中国社会保障改革：问题和选择外文翻译资料

 2022-03-29 21:31:07

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中国社会保障改革：问题和选择

作为其深远的整体经济改革的一部分，中国已经成功地启动基本社会保障制度改革。在过去十年里，建立一个结构与市场经济的需求相一致，社会统筹和个人相结合，确定了强制性账户的结构，解决一个基本目标养老保险制度——扶贫，收入再分配，保险和消费。强制性制度之外，企业年金计划，个人退休计划，以及其他进一步的行业或地方举办的退休金计划也是其中的重要组成部分。这些自愿养老金可以适应不同的需求及就业机会，作为中国这样庞大和多样化的国家尤其是必要的。因此这三个元素的当前改革系统，如果正确的设计和管理，优势互补和相互加强，可以一起作为中国未来几十年的养老保险制度的基本结构。

然而，在实行过程中，问题出现了：分散的组织和有限覆盖导致融资困难，还有不完备的社会保险。赤字造成“空的个人账户”——空，因为地方政府经常使用由工人自己对个人账户赤字融资和社会统筹。此外,系统还没有被开发的组织投资资本通过个人账户，资本市场也在一个令人满意的条件等投资。随着时间的流逝,这些问题将是一个恶性循环，因为赤字很可能持续，需要持续的巨额财政补贴，而“空账户”和其他系统性问题将继续破坏系统的可信度，使进一步的实现执行和扩展——越来越困难。新兴问题是严重的,因此，急需迫切解决。

这份报告由国际经济学家和社会保障专家组成的团队提出，是企图解决今天中国养老保险制度所面临的关键挑战。完整的报告包含23条进一步改革建议,以及概述了经济原则和国际经验,形成这些建议的基础。下一节简要论述了养老金设计原则。最后一节提出了团队的关键建议。

一、养老金制度设计的原则

1、养老金制度的目标

退休养老金让一个人从他的生产中来转移消费。他们还提供保险，主要是以年金的形式，即每周或每月支付给个人的以后生活。由于生命的长度是不确定的，这种年金是一种针对个人的风险池用养老储蓄。

对一个政府来说，养老金制度有额外的目标。他们可以在重新分配一生收入的基础上，补充的进入年收入累进税。这可以实现，例如，通过支付养老金的低收入者比之前的收益比例更高。养老金制度也可以跨代重新分配，例如，强加一个较高的贡献率在这一代，,从而允许未来有更高的养老金或支付较低的费用。最后，扶贫目标在老年人，通过最小或公民的退休金,可以比一般系统为整个人口的扶贫特别有效。后者创造了一些不利因素一个国家可能无法负担得起。

2、养老金制度设计的问题

许多不同的结构可以结合起来，以解决养老金的目标，但设计必须避免大的扭曲而贡献微乎其微，如果有的话为实现核心目标。例如，劳动力流动是必不可少的一个有效的劳动力市场。为避免过分令人沮丧的移动性、养老金应该是便携式的民工从工作对工作的地方。便携性是最容易实现的，当系统具有均匀的结构，在整个覆盖人口，跨地区和跨部门实现。

养老设计的一个重要特征是资金的程度，即是否贡献用于当前的养老金支付（即付”——现收现付），或积累资产在未来的养老金支付（资金）。资金可能会或可能不会是可取的，这取决于每个国家的情况。在何种程度上的贡献是用来

资产积累的养老保险制度可以影响国民储蓄率水平增长。资金也可以提高工作效率与储蓄流向的投资。这是更有可能在发展中国家的金融机构，如果增加投资鼓励改革和监管能力，来更好地发挥资本市场的作用。然而，更大的求助于资本市场监管不力和不足的改进可以提高风险和较低的资本回报率。最后，资金意味着增加的贡献，目前这一代的工人，以便将来世世代代享受较低的贡献或更高的效益，因此，它涉及到收入再分配从这一代到后代。

3、国际经验

各个国家都有许多方法来设计养老金系统。大多数国家都有几种不同的退休金计划相结合。最简单的方案是一个公民的养老金税收融资，每个人都能享受到超越给定的年龄，如在荷兰和新西兰。或者,可以有一个最低保障收入,用于所有贫穷的老年人收入的基础上。国际上常见的元素是一个全国性的界定福利计划（DB），一个工人收到一个养老金根据他的历史和他的年龄对工资首先收到效益。与资助固定缴款(直流)计划,也被称为个人账户资金,养老金从基金支付这些年来从会员资金所获得的贡献。国家与直流系统可以使用公开组织投资(在新加坡)或私人,监管的金融中介机构(如智利)。国际上最近的一项创新是（NDC）计划，瑞典和意大利，其中有许多性能的DC元素的个人账户，但没有资金。这些不同的元素在不同的方式和不同国家之间的相对大小也不同。因此，在国际上，有没有单一的，占主导地位的系统。

二、进一步改革的选项

我们的报告全文在经济学原理和国际经验教训的基础上，提了一些建议，其中最重要的是中国的养老保险制度的进一步改革，我们在在下面的章节中讨论。

1、国家退休金管理

资金池的核心在于再分配和风险共担的元素养老金。考虑到大小和中国的多样性，全国统筹的强制性退休金计划是特别重要的。采取以下措施将有助于实现这一目标。应该有一个单一的一套法规强制性养老金，最好的形式是立法强制执行。供款及福利的规则应设置集中式，虽然他们应该包括住房基本福利水平的地区差异，反映在价格的差距水平和生活标准。与便携性的国家制度的变化必须兼容，退休金权利及因此带来的劳动力的流动。

应该有一个单一的国家养老金管理一系统，接收的所有退休金收入和提供养老金实现全国统筹是必不可少的。一个必要的元素是一个全国性的数据库，每个工人账户的信息，既可以促进一个国家的劳动力市场和养老金支出控制（否则支付养老金,他们想要的任何国家的水平）。国民年金的管理应该是属于中央政府的，从中央政府预算资助。由中央政府竞相基础养老金和个人帐户的管理，由税务机关应收集捐款。

2、个人账户的改革

个人账户应该是以名义固定缴款(NDC)的基础上组织。NDC养老金是最近的国际创新，国家寻求保留定义的有用性的贡献而不需要资金。每个工人积累了

个人账户，包括他多年来的贡献，这是每年计入养老金管理由法律规定的名义利率。在退休后，每个工人领取的养老金以精算他的积累为基础。NDC的做法在基础的个人账户上，具有显著的优势，在中国目前的情况下。它在今天提供了平滑消费以类似的方式，达到维持个人账户的目的。但是，因为没有基金建立起来，它不需要今日（较差）工人做出了较大的贡献，所以，未来更丰富几代工人可以使小的贡献，从而避免不满意的代际再分配。它并不需要相当多的私营部门的资助计划，财政和行政能力，因为它是由公共当局执行。对工人的风险更小,因为回报率避免了资本市场资产的短期波动，这是特别重要的在银行和金融市场

机构仍在发展中。最后,从目前的 方案看NDC方法不需要增加贡献率,或从中央预算增加补贴。过规范的鼓励和调节自愿补充养老金,可以有足够的资本市场需求的规模经济,进一步鼓励改进资本市场的监管。

个人账户资金与上市证券和存款——正如目前考虑的中国——似乎也并不可取或可行在中国目前的情况下。然而,一个建议在对未来可能的资金。十、二十年之后，中国可能希望提高储蓄率金融系统可以提供个人帐户分配，相对于改进可用在其它地方。养老基金的分配相对管理，政府和私人投资经理可能有能力应对沉重的个人账户资金的要求，监管也可能已经建立了。重要的是，当今的个人账户设计成允许一个平滑逐步过渡到资金阶段。NDC的方法能做到这一点，例如，瑞典的18.5%贡献率划分 NDC系统的16%和2.5%，以充分的资金账户接收全部退休金福利。

3、接收全部退休金福利的年龄

接收基础养老金全部好处的年龄应缓慢增加至65，男性和女性都一样。基本养老金应该额定为个人不到一个完整的职业生涯。应调整基本养老金的精算基础，最早在哪个年龄阶段的人是符合基本养老金和养老金从他的个人账户应该慢慢增加,应该是相同的对于养老金。 由于养老金降低消耗为了个人在工作生活中退休时有合理的消费水平，有一个直接的关系。长工作寿命，预期寿命和养老金负担得起的水平，是有一定限度，最早年龄的工人可以退休，如果他们能负担合理的在退休期间的消费水平。因此，提前退休可能无法负担得起在较差的国家，尤其是那些预期寿命上升。在中国，法定退休年龄对于国有企业（SOE）工人来

说是更遭的。与实际退休年龄比今天甚至更低，由于现行的激励结构导致提前退休大幅上升，退休年龄在中国比在许收入水平要高得多的国家要早。退休和独生子女政策冗长的组合，使退休人员和工人之间的比例急剧上升，从1980年的1:13至2002年的1:3，而在2030年预计将达到1:2。因此，工人得到他们的全部养老金的年龄提高是很重要的。

许多中国人担心提高退休年龄会增加失业，基于这样一个信念，如果工人留在他们现有的工作，将会有更少的就业机会和进入的劳动力。然而，在市场经济条件下，这是不正确的思考。劳动力市场有固定数量的就业机会。工作岗位的数量在经济响应带动工人人数增加的情况下，通过施加下行对工资的压力，往往会鼓励创造更多的就业机会。因此，除了可能在短期来看，提前退休和工作可用性的机会是没有关系的。在先进国家，这是显而易见的，提前退休的年龄跨越时间

和整个国家都不会导致系统减少失业。虽然劳动市场尚未有效地运作在今天的中国，需要设立养老金制度长期运行。因此,需要提高退休年龄,不应该是永久性的鼓励或要求提前退休的。

4、隐性债务和国有产权转让

在1998年退休的职工,养老金以及工人就业的权利。在1998年之前代表中国的“传统义务”，有时也称为隐性养老金债务（虽然也有其他定义）。这些遗留债务不仅建立在旧的养老安排上,但也存在不同的经济制度。如果这些义务改革以外的资产支付养老保险，在养老金制度改革的过程中，正如许多国家已经完成改革的过程中，那么未来，工人将得到缓解至少部分旧系统的负担，牺牲的是目前这些资产的受益人的利益。

在识别的遗留债务中,政府决定在2003年把自己一部分国有企业的股票,特别是那些被列在股票市场和那些未列出但已经有组织的作为股份公司,全国社会保障基金(社保基金)，一直进展缓慢，只有少量股份已转让。国有股转让给全国社会保障基金（社保基金）提供了两个潜在的优势。从目前的受益人的养老保险制度转移股份的股息流，需要从财政预算案的财政补贴水平在2003年降低540亿人民币，来提高养老保险制度的财务平衡。此外，全国社保基金理事会持有的依赖于股息的股份，有融资资助养老金的义务。这些公司的所有者作为一项长期的战略机会，发挥作用，主要利益在于保护股东权利，包括到一个合理的股息水平的权利。这利息是企业所追求的，行使投票权，来代表其他的一些公司董事会成员。在许多国家养老基金发挥了重要作用，一个长期的战略股东监督公司的性能和改善公司的治理。同样,全国社保基金在企业治理将借更多的重量,整个企业改革过程,包括更好的立法和更好的监管,正如在智利强制工人投资帐户，股票市场辅助改革进程贡献给努力来改善股票市场的监管。随着国有资产管理局（SAMB）将继续拥有大量国有企业的股份，甚至将部分股份转让给SAMB和社保基金，他们有各自不同的角色，可以互相补充和相互促进。

全球多元化的投资组合中的资产由政府投资,经验机构清楚地表明，优质的投资更有可能由全透明的政府机构运作。因此,转让的股票完成财政和治理目标，重要的是，全国社保基金理事会持有的股份长远而言，有清晰和明确的责任，独立非政治性的管理，详细的令人信服的经审核账目，定期出版。这种方法的股份可能有助于防止在改革的过程发生在俄罗斯等国中的国有资产流失。对未来的优先级，必须先覆盖面扩大到城镇职工和最终到农村人口，颁布的法令已经扩展到所有城镇职工的基本养老金和个人账户，但执行一直很缓慢。我们的目标是完全正确的，实现的方法之一是覆盖范围的逐步增加。从最大的公司开始，延伸覆盖到所有城镇职工，这将额外要求政府的行政能力。突然实施对一个巨大贡献收益利率的征收也会打乱年轻成长中的企业。由于这两个原因，覆盖率需要要仔细延长。此外，覆盖范围可以蔓延在农村地区的企业，特别是较发达地区的农村乡镇企业。

我们区分基于历史考虑发行社会保障资产转让。上面所讨论的政府债务提供应对工人的贡献，扶贫元素养老保险制度应该扩大和深化。例如，可以提高城镇居民（低保）的老人最低收入。一种方法是简单地设置的最低收入水平和老人比年轻人口不同的其他规则低保。另一个方法是一个固定税率的退休金，资金来自一般税收，支付给一定年龄以上的每个人，无需入息审查。

5、加强农村养老保障应该是一个高优先级。

本研究只包括城市养老金,这充其量会覆盖了三分之一的人口。对于中国来说,最高优先级必须要明确养老保障为其余的三分之二的人口。在过去十年里，其传统的安全形式削弱了迁移到市区的年轻成员，这比该国作为一个整体的平均水平面临着更严重的老化问题。除了正在进行中的各种实验，不同的省份，中国可能希望学习其他国家的经验，在解决一个大的贫困人口的养老保障，特别是公民的养老金的担保计划如上文所述。在市区的计划可以作为一个试点引进到农村地区，统一公民的养老金和最低收入，在城市和农村地区，参加计划的老人，开始作为统一的社会保障体系。

三、对未来的影响

这些改革措施将在未来的养老保险制度具有重要意义。一个国家的资金池使收入再分配和风险分担更有效，该行政改革也应加强合规性。国有资产转让的全国社保基金筹资遗留债务还协助合规通过使养老金系统更好的为当前和未来的工人交易，尽管以牺牲当前的受益者这些资产为代价。结合改进相结合，更好地遵守，个人名义账户的使用，建立一个完整的基本养老金，以后的年龄和精算调整为两个退休的年龄。提高养老金的融资，并提高劳动力市场的效率。更多的财政资源和良种覆盖率可以协助城市农村的老年人口扶贫。鼓励和规范自愿补充养老金将有助于他们的发展，这也将有助于发展资本市场。

根据不同的养老保险制度的调整速度和程度，需要的财政补贴将大大减少。并且，随着时间的推移，可能会消除。事实上,一些相结合的养老保险制度改革可能将进入长期顺差。在这种情况下，如果小心的定量投影系统显示了一个长期顺差的强制性，这将是可以考虑混合更多的机会。

bull;降低贡献率，从而创造更多的空间，减少自愿养老金。对民营企业采取强制性制度

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