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公共和非营利组织的战略规划过程
约翰·M·布莱森
摘要：本文提出了一种实用的战略规划方法，供公共和非营利组织使用，并概述了这一过程的好处，给出了两个应用实例——一个涉及市政府，另一个涉及公共卫生护理服务。讨论了战略规划成功的要求，得出以下几个结论：（1）战略规划很可能成为公共和非营利规划者的一部分；（2）规划者必须非常小心地将战略规划应用于具体情况；（3）将决策者视为战略规划者，将战略规划者视为跨层次和跨职能决策的推动者；（4）还有许多理论和实践问题需要探讨。
我滑到了我认为的冰球的位置。——韦恩·格雷茨基
伙计们，我要你们站起来，奋力战斗，然后逃跑。因为我有点跛脚，我现在就要开始跑步了。——美国内战时期的乔治·斯特曼将军
并非所有的《长期规划》的读者都熟悉韦恩·格雷茨基或乔治·斯坦德曼，但他们的两个引言抓住了战略规划的本质（通常在英国被称为企业规划）。韦恩格雷茨基也许是世界上最伟大的专业冰球进攻球员。他在全国曲棍球联赛中保持着一个赛季的得分记录，而且差距很大，很多人认为他是有史以来最伟大的进攻型球员。他的话强调战略思考和行动是最重要的，而不是战略规划本身。但他不会在口袋里装着厚厚的战略计划到处溜达，他所做的就是在比赛的每一分钟都有策略地思考和行动，以符合事先与教练和关键队友制定的简单比赛计划。
让我们进一步探讨格雷茨基的声明。一个人必须知道而且能够做什么才能做出像格雷茨基那样的评论并付诸行动？首先显然需要了解游戏的目的和规则、自己团队的强项和弱项、另一个团队带来的机会和威胁、游戏计划、竞技场、官员等。还需要一个装备精良，条件优越，强壮和有能力的曲棍球运动员，他为一个非常好的球队踢球并不伤人。换言之，任何一个能自信地断言自己“滑到冰球的位置”的人，基本上都知道在曲棍球比赛中关于战略思维和行动的一切战略规划。
韦恩·格雷茨基主要是因为他非凡的进攻得分能力而受到尊敬,但防守能力显然也很重要，所以格雷茨基是一位伟大的进攻战略家。而内战中的美国陆军乔治·斯特曼将军则是一位经验丰富的防御战略家。有一次，他和他的部下被南方士兵远远超过，仓促撤退的策略是正确的，但是这位跛脚的、受伤的将军让他们有机会在全面撤退之前与敌人保持一定距离，这是有道理的，因为这样，将军和他的部下就可以改天作战了。
斯特曼的后口袋里同样也没有厚厚的战略计划，他至多可能和其他军官一起制定一个总的作战计划，并用铅笔记录在地图上。所以，战略思考和行动才是最重要的，而不是任何特定的计划过程。
这与当今的公共和非营利组织有何关系？战略思想和行动对各国政府、公共机构和各种非营利组织的持续生存能力和有效性越来越重要。如果没有战略规划，这些组织不太可能成功地迎接他们面临的众多挑战。
过去10年中，由于石油危机、人口变化、价值观变化、征税限制、私有化、责任集中或分权、向以信息和服务为基础的经济体转移、不稳定的宏观经济表现等，公共和非营利组织的环境发生了巨大变化。因此，大多数政府的传统收入来源充其量只是稳定，更或者是高度不可预测的，或者是下降的。此外，尽管公众可能会反对更高的税收，而且中央政府向地方政府的资金转移通常是稳定或下降的，但公众仍然需要高水平的政府服务。因此非营利组织虽然经常被要求填补公共组织或其服务机构离职后留下的制度空白，但其可能很难满足这一需求。
所以为了应对这些压力，公共和非营利组织必须至少做到三件事。首先，这些组织需要在其控制的领域尽可能多地行使自由裁量权，以确保对其利益相关者作出反应；第二，这些组织需要制定良好的战略来应对其变化的环境；第三，他们需要为决策制定建立一个连贯的、可防御的基础制度。
一、什么是战略规划？
战略规划旨在帮助公共和非营利组织（和社区）有效地应对新形势。它是一项有纪律的工作，其以法律范围内形成的组织或其他实体活动的性质和方向来制定基本决策和行动。这些决策通常涉及组织的任务、使命和产品或组织的服务水平、组合、成本、融资、管理和组织设计。（战略规划最初是为组织使用而设计的，在本文中，我们将集中讨论它对公共和非营利组织的适用性。当然，战略规划可以而且已经应用于某些项目、功能，如交通、医疗、教育和社区等。）
那么战略规划是什么样的呢？它最基本的形式要求是关键决策者和管理者之间关于什么才是对组织真正重要的回答的一系列讨论和决策。这些讨论是战略规划带给大多数组织的重大创新，因为在大多数组织中，不同级别和职能的关键决策者和管理者几乎从未聚在一起讨论什么才是真正重要的。他们可能会定期在员工会议上聚在一起，但通常只会讨论比组织病假政策更重要的事情，或者参加同样的社会活动，但是在那里，持续讨论与组织相关的话题也很少见。
通常，关键决策者的战略规划是一个结构合理的流程，可以帮助他们识别和解决组织面临的最重要问题。图1概述了一个在实践中证明有效的战略规划过程。该过程包括以下八个步骤：
1、制定有关战略规划工作的初步协议。协议应包括：努力的目的；过程中的首选步骤；报告的形式和时间安排；战略规划协调委员会的作用、职能和成员；战略规划小组的作用、职能和成员；以及承诺继续努力所需的资源。
2、授权书的确定和澄清。本步骤的目的是确定和澄清那些对组织施加的外部的正式和非正式授权，这些是组织面临的必要条件。对于大多数公共和非营利组织来说，这些授权将包含立法、公司章程或宪章、法规等。如果不确定和澄清授权书，可能会出现两个困难：授权书不太可能得到满足；以及组织不太可能知道允许和不允许进行哪些追求。
3、使命和价值观的发展和澄清。第三步是发展和澄清组织的使命和价值观。一个组织的使命与其任务相结合的，并为其存在提供了社会理由。
在制定任务声明之前，组织应该完成对利益相关者的分析。利益相关者可以被定义为对组织的注意力、资源或结果提出要求，或者受该结果影响的任何人、任何团体或组织。例如政府的利益相关者就包括公民、纳税人、服务接受者、管理机构、雇员、工会、利益集团、政党、金融界和其他政府。
在利益相关者分析的最简单形式中，组织需要确定其利益相关者及其在组织中的“利益相关者”，以及利益相关者判断组织绩效的标准，该组织还探讨了它在违背利益相关者标准方面的表现。因为一旦利益相关者分析完成，组织就可以制定一份考虑到关键利益相关者利益的任务声明。
- 外部环境的评估。第四步是探索组织外部的环境，以确定组织所面临的机遇和威胁。可以评估政治、经济、社会、技术趋势和事件，以及各种利益相关者群体的性质和状态，例如组织的客户或用户，以及实际或潜在的竞争对手或合作者。
- 内部环境的评估。第五步是对组织的本身进行评估，以确定其优缺点。这里有三种评估类型分别包括简单的系统模型组织资源（输入）、当前策略（过程）和绩效（输出）。不幸的是，大多数组织都只能告诉你他们拥有的大量资源，而不是他们当前的战略和具体的表现。然而，问责制的性质正在发生变化，在这种情况下，公共和非营利组织越来越需要对其产出和投入负责。而利益相关者的分析可以帮助组织适应这种责任性质的变化，因为分析迫使组织集中注意力于利益相关者来判断组织的绩效标准。这些标准通常与输出有关，例如，利益相关者越来越多地认识到国家资助的学校是否正在培养受教育的公民，在美国的任何一个州，公立学校获得公共资金的能力越来越取决于学校能否证明他们拥有有效教育学生的能力。
在第四步和第五步中识别组织的优势、弱点、机会和威胁的SWOT分析法非常重要，因为每一个有效的战略都将建立在优势之上并合理利用其机会，同时克服或者最小化其弱点和威胁。
- 战略问题的识别。这一过程的前五个要素的确定共同导致了第六个战略问题的确定。战略问题是影响组织任务、使命和价值；产品、服务水平、组合、客户、用户或付款人、成本、融资、管理或组织设计的基本政策问题。通常，如果组织想要生存和繁荣，则必须迅速有效地处理战略问题，不会解决战略问题的组织可能无法抵御威胁，不会利用重要机会，或两者兼而有之。
战略问题实际上是由挑战所体现的冲突。冲突可能是结束（什么）；意味（如何）；哲学（为什么）；地点（在哪里）；时间（何时）；以及通过不同方式解决问题（谁）可能会帮助或伤害谁，为了有效地提出和解决这些问题，组织必须做好处理这些冲突的准备。
战略问题的声明应包含三个要素。首先，应该简洁地描述这个问题，最好用一段话来描述，这个问题应该被描述为组织有能力做些什么。如果组织对此无能为力，那么它至少对组织来说不是一个问题，一个组织的注意力是有限的，不要浪费在它无法解决的问题上。
其次，应列出使这个问题成为基本政策问题的因素，特别是使这成为战略问题的任务、使命、价值观或内部优缺点以及外部机会和威胁是什么？列出这些因素将在下一步战略发展中变得非常有用。
最后，规划团队应说明未能解决问题的后果。对后果的审查将为判断各种问题的战略或重要程度提供依据。战略问题的识别将组织的注意力集中在对组织的生存、繁荣和有效性等真正重要的方面，并就如何实现组织的目标提供有用的建议。
战略问题的识别有三种基本方法：直接法、目标法和情景法。战略规划者从任务、使命和SWOT的角度出发，直接确定战略问题的直接方法，可能对大多数政府和公共机构最为有效。而当以下一个或多个条件占优势时，直接方法是最好的：（1）目标没有达成一致，或达成一致的目标过于抽象，以致于事无补；（2）没有预先存在的成功愿景，发展一个基于双方同意的愿景将是困难的；（3）没有可以将目标强加给其他利益相关者的等级权威；（4）环境的动荡导致目标或愿景的发展是不明智的，而对眼前的重要问题采取部分行动才是最谨慎的。换言之，直接法可以在大多数公共组织的多元化、党派化、政治化和狭隘的四分五裂的世界中发挥作用，只要有一个“主导联盟”足够强大，足够有兴趣使其发挥作用。
目标法则更符合传统的计划理论，即组织应该为自己建立目标和使命，然后制定战略来实现这些目标和使命。如果对组织的目标和使命有相当广泛和深入的共识，并且这些目标和使命本身足够详细和具体，能够指导问题的确定和战略的制定，那么这种方法就可以发挥作用。这种方法也更有可能在具有层级权限结构的组织中工作，在这种结构中，关键决策者可以将目标强加给受计划工作影响的其他人。换言之，与具有广泛议程和强大利益攸关方的组织相比，这种方法更有可能在公共或非营利组织中发挥作用，这些组织是按等级组织起来的，执行狭义的任务，几乎没有强有力的利益攸关方。
最后，还有一种情景法或“成功的愿景”方法，即当组织成功地完成其使命并取得成功时，组织在未来发展自己的“最佳”或“理想”形象。然后，战略问题涉及到组织应该如何从现在的状态转移到它将如何根据自己的愿景来行动。如果组织直接识别战略问题有困难，如果不存在详细和具体商定的目标和使命，并且难以制定，以及如果可能需要大幅度改变，那么情景法是最有用的。当概念先于感知时，愿景的发展可以提供使组织成员看到必要变化的概念，与公共部门组织相比，这种方法更有可能在非营利组织中工作，因为公共组织更可能受到授权的严格约束。
- 战略发展。在这一步中，制定了应对上一步确定问题的战略。战略是一种目的、政策、方案、行动、决策或资源分配的模式，它定义了一个组织是什么、应该做什么以及为什么这样做。策略可以根据级别、功能和时间框架的变化而变化。
这一定义是故意宽泛的，目的是为了将注意力集中在跨修辞（人们说什么）、选择（人们决定和愿意支付什么）和行动（人们做什么）的一致性创造上。有效的战略制定和实施过程可以把修辞、选择和行动联系起来，形成一个跨层次、跨职能、跨时间的连贯一致的模式。
作者倾向于一个由五部分组成的战略发展过程（它最初是由明尼阿波利斯文化事务研究所介绍的）。
战略发展首先要确定解决战略问题的切实可行的备选方案、梦想或愿景。当然，实践也是很重要的，但如果组织不愿意为解决其战略问题而满足至少一些“梦想”或“愿景”的话，那么它可能不应该参与战略规划。
接下来，规划团队应该列举实现这些选择、梦想或愿景的障碍，而不是直接关注他们的成就，此时关注障碍并不是大多数战略规划过程的典型。但这样做却是一种确保战略规划直接处理现实差异，而不是偶然处理的方法。
一旦列出备选方案、梦想和愿景以及实现它们的障碍，团队应准备或请求提案，直接实现备选方案、梦想或愿景，或通过克服障碍间接实现目标。例如，一个重要的城市政府在彻底改革其古老的公务员制度之前，并没有开始制定实现其主要目标的战略的计划，那么很明显，这一制度是城市政府在实现其重要目标之前必须面对的障碍。
在战略规划团队准备或收到重大建议后，必须完成两个最终任务。该小组必须确定在未来一到两年内实施主要提案所需的行动；最后，团队必须制定一个详细的涵盖未来6个月到一年的工作计划，以方便实施这些行动。
一个有效的战略规划必须满足几个标准。它必须在技术上是可行的，在政治上为主要利益相关者所接受，并且必须符合组织的理念和核心价值观，还必须遵循伦理、道德和法律方面的内容。
- 对组织未来的描述。这是战略规划过程的最后一步（并非总是必要的），在这一步中组织描述了当它成功地实现其战略并充分发挥其潜力时应该是什么样子，这种描述是组织的“成功愿景”。虽然很少有组织有这样的描述或愿景，但这种描述的重要性早已被管理良好的公司和组织心理学家所认可。此类描述中通常包括组织的使命、基本战略、绩效标准、重要决策规则以及所有员工期望的道德标准。
这八个步骤完成了战略制定过程，接下来是实施战略的行动和决策，最后是对结果的评估。尽管这些步骤是以线性的、连续的方式安排的，但必须强调的是，这个过程是迭代的，在做出令人满意的决定和行动之前，各小组通常必须重复次步骤。此外，实现目标通常不应该等到完成八个步骤，如前所述，战略思维和行动是重要的，在采取任何行动之前，所有的思维都不必发生。
图1. 战略规划
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