Managing for results: the US Coast Guard Marine Safety program (part 2)
4 Research methodology
4.1 Background
This research examines performance management issues through a qualitative case study of the USCG Marine Safety program from the 1980s to the present. Coast Guard Marine Safety is a federal regulatory program responsible for ensuring the safe operation and navigation of some 20,000 US and foreign-flagged vessels. This mission is accomplished by approximately 1,600 uniformed and civilian inspectors, investigators and Port State Control Officers stationed domestically and around the world. The Coast Guard conducts over 70,000 domestic vessel inspections and 10,000 port state control examinations each year to safeguard maritime commerce, international trade and supply chain security. It also performs 14,000 casualty, suspension and revocation, and civil penalty cases annually to prevent future maritime tragedies. These activities are carried out through a shared commitment with industry to facilitate safe, secure, and environmentally sound marine transportation.
But why would a study of Coast Guard program management make a substantive contribution to public sector management policy? This is best answered by an observation of long time US federal government scholar and reform advocate Paul C. Light, professor of public policy at New York University. “Among DHSrsquo; components, the Coast Guard is one of Lightrsquo;s favourites. lsquo;Itrsquo;s been good for two centuries. And for the past 30 years, I donrsquo;t know of a more committed or innovative workforce in pursuing its missionrsquo;, he says, pointing out that Coast Guard ships were first on the Gulf Coast scene after Hurricane Katrina hit in 2005” (Clark, 2014). The selection of this program is also most appropriate as it was cited by GAO in its GPRA implementation executive guide as one of the early (1994) successful pilot programs (GAO, 1996).
A review of the evolution of Marine Safety program management indicates that the need for information collection and analysis was recognised five decades ago. In the 1960s, there was a desire to improve recreational boating safety and reduce accidents and deaths. Legislation to effectively regulate the boating industry and the publicrsquo;s use of watercraft required the Coast Guard to access its statistics to seek answers to questions such as, “Were we making any headway in reducing casualties?” The Coast Guard concluded that it needed to focus on data collection to successfully measure boating safety improvements.
Throughout the 1970s, there were a series of major oil tanker collisions and groundings. These incidents, coupled with international maritime conventions on prevention of pollution and loss of life, provided further inducements to collect and analyse marine safety information. The program intended to develop improved standards through domestic and international rules, regulations and agreements. Besides a number of other requirements, the Port and Tanker Safety Act (PTSA) of 1978 called for the Coast Guard to establish the Marine Safety Information System (MSIS). MSIS was to provide the basis for monitoring and enforcing safety regulations on all vessels that operate on or otherwise enter the navigable waters of the US. Specifically, PTSA required the database to include the history of accidents or serious repair problems and a record of all inspections and examinations for these vessels. The thinking was that through collection and analysis of this data, the Marine Safety program could improve regulations and better target inspections. In turn, these actions would reduce maritime accidents through better enforcement and appropriate vessel detentions.
4.2 Sampling
The study is based primarily on personal one-on-one interviews and the review of relevant documents. Site selection was driven by the location of the Marine Safety related organisations and units. This included USCG headquarters (CGHQs) in Washington, DC, a major port field command (Coast Guard Sector Baltimore), and a National Centre of Expertise (Coast Guard Marine Safety Centre). Selection of participants was purposeful and ensured all key and historical aspects of the Marine Safety program were reviewed. From a preliminary list of potential candidates, the list was further refined and added to as interviews were conducted. The priority interviewees were those with a direct, high-level involvement in the Marine Safety program performance management issues under study.
Twenty-nine individuals eventually participated in the study. These participants included both current and past leaders who served in critical Marine Safety decisionmaking roles, especially those with a wide ranging Marine Safety program career path, serving over three decades of historical interest. Contributors included some of the most senior military officers, retired and currently serving on active duty, members of the Senior Executive Service (SES), as well as more junior personnel (military and civilian) that have been or are currently involved in the Marine Safety program, performance management, strategic planning and resource management. Key maritime industry leaders (interest group representatives) contributed. These included the American Bureau of Shipping (ABS) and the American Waterways Operators (AWO).
4.3 Data collection
Information was collected from diverse sources and with varied methods over the period of the study (1980s to present). Data collection activities involved digitally recording in-depth personal interviews of the participants. Interview guides were provided to each participant a week before the interview. Appendix provides a sample guide. The detailed history of the Marine Safety program was examined through analysis of the numerous program, budget, operations and strategic documents, legislative history, committee reports, and the multip
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目标管理法：美国海岸警卫队海上安全计划项目（第二部分）
4 调查方法
4.1 背景
本研究透过80年代至今美国政府海上安全计划的定性个案研究，探讨绩效管理问题。海岸警卫队海上安全是一个联邦监管计划，负责确保约20000艘悬挂美国和外国国旗的船只的安全操作和航行。这项任务由驻扎在国内和世界各地的大约1 600名军警和文职视察员、调查员和港口国管制官员完成。海岸警卫队每年进行7万多艘国内船只检查和1万次港口国管制检查，以保障海上贸易、国际贸易和供应链安全。它还每年执行1.4万起伤亡、停职和撤销以及民事处罚案件，以防止今后发生海上悲剧。这些活动是通过与工业界共同承诺促进安全、可靠和无害环境的海洋运输来进行的。
但为什么对海岸警卫队项目管理的研究会对公共部门管理政策做出实质性贡献呢？纽约大学公共政策教授、美国联邦政府长期学者、改革倡导者保罗·C·莱特的观点最能回答这一问题。“在国土安全部的组成部分中，海岸警卫队是莱特的最爱之一。lsquo;两个世纪以来都很好。在过去的30年里，我不知道有哪一支队伍能更坚定、更具创新精神的来完成这项使命，rsquo;他说，并指出，在2005年卡特里娜飓风袭击后，海岸警卫队的船只使最先出现在墨西哥湾沿岸地区的”（克拉克，2014）。该项目的选择也是最合适的，因为GAO在其《政府业绩与成果法》实施执行指南中引用了该项目作为早期（1994年）成功的试点项目之一（GAO，1996年）。
对海洋安全计划管理演变的回顾表明，50年前人们就认识到了收集和分析信息的需求性。20世纪60年代，人们渴望改善娱乐性划船的安全性，减少事故和死亡。为了有效地管理划船业和公众使用船只，法律要求海岸警卫队拥有其统计数据的权利，以寻求诸如“我们是否在减少伤亡方面取得了进展”等问题的答案。海岸警卫队的结论是，通过收集数据以成功衡量划船安全的改善需要耗费大量的精力。整个70年代，发生了一系列大型油轮相撞和搁浅事件。这些事件加上关于防止污染和生命损失的国际海事公约，进一步促使人们去收集和分析海洋安全信息。该方案旨在通过国内和国际规则、条例和协定制定改进发展的标准。除了一些其他要求外，1978年的《港口和油轮安全法》（PTSA）还要求海岸警卫队建立海洋安全信息系统（MSIS）。MSIS将为监控和执行所有在美国可通航水域上作业或以其他方式进入美国可通航水域的船舶的安全规定提供基础。具体而言，PTSA要求数据库中需包括事故或严重维修问题的历史记录以及这些船舶的所有检查和测试记录。其思路是，通过收集和分析这些数据，海洋安全方案可以改进规章制度，更好地进行目标检查。反过来，这些行动将通过更好的执法和更适当的船只拘留措施来减少海上事故的发生。
4.2 抽样
这项研究主要是基于个人一对一的访谈和对相关文件的审查。选址是由与海洋安全有关的组织和单位的位置决定的。这包括位于华盛顿特区的南加州政府总部（CGHQ）、一个主要的港口现场指挥部（巴尔的摩海岸警卫队区）和一个国家专业中心（海岸警卫队海上安全中心）。参与者的选择并不是随机的，而是确保审查了海洋安全计划的所有关键和历史方面的。从一份初步的潜在候选人名单中，进一步筛选，并随着面试的进行而做出更精炼的选择。优先访谈对象是那些直接、高级别参与正在研究的海洋安全计划绩效管理问题的人员。
最终有29个人参与了这项研究。这些参与者包括现任和前任领导人，他们曾担任重要的海洋安全决策的角色，特别是那些拥有广泛的海洋安全计划职业道路，服务于30多年的历史利益的。投稿人包括一些退休和现役的最高级军官、高级行政人员（SES），以及更多参与或目前参与海上安全方案、绩效管理的初级人员（包括军事和文职人员），战略规划和资源管理。主要海运业领袖（利益集团代表）对此作出了贡献。其中包括美国航运局（ABS）和美国水道运营商（AWO）。
4.3数据收集
在研究期间（80年代至今），我们从不同的来源，运用多种不同的方法收集了信息。数据收集活动包括数字记录参与者的深入个人访谈。面试会提前一周向每位参与者提供面试指南。附录提供了一个示例指南。通过分析大量的计划、预算、业务和战略文件、立法历史、委员会报告和多项政府绩效管理举措，审查了海洋安全计划的详细历史。在多个绩效管理计划、参与者和活动中寻找了大量证据。这包括大量的内部和外部研究、分析和评价。资料来源是USCG的海上安全计划图书馆，包括领导讲话和官方信函、独立评估和海上安全绩效计划。审查了相关的政府问责局报告、国会记录、机构和部门战略计划、年度业绩报告和OMB评估，以及海岸警卫队以外的其他政府来源。获得了CGHQ、现场单位和国家专门知识中心的计划、评价和业绩信息。
人种学方法旨在确定和了解海岸警卫队在海洋安全方案中使用绩效管理的努力所产生的影响（包括积极和消极影响）。总体而言，个人评论揭示了这一调查领域的普遍看法。在可能的情况下，这些广泛持有的看法得到了内部或外部文件的证实。研究问题的答案是根据受访者的账户和合作文件对反复出现的主题进行分析得出的。
4.4数据分析
对收集到的信息进行分门别类。因为这项研究产生了大量的数据（26小时的访谈记录近250页），所以对信息的系统管理至关重要。分析程序包括：
a整理数据
b沉浸在数据中
c类别和主题的生成
d介绍研究【Marshall and Rossman, 2006, p.156】。
在a、b和c阶段，创建了一个40页的单词模板，对来自面试数据的常见问题进行排序和整理（颜色代码）。这一过程使定性内容分析成为可能。或许本次研究的最大价值在于整个调查过程中积累的数据广很有广度和深度，毕竟其中仅有一部分与调查的特定问题有联系。仔细记录和组织信息对于潜在的后续分析至关重要。在最初的分类之后，进一步采用了实质性和理论性的结构。实质性范畴描述了参与者所揭示的看法和想法。理论范畴则提供了一种从先验理论中提取的概念结构。在这一阶段中，当从参与者那里收集数据时，会发现出现的显著想法、模式和信念【Marshall and Rossman 2006，pp.158–159】。在调查了各种结构之后，这些数据被分类为那些链接相似的突出问题的主题。
访谈产生的主要初始类别或主题是：责任制；领导和文化；指标和目标；数据和信息；人员和能力；预算和资源决策；组织变革；外生事件。下一节将介绍这些主题。解释复杂的问题和事件以便于理解证明是特别具有挑战性的事。因此，我们做了一个船只的比喻来帮助讲述这个故事。由此产生的八个主题说明了海岸警卫队的海上安全项目在按照GPRA的中央授权、自上而下的绩效管理方法工作方面的经验，以及它如何采用自己的绩效管理方法。研究结果表明，在船舶安全计划使用绩效管理数据和分析方法的过程中，存在显著的外部和内部影响。
5 调查结果
5.1 具有挑战性的航行：中央授权的自上而下方法的问题
一个船的类比指导了这项研究的发现。绩效管理的逻辑，如中央强制的自上而下的方法所表示的，可以通过导航船来表示。GPRA的假设是一艘船在平静的海面上航行。这艘船有一位称职的船长，配备了一支人员齐全、训练有素的船员队伍。该船适于出海（建造良好，导航、推进和设备功能良好）。外部和内部传感器提供及时、易得、准确和最新的信息。这样就可以立即改变航向，避开浅滩和暗礁，执行任务。由中央当局提供的任务和行动指导是详细的、明确的、稳定的，并且所有人都可以得到。图表是可用的和准确的，目的地是明确的。最后，有足够的燃料和用品（资源）来完成任务。
下文会将研究结果与这些现实世界中的每一个问题联系起来，并阐述研究主张，“期望中央授权的绩效管理办法来改进政府方案的手段是不现实的”。它描述了许多外部环境和内部组织问题，这些问题有时有帮助，但更经常阻碍了海洋安全计划中有效的绩效管理制度。他们支持这样的假设：“在高度模糊的环境中，使用这种方法管理复杂的政府计划是不合理的。政府的问题没有一刀切的解决办法”。这些发现说明了联邦机构的项目和任务的复杂性。
1相互竞争的任务和计划：我们不是在处理一艘飞船；联邦机构有多个相互竞争的任务和计划，这些任务和计划可能相互矛盾，争夺相同的资源。
海岸警卫队的首要任务是确保国家水域的安全、安保和管理。该处力求通过平衡执行其11项法定任务来实现这一目标，这些任务支持若干重要的国家利益。海岸警卫队作为一个多任务，海上，军事服务机构来提升其实力。由于在实践中很难达到平衡，这种任务组合为每个方案，特别是海洋安全，产生了自己的一系列管理问题。海岸警卫队领导人出于各种原因，强调或不强调彼此之间的个别任务，有时是公开的，有时是秘密的。海洋安全计划有一个以外部为重点的任务，与其他竞争任务有着根本上的不同。而且，这不是一个高知名度的项目，例如搜救、移民拦截和海上安全。因此，海上安全计划的能力常常被削弱。
2.外生事件的影响：海洋不平静；外生事件造成恶劣天气和险恶水域，影响程序执行。
海岸警卫队经历了任务重点和资源分配的重大变化，对海洋安全方案的能力产生了重大影响。在每一种情况下，海岸警卫队领导面对外部行政压力和其他优先事项，都作出了路线修正。结果，海上安全计划资源减少，任务能力和重点丧失。在政府和国会意识到计划失败之前，灾难性的事件必将发生。
3.寻求结果（指标和目标）：结果往往不明确；图表（路线图）不可用或不正确，目的地（目标）难以确定。
GPRA试图将联邦政府决策和责任的重点从对活动的关注转移开。特别是海岸警卫队和海洋安全计划，在制定和使用适当的GPRA规定的指标方面将继续面临挑战。一个明显的问题是无法将投入（资源）和产出（视察）活动与特派团的成果（安全性提升）联系起来。这是一个与监管计划特别相关的问题。与海洋安全类法规类似，分析环境法规影响的一个主要复杂问题，“hellip;hellip;很难确定哪些因素导致了结果”[Schuck（2014），第258页]。
4.领导和问责：船长可能胜任，但其他领导有不同的看法、需要和要求，命令改变路线，造成任务执行的模糊性。
绩效管理方法的支持者认为领导力和问责制是内在联系的。然而，研究表明，公共机构的领导能力和责任制要微妙得多。两者之间的相互作用深刻地影响着程序的执行。从海洋安全计划中获得的见解支持了一些学者对自上而下的绩效制度自然会推动绩效提高的论点提出的挑战（Charbonneau and Bellavance，2012；Government Finance Officers Association，2013；Mahler and Posner，2014年；Romzek and Dubnick，1987）。
5.海上安全工作人员：执行该计划所需的船员可能不够数量，并且，或者不够训练有素。
绩效管理的关键是收集有质量的数据，以便挖掘和分析有用的信息。关于海洋安全缺陷和伤亡（如搁浅、碰撞、设备故障、死亡、受伤、漏油）的大多数信息由海洋安全检查员和调查人员捕获并输入电子数据库。员工管理这一过程的能力最终会对绩效衡量产生直接影响。随着时间的推移，该计划一直在努力提高劳动力的质量和能力。
6.文化和组织变化：船舶（计划）的适航性（在预定环境中运行的能力）受到限制。
文化和组织方面的内部问题对海岸警卫队和海洋安全计划进行进一步改革的能力有着深远的影响。文化是抵制变化的，其多重使命集中的特点是多样性和差异性的文化。同时，两个实质性的组织变革影响了项目的绩效管理工作：向国土安全部转移和任务的重新调整。这项研究支持另外两项关于实施自上而下管理方法的研究（Romzek and Dubnick，1987；Westwick，2007）。这些变化创造了一个高度模糊的环境，增加了系统的复杂性。这两个属性都不利于实现基于法规遵从性的性能管理方案。
7.业绩信息：及时、准确、及时的信息，不能随时指导行程。
性能管理方法中最关键的部分是质量性能数据的可用性。没有这些信息，就不可能根据目标衡量结果。信息是绩效管理方法所有方面的组成部分。海岸警卫队海上安全计划经历了许多与政府经验一致的信息问题。
这些错误的假设是：信息是现成的，信息是中性的，信息是可以理解的，我们知道我们在测量什么，我们可以在程序中定义因果关系，基线信息是可用的，几乎所有的活动都可以测量和量化（Radin，2006）。
8.资源和预算决策：资源不足危及特派团。
GPRA的基本原理是基于绩效的预算编制。然而，海洋安全计划面临着拨款、资源分配和预算决策的挑战。与整洁有序的绩效改进方案相反，美国联邦项目管理是一个高度复杂的过程，其复杂尤其表现在政治因素上。联邦一级的独立和共享权力创造了行政和国会相矛盾的目标（Radin，2012）。不同的组成部分、政党和其他利益相关者的利益不利于采取一种理性的、基于衡量的方法。这些发现加强了其他研究的成果，即在近20年的GPRA之后，使用数据分配资源更多的是一种希望，而不是现实（Moynihan and Lavertu，2012）。
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