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公共行政失败与国际非政府组织对卡特丽娜飓风的响应
安吉拉.M.艾肯伯里amp;韦罗尼加.阿罗亚夫amp;特雷西.库
译者：葛文静
摘要：卡特里娜飓风造成的破坏以及随后政府机构和公共行政人员的失败，促使国际非政府组织对美国的一场灾难作出了前所未有的反应。本文着重分析了为什么如此多的国际非政府组织首次被迫在美国提供人道主义援助和救济，以及它们在这样做时面临的行政障碍。这种反应揭示了卡特里娜飓风后的行政失误，对非营利组织和非政府组织在救灾中的角色重新界定可能有什么影响？作者通过采访国际非政府组织代表、组织新闻稿和网站、新闻文章以及官方报告和文件，回答了这些问题。
卡特里娜飓风造成了美国历史上最具破坏性的“自然灾害”之一。对卡特里娜飓风的不良反应可能是美国史上最大的行政失误(Kettl 2005，2)。它也可能在非政府组织在向联合国提供救灾和人道主义援助方面起到决定性作用。然而政府的几份官方报告承认，广泛的非营利和自愿援助是为了对卡特里娜飓风的响应(法格诺尼2005；美国2006；白宫2006)，迄今为止出版的政府部门和政策文献基本上忽略了这一反应。
本文的重点是国际非政府组织(INGOS)对卡特里娜飓风后美国灾难的空前反应。非政府组织通常用来讨论非营利组织，如在美国以外运作的组织。国际非政府组织在多个国家或地区开展业务，而不是在一个国家开展业务。乐施会、拯救儿童组织、大赦国际和世界救济组织都是国际非政府组织的著名例子(尽管它们不一定代表绝大多数规模、范围和资产较小的非政府组织)。与以美国为基地的非营利组织相比——在美国从事与艺术、教育、保健和社会福利有关工作的法律实体——国际非政府组织通常为发展中国家和区域服务，经常在与发展、人道主义援助和宣传有关的领域开展工作(Anheier 2005)。
就卡特里娜飓风来说，十几个国际非政府组织在美国有史以来第一次提供了相当多的人道主义援助和救济；国际非政府组织，如国际援救委员会、乐施会和联合国儿童基金会，在其几十年的历史中，从来没有对美国的人道主义危机作出反应，直到卡特里娜飓风。虽然9/11事件引起了当地和国家非营利组织以及紧急或自发的志愿者(洛伊和福瑟吉尔2003)的强烈反应，但这些袭击并没有迫使国际社会作出相当大的反应(理查德2006)。如此多的国际非政府组织做出了前所未有的反应——除了来自世界上许多小国和发展中国家的援助(理查德2006)——令人震惊的是，人们普遍认为，美国是在危机时期帮助其他国家的世界领先者。
为了了解政府和公共官僚机构对卡特里娜飓风的反应不足，越来越多的文献正在出现，但这些文献中很少有侧重于国际非政府组织的反应。为什么有这么多非政府组织，甚至有几个已经存在几十年，并且总部设在美国，但却是被迫在美国首次提供人道主义援助和救济？对于卡特里娜飓风之后美国政府的行政失误，这一反应揭示了什么？非政府组织今后在应对美国的灾害和其他紧急情况方面可能发挥什么作用？我们回答这些问题时，使用的12次访谈的数据，这些数据是首次对美国灾害作出反应的国际非政府组织代表得出的，同时以在美国很少提供救济的国际非政府组织代表的8次访谈作为补充。我们还利用组织新闻稿和网站、新闻文章以及官方政府报告和文件中的数据。
本文的其余部分按以下方式组织。首先，我们介绍人道主义救灾，重点是应对卡特里娜飓风以及非营利组织和非政府组织发挥的作用。接下来，我们将讨论国际非政府组织对美国灾难作出重大反应的原因。调查结果表明，非政府组织的反应主要是由于受影响地区捐助者、工作人员和组织领导人的压力，所有这些人都对电视上令人震惊的画面做出反应，并认为美国政府和管理人员缺乏回应。另一层失败出现在州政府和联邦政府，在国际和地方非政府救援努力方面缺乏协调。文章最后讨论了这些发现对非营利组织和非政府组织在救灾中角色的重新界定所产生的影响。我们认为，面对国家能力的削弱，人们对非营利组织和非政府组织在救灾工作中协助甚至发挥领导作用的期望越来越高，这种期望必须与其自身的缺点和复杂性相平衡。
国际非政府组织对卡特丽娜飓风的反应
在过去的十年里，世界各地发生的灾害频率、规模、破坏性和成本都在不断增加，这就需要对灾害做好充分的准备，以便立即作出反应。救灾的总体目标是“减少物质、社会和经济方面的脆弱性，并促进有效提供短期紧急援助和长期恢复”。为了实现这些目标，救灾工作中往往需要绝大多数的参与者：协调机构、运输代理商、货运代理、保健人员、政府机构、媒体、接受者，以及越来越多的非政府组织、捐助者和志愿人员。
非政府组织一直在世界各地的救灾行动中发挥重要作用；然而，近年来这一角色大幅度增长。一个主要原因是民间社会组织，特别是非政府组织，由于政府大规模削减开支和私有化，已成为解决各种集体问题的“灵丹妙药”。越来越多的非政府组织致力于救济和发展，承担了很大一部分负担。据估计，国际非政府组织专门用于救济和发展的支出总额超过130亿美元，几乎相当于美国在2003年度的官方援助预算。
根据大多数官方说法，非营利组织和非政府组织在应对卡特里娜飓风方面发挥了重要作用。根据白宫关于卡特里娜飓风的报告，“美国几乎所有的国家、地区和地方慈善组织，以及许多国外的慈善组织，都向卡特里娜飓风的受害者提供了援助”。美国政府问责处的证词也承认，在应对飓风卡特丽娜和丽塔时，普遍提供了慈善援助，美国众议院两党委员会调查关于卡特里娜飓风的准备和应对的最后报告中，强调了慈善组织的贡献(尽管注意到了这些努力的一些缺点，特别是美国红十字会的缺点)。总的来说，估计有33亿美元的私人捐款是针对卡特丽娜筹集的。美国红十字会获得了其中的大部分(21亿美元)，而总部设在美国的I慈善团与世界宣明会分别获得了1000万美元和近1100万美元。
尽管他们对卡特里娜飓风的救援工作做出了卓越的贡献，但关于国际非政府组织对卡特里娜飓风的反应却鲜有报道。虽然国际组织的救济工作通常集中在发展中国家和领土上，但卡特里娜飓风和随后的行政失误造成的破坏，导致了超过12个国际非政府组织在美国首次提供人道主义救济。这些“第一次响应者”都是通过无视他们的使命和组织任务得情况下做到的。至少在两个案例中，国际非政府组织作出了答复，尽管它们有组织任务规定，它们只在美国境外工作。在另外两种情况下，根据章程，这些组织通常不会对灾害作出反应，因为它们关注的是长期的健康发展。美国乐施会还表示，对卡特里娜飓风的回应是组织政策的重大转变，为什么会引发如此空前的反应，以及在这一反应中发生了什么？回答这些问题可以帮助我们理解卡特里娜飓风之后的行政失败。
卡特里娜飓风觉醒中的行政失误
国际非政府组织对卡特里娜飓风的回应至少从两方面揭示了各级政府和公共行政人员的失败。首先，人们认为各级政府在对这场灾难作出立即反应方面失败了。这导致受影响地区的工作人员、捐助者和组织，向若干非政府组织施加压力并要求它们采取行动。第二，政府未能计划和协调非营利组织和国际非政府组织的救援工作，这使得工作人员和志愿者更难做出反应。接下来我们将逐一讨论这些失败。
行政失败一：认识和压力
显然，对卡特里娜飓风的人道主义反应充满了困难。官僚机构的分解问题长期而令人担忧，涉及各级政府。特别是，在事件发生之前，没有具体说明联邦，州和地方政府和私人和非营利部门应该如何相互关联，从而为他们的反应创造一个“共同的运作图景”。不管这些失败的原因是什么，世界各地电视屏幕上出现的情况，引起了许多人“有所作为”的需要。卡特里娜飓风是美国连续电视报道的第一个飓风。当灾难发生时，那些通常看不见的、贫困的美国人不断地受到曝光。按照班科夫，“卡特里娜受到的广泛媒体报道，向世界其他国家生动地表明，没有一个国家对穷人、机会主义的掠夺者或无能的官员拥有专属垄断权。”卡特里娜在许多方面揭示了美国与世界其他国家的相似之处，正如肯尼亚日报“国家日报”的一篇社论所强调的：当遭受卡特里娜的新奥尔良幸存者的出现在电视画面时，我的第一反应是制片人一定放错了剪辑了。这些图像中明显贫困的黑人难民数量众多，可以很容易地再现一个被分割的非洲大陆的场景”。
这种令人不安的图像和认为没有采取足够的行动来作出反应的看法，很大程度上解释了国际非政府组织对卡特里娜飓风作出实质性反应的原因。特别是，电视上的画面导致捐赠者和工作人员对国际非政府组织施加压力，这些组织通常不会作出回应。正如一位受访者所言，“钱刚来，hellip;就会有这样的压力，要求他们做出回应。”因为捐赠者希望把他们的钱用在卡特里娜飓风上，所以这些国际非政府组织感到不得不采取行动。几个接受采访的人和其他新闻报道还讨论了工作人员如何被驱使为救济工作贡献他们的技能，并因此向他们的组织施加压力，要求他们作出反应。受灾地区的当地组织至少联系了5名国际非政府组织，要求他们提供美国政府机构或美国红十字会没有提供的帮助。
卡特里娜袭击事件发生后，路易斯安那州最大的社区基金会——巴吞鲁日地区基金会的官员花了24小时的时间，试图联系联邦和州的官员，就如何解决越来越多的遭遇风暴无家可归的人群这一问题提出方案。基金会主席约翰·戴维斯(JohnDavies)说，他们决定给IRC打电话，因为它在世界各地经历过类似的情况。戴维斯说：“这是一场班达亚齐式的危机。”“我们去找做班达亚齐的人。”
我们采访的国际非政府组织和其他来文普遍认为，对卡特里娜飓风的行政反应完全不够。例如，美国乐施会的反应是因为它称之为“政府协调和救济的摸索”，它的工作重点通常是那些缺乏独立应对能力的国家。然而，在卡特里娜危机期间，大规模的“机构失灵”导致美国各级政府已经改变了该机构的运作方式。国际医疗团在意识到联邦和州官员很少处理如此大规模的流离失所和破坏问题后，也给出了类似的回应理由。此外，世界救济组织迅速援助新奥尔良以外受灾地区的教堂，因为联邦紧急情况管理机构(FEMA)和美国红十字协会都没有对这些地区进行援助。根据泵部的布鲁斯·威尔金森，“这里(密西西比河沿岸)唯一的起作用就是教堂。他们团结在一起，像一台机器协调运作”。
这些对卡特里娜飓风反应的看法，与国际非政府组织和其他组织对9/11恐怖袭击反应的看法形成鲜明对比。非营利组织和志愿者积极应对恐怖袭击；然而，他们似乎只是在实地救援工作中发挥了补充作用。正如我们的一位受访者所说，“在911事件中，没有人指望非政府组织做些什么”。其原因可能是，在这一反应中，全球公众目睹了政府迅速、稳定地提供救济和恢复的掌舵。根据国际非政府组织首次回应，9/11被认为是一个一次性事件，在州和联邦的反应都是充分和妥善处理；它除了对心理/心理健康有影响外，没有任何长期影响。因此纽约和联邦调查局处理得很好。然而，卡特里娜不是一个事件，它是一场发生在更长时间内的自然灾害...人们流离失所，失去生计，房屋被毁，成为人口流动...类似于对海外的回应...州和联邦政府的反应很差，而且反应缓慢hellip;我们感到不得不介入并协助作出反应。
非政府组织和国际非政府组织在卡特里娜飓风期间没有受到任何要求或压力来提供帮助，因此，非盈利组织和国际非政府组织对卡特里娜飓风的反应似乎与9/11相比达到了全新的程度。特别是，国际社会对卡特丽娜的反应是前所未有的，出乎意料的。
行政失败二：缺乏规划和协调
一旦国际非政府组织决定对卡特里娜飓风作出反应，他们就遇到了一些障碍，这些障碍也暴露了卡特里娜飓风之后的行政失败。在我们采访的所有国际非政府组织看来，卡特里娜飓风之后的混乱仍在继续。现在从各种来源可以清楚地看到，没有有效的协调结构来整合应对卡特里娜飓风的众多慈善组织。正如Pipa所描述的，任何一个慈善部门的人很快就被他们大多是靠自己的感觉弄糊涂了。虽然他们预期会加入一个只需要扩大其能力的系统，但他们很快就不确定是否有一个系统。而且他们很难决定在何处提供有关他们活动和需求的重要信息，以及如何与其他参与提供关键供应和服务的人进行沟通。
我们的几位受访者证实了这一点。正如一位人士所指出的，人们的看法是，美国有如此多的基础设施。因此，在第三世界或发展中，你会有一种即时的反应方式。无论发生什么，你都期望政府机构、国家和地方以及其他基础设施将会处理这个问题，然后你可以填补这些空白....然而，在卡特里娜这样的情况下，这是绝对错误的。另一位答复者告诉我们，“联邦应急管理局在很大程度上专注于官方实体之间的协调，使得“私人援助组织”得以自我协调。这也是由于他们中的大多数人都是以信仰为基础的，因此往往会忘记或难以识别任何非基于信仰或非本地的机构。”
对于许多对应对世界各地的灾害非常了解的非政府组织来说，在美国工作的经验尤其令人困惑，由于与标准相反，并且在国际舞台上通常作为指导救济工作的议定书，但是似乎没有这样的标准和议定书来指导国内救济工作。因此我们将在下文更详细地介绍国际救灾系统。
当国际非政府组织工作人员试图与政府机构联系，以确定资源集中在何处时，这些机构要么根本没有作出回应，要么反应不够及时。一位受访者以这种方式描述了这一经历：我们从来没有做过救灾，所以我们没有救灾经验，我们也不会真正去做任何事情hellip;hellip;正如你所记得的，我们每天都看到了，我的话很对hellip;[政府机构]的办公室是多么有限，多么糟糕hellip;。我不知道你是否意识到，但你无法进入他们的网站，你无法接通他们的电话。因此，我们正察觉到医生、护士对每件事都有巨大需求，并且没有人能说服任何人，告诉他们的需求。
在另一种情况下，一旦国际非政府组织与地方政府机构建立了联系，就会对可用的资源产生很大的混淆。据国际非政府组织的一位代表说，
非常支持我们工作的地方官员也有兴趣向我们提供资源，但他们不清楚在这种情况下他们将拥有哪些资源以及如何分配资源。同样的事情发生在州一级。人们对支持我们的工作很感兴趣，但缺乏清晰性和理解能力，也缺乏可用的资源hellip;官员们和我们自己一直在等待如何继续获得捐助。
来自联邦官员的指导，往往是混淆或误导。例如，我们采访的一位国际非政府组织代表说，“联邦应急管理局公开宣布，一切都得到了处理，但我们在与这些人实际交流中却发现发现，他们迫切需要水、营养和药品。不过，理所当然的是，这些药品商都受到联邦应急管理局的控制，所以
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