和个人。他们还必须确保所有的不法行为得到纠正，所有违规行为受到相应的惩罚。尽管中国是拥有多层行政单位的一个大国，地方政府在该国的经济和社会发展中仍起着至关重要的作用，它们无疑控制着政府资源的某一部分。据统计，美国联邦政府拥有国家政府资金约三分之二的控制权，而在中国，地方一级的公共开支占超过三分之二的所有公共开支。什么是更大，由于中国相对较弱的预算控制机制，中国地方政府实际上在公共收入和开支中有相当多的自由裁量权。因此，监管地方政府机构如何使用他们的资源，如何使用公共资金是十分重要和迫切的，然而目前很少有关于中国地方审计机构的治理角色的研究和相关证据。
基于文献资料，并考虑到中国特殊的体制设置，本文对中国地方审计机构在发现、纠正和预防不规行为和腐败行为方面的作用作初步探讨。我们进行了实证证明，我国政府审计已然积极、 有效地在发现违规行为和防止腐败，因而可以有助于提高政府问责制和透明度。具体来说，本研究采用了中国31个省行政当局的当地政府审计机构从 1999 年到 2008 年的样本。以腐败案件公职人员所犯的案例和每个省的司法机关的存档作为腐败的严重性的衡量，我们从两个角度对政府审计在反腐败斗争中的作用进行了实证研究：在政府审计中的欺诈检测效果和审计后的整改效果。我们主要的研究结果表明: (1) 地方审计机关可以检测和报告政府资金收支的违反行为和不良行为，并且不法行为和违规行为的数量与该省官员贪腐的严重性呈正相关。然而，检测和报告不法行为和违规行为不会显著降低腐败;(2)制裁、 惩罚和其他审计决定的实施对审计机构具有阻吓作用，这表明，在当前时期增加整改力度将导致下一时期腐败现象的减少。
本文对文献研究的几个贡献。首先，基于政府审计监督与评价的作用，我们仔细地考察了政府审计的欺诈检测效果与在每个省的腐败程度之间的关系，并且提供政府审计的揭示作用的经验性证据。然后，我们着眼于我国政府审计系统的特定属性，考察事后审计的修正效果是否能够加强政府审计的威慑力，实证结果显示，治理整顿的成果与滞后期内的腐败程度呈负相关关系。最后，不同于以往对腐败行为的研究，它们往往很少去注意审计机构，并且以前对政府审计在遏制贪污腐败现象方面的作用的探讨缺乏实证支持，我们的研究对政府审计在反腐败斗争中的作用提供了直接证据。我们的研究不仅丰富了这两个领域内的文献研究资料，也为我国政府审计实践和腐败控制举措等方面产生了深远的影响。
本文的其余部分作如下安排。第二部分对政府审计和腐败现象作有关的文献回顾。第三部分探讨制度背景、理论分析和研究假设。第四部分描述样本、数据和变量。第五和第六部分对政府审计与腐败之间的关系进行经验性分析。第七部分为本文作总结。
2 文献综述
2.1政府审计
传统审计理论认为审计质量是审计人员发现和报告客户违反会计制度行为的概率（DeAngelo，1981）。Zhao（2005）对政府审计提出了一个比较完整的特征框架，该框架划分了将影响政府审计质量的相关因素分为三类：技术因素（专业能力、审计规模和审计时间）、独立因素（审计费用，审计师的声誉和审计机构的组织设计）和行政因素（确定违规行为的性质，作出正确的决定并检查整改结果）。其中，行政因素在中国特殊的环境下是独一无二的。在实证研究中，研究人员经常使用这些特性的一个方面作为政府审计质量的辅助衡量工具。例如，Saito和Mcintosh（2010）采用了审计时间来直接衡量审计工作。Ma（2007）研究说，教育背景、经验和专业能力与政府审计的财政效率显著相关。Blume和 Voigt （2011）证明国家最高审计机构的任务、独立性和制度环境对其有效性产生强大的影响。梅洛等人 （2009）表明政治竞争和权力的更迭频率影响的审计机构的独立性，因而其与后者的能动性和自主性有着显著的关系。考虑到中国的特殊背景，Huang和Wang （2010） 及Wei等人 （2010）认为审计机构和有关部门在确定问题后作出的“纠正”或“整改”工作是确定政府审计能否履行其职责和促进政府透明度和问责制的最重要因素。
关于政府审计的经济后果也有大量的研究，许多研究人员讨论政府审计在公共部门的重要作用。例如， Raman和 Wilson （1994） 发现对于政府采购行为的审计影响市政债券的价格。Saito和Mcintosh（2010）调查公共学校的审计效率后表示，国家审计人员能够提高学校资源的利用效率。Schelker 和 Eichenberger （2010） 以及Blume和 Voigt （2011） 都认为政府审计可以提高公共政策透明度和减少浪费性支出。Olken （2007）进行了一场测试印度尼西亚政府审计效果的实验，他发现当政府审计乡村道路工程的概率从 4%增加至100%，这些项目的腐败 （超支）下降了 8%。同样的， Ferraz和Finan（2008、 2010） 发现政府审计报告能够揭露腐败行为，进而影响政治选举的结果。还有若干研究探讨了政府审计在我国的效能和效率。例如， Wei等人（2010）探讨了诸如制裁和处罚、案例和线索的转移、审计报告的提交以及实事通讯等因素如何影响公共财政基金的安全运作。Li等人（2011 ）调查政府审计，尤其是经济责任审计，是否可以防止政府官员和中共党员腐败。
国内外对政府审计的已有研究都有助于理解政府审计在政府治理中的地位，包括公共问责制的建立、 控制腐败和促进政府效率的作用。基于这些研究，我们认为应辩证地解读政府审计结果。虽然在政府审计中发现的违规或违法行为仅在一定程度上反映了审计工作的效果和质量，但基本上是公共财政部门的违规或腐败问题的反映。因此，我们既研究政府审计中发现的违规行为与省级腐败的关系，也研究整改工作与省级腐败的关系。本文不仅回答政府审计是否可以防止或减少腐败的问题，而且还提供了实证证据以表明审计后的整改工作是保证政府审计权力的关键。只有纠正政府资金的收入和支出环节的不法行为，确保所有审计决定和整改提议的完全施行，政府审计才能对贪污腐败活动产生强有力的威慑。否则，政府审计将毫无意义。
2.2.腐败
腐败是危害许多国家的社会稳定与经济发展的重大问题。因此，对腐败的根源和后果及其对策的研究是经济、国家和社会的热点。从经济角度来看，腐败根植于特权和不完善的市场机制。特权总是伴随着政府的监管。政府的广泛干预经济活动和多层审批程序提供了巨大的寻租机会（Shleifer和Vishny，1993；Sun等人，2005）。Adit（2003）定义了腐败得以出现和持续存在的三个必要条件︰自由裁量权、 经济租金和薄弱的机构。权力的任意性使得权力寻租成为可能，而缺乏一个强有力的机构制度使拥有至高权力的公职人员无所畏惧地索取和创造租金。虽然在一些极端条件腐败可能是有作用的， 但充分证据表明其是极其有害的。腐败的直接后果是造成资源的浪费，低效率的资源配置，投资的减少和经济的低增长（Shleifer和Vishny,，1993；Yang和Zhao，2004）。腐败会导致公共支出结构的扭曲。腐败官员倾向于增加建设项目的开支，减少科学、教育、文化和健康计划中的投入，因为这样更容易从建设项目中获利（Mauro，1998; Wu和Yao，2008）。此外，腐败是一种不具有透明度的收入再分配形式，这增加了富人与穷人之间的差距，违背了社会公平和正义 (Chen和Li，2010)。总之，腐败扭曲了政府和市场机制的职能，它阻碍建立经济秩序，减缓经济发展且危害社会稳定。
由于腐败增加具有深刻的体制根源，由此提出的反攻战术不可避免地要包括体制改革。Sun等（2005）指出，一种打击腐败的有效方式是市场建设。一旦建立了一个更完美、更完善的市场，寻租行为的空间便会更少。Cheng和Sun (2006) 得出结论，Pinochet于20世纪70年的经济改革成功地将智利拖离了腐败的泥潭。这些改革减少了政府干预，并且更多地依靠市场来分配资源。除了市场建设，另一个重要的反腐败战略是增强监督，这在很大程度上依赖于一个国家的特殊的监管制度，特别是司法制度及审计制度。然而，特殊的监管制度也容易发生腐败，所以监督的有效性很大程度上取决于专业监管机构的独立性 (Svensson，2005)。向公职人员支付更高的工资是另一种广泛使用的反腐败策略。更具竞争力的薪酬将鼓励公共官员珍惜他们的声誉，并在参与非法活动之前踌躇三思 (Di Tella和Schargrodsky，2003)。最近，提高信息披露和赋予公民更多的权利决定可以有效地减少腐败现象已经得到了越来越多的实现。例如，根据Reinikka和Svensson(2005)的报告，因为乌干达中央政府开始出版报纸报道对小学教育的拨款，教育经费的地方克扣已大大减少，学生入学和学习状况有很大改善。但公共执法或监测也可能会导致搭便车问题，并且容易被精英们操纵 (Olken,2007)。全面战略诸如结合市场建设，加强司法和审计系统的监管，并实行预算改革和决策透明等在世界很多地方被广泛应用于反腐败斗争。
政府审计制度是整个政治经济制度中不可或缺的部分，其基本目标是进行监督和保证公共权力的平衡。政府审计应该是全球反腐倡廉运动的积极推动力量，但先前的研究提供了极少的关于政府审计和腐败控制之间关系的经验证据。不同于那些寻求基本制度改革和市场建设来遏止腐败的研究，本文初步考察专业问责机制之一︰政府审计制度的特别关注点。
3.体制背景和理论分析
3.1.体制背景
中国当前的政府审计制度是在 80 年代初发展起来的。在那之前，公共权力和官僚机构的监督主要依靠党的内部监督和公职人员的个人忠诚，审计的作用在政治上和行政上被边缘化 (Gong,2009)。中国国家审计办公室 （审计署） 成立于 1983 年，随后其驻地办事处在国家部委和某些地区，与对应的审计机构，省、 市、 县各级建立。审计署及其派出机构和相应的地方机构，形
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