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拉丁美洲收费公路交通风险处理
撒母耳Carpintero1;若泽bull;曼努埃尔bull;Vassallo2;和安东尼奥·桑切斯Soliño3
摘要：本文对美国拉丁美洲公路特许经营中的交通风险分配进行了跨国分析。一些国家如智利、哥伦比亚和秘鲁等国非常关心减轻交通风险，要么通过公开实践担保，实施灵活的期限优惠，或通过付款优惠。而其他国家如墨西哥、巴西还通过使用无担保的定期特许合同将交通风险交给了私人特许经营公司。基于从1990到2010的数据分析，本文发现交通风险从特许经营者转移到政府或用户，如人们所料，这并不局限于高风险的项目。分析还提出了交通风险缓解的实施。拉丁美洲收费公路在降低重新议价率或增加投标人数量方面并不是很成功。DOI:10.1061 /(第3期)me.1943 - 5479.0000266。2014年美国土木工程师学会。
作者关键词：收费公路；风险管理；基础设施；私营部门；交通管理。
介绍
在过去的二十年里，人收费公路在全球范围内都有明显的扩张。第一条现代私人收费公路，建于20世纪60年代末的西班牙和20世纪70年代早期的法国。到20世纪90年代初，许多其他国家也开始向私人投资者提供高速公路特许权，最明显的是拉丁美洲、中欧和东欧。在上世纪90年代末和21世纪，私人收费公路开始向亚洲、北美以及西欧国家蔓延，拉丁美洲是第一个开展大规模私人收费公路项目的中低收入地区，同时也是收费公路特惠项目扩大最多的地区(表1)。
在1980年代末和1990年初，墨西哥和阿根廷这两个拉美国家最先推出收费公路。1990年代，这些早期的让步在一开始的时候经历了许多问题。从那时起阿根廷没有颁发新的收费公路优惠。墨西哥在1994年停止了它的计划，尽管它在2003年启动了一个新的雄心勃勃的高速公路特许经营项目。在20世纪90年代初，智利也开始提供道路。20世纪90年代中期，哥伦比亚和巴西也做出了让步。在2000年代中期，其他国家，如秘鲁和厄瓜多尔，也开始发放道路特许权。
先前的研究已经审查了在特定的拉丁美洲国家的道路优惠项目。例如，阿科斯塔和贝纳维德斯哥等人已经描述了哥伦比亚的项目。Engel和Vassallo等人分析了智利的道路租界。Da Rosa、Senna、Michel、Ribeiro和Meyer等人都重点关注了巴西的项目。Engel等人(2003)进行了研究。
本文的目的是对拉丁美洲的道路特许经营的交通风险分配进行跨国分析，并考虑在该地区实施的交通风险缓解机制是否成功。这项研究是基于对文献的回顾，对来自政府来源的作者收集的数据的分析，以及对巴西、智利、哥伦比亚、墨西哥和秘鲁的许多政府官员的采访(见附录)。
研究表明，在拉丁美洲的道路租界中，存在着两种不同的交通风险分配方法。墨西哥和巴西采用的一种方法是，使用定期的特许合同，不提供任何交通保障，将交通风险转让给私人特许经营公司[Da Rosa et al. 2009;《Comunicaciones y Transportes (SCT) 2011》。智利、哥伦比亚和秘鲁采取的另一种选择是，通过提供政府担保、实施灵活的长期让步或通过可获得性付款让步(Benavides 2008年)来减少私人特许经营商所承担的交通风险。他2006年)。分析还表明，从重新谈判的费率和投标人的数量来看，政府可能过于保守，不会将交通风险从特许经营企业转移到其他方面。
论文的组织结构如下:第一节考察了道路特许项目中交通风险分配的重要性，以及将部分交通风险从特许经营者转移到政府或用户的可能原因。第二部分回顾了拉丁美洲私人收费公路项目的主要特点。第三部分分析了本区域各国政府如何应对交通风险，并仔细研究了实施缓解交通风险的机制。最后，分析了这些机制是否可以被认为是成功的。收入和成本使盈利能力对交通量高度敏感。来自用户的收费是大多数让步的主要收入来源，因此流量的减少通常会导致特许收入的比例减少。但是，交通流量的减少并不会导致一定的成本节约，因为一旦公路建成或改善，大部分的租费都是固定的，而且不依赖于交通。例如，交通流量减少可能会节省一些维修费用，但这是最大的一部分。
此外，由于特许经营者和政府都有一定的控制权，但没有一个政党有很大的控制权，因此不清楚哪个政党会面临交通风险。政府可以影响一些影响需求的因素，如城市发展和与其他交通方式的竞争。特许经营者还可以控制其他影响需求的因素，如价格政策和服务质量。然而，大部分的交通风险也没有得到控制。
在收费公路项目中，关于交通风险的分配有许多不同的方法。许多国家选择将大部分交通风险转移给私人赞助商。这是拉丁美洲、北美和西欧大多数国家的情况，尽管许多项目以这样或那样的方式减轻了这种风险。然而，其他国家最终还是保留了大部分的交通风险，中欧和东欧的大多数国家(Vassallo和Izquierdo 2010;Carpintero 2010;Yescombe 2007;佩雷斯等人:“Pasivos的特遣队:Cuantos son y do nde estan，”工作文件，jo Superior de Politica Fiscal, io de Hacienda y Credito Publico, Bogota，哥伦比亚(西班牙语)]。很难分析这些方法的结果，因为有太多的因素影响了任何收费公路项目的性能，超过了交通风险的分配。下面几节的分析旨在为这场辩论提供一些证据。
拉丁美洲的私人收费公路。
拉丁美洲的私人收费公路项目有一些共同的特点，使它们有别于其他地区。这些特征中有一些是从西班牙收费公路特许经营模式继承下来的，由于西班牙建筑和收费公路运营公司在拉丁美洲的让步中发挥了重要作用，这一模式产生了很大的影响。虽然这些特征不是拉丁美洲独有的，但在这个地区，它们比其他地方更一致。
这些让步纯粹是私下的，因为它们是通过竞争性投标过程被授予私人财团的。此外，公共部门从未与私营公司一起参与特许经营。政府的作用是争取特许经营权，建立合同条款和条件来规范特许经营。
拉丁美洲的所有道路让步都是通过一项基于公开采购的采购程序获得的，这与许多其他中等收入国家或新兴国家(如中欧和东欧或亚洲)的让步是相反的，这些国家有时使用谈判采购(Carpintero 2010)。在公开采购中，特许权被授予以政府先前设立的一套标准来衡量的最佳报价。然而，在谈判的采购中，该奖项的条款是基于政府和一些被政府预审的优先竞标者之间的谈判。开放采购中的特许合同遵循一个标准模式，而在谈判采购中，它们是定制的。在公开和谈判的程序之间有一个权衡。开放采购通常是更便宜,更快,更客观的比谈判采购(桑切斯Soliño和加戈2010)。然而，公开采购导致的合同往往不完整，因此更有可能重新谈判。
在合同签订之前，投标方不需要财务上的关闭。投标方必须在投标书中提交一份财务计划，但该计划仅仅是参考。因此，特许权人可以在合同签订后获得财务合同。这种方法大大降低了投标人的交易成本，但却引入了不确定性，即特许经营者为项目提供资金的最终能力(Vassallo和Izquierdo 2010)。
拉丁美洲的道路特许权主要是针对布朗的项目，例外的是大部分的墨西哥特许权(表2)。该地区的大多数特许合同都涉及恢复和/或升级已经存在的道路，以及它们的运维。造成这一现象的主要原因是拉丁美洲国家人口密度较低，这使得在同一条走廊上有两个或更多竞争的道路在经济上是不可行的。正如上一节所解释的，在brownfield项目中(基于现有资产的让步)比在greenfield项目中更容易预测(这些让步必须从头开始构建)。
拉丁美洲的政府经常给特许经营者分配交通风险。然而，他们使用了各种方法来减轻它。二十年来处理这种风险的经验构成了本文后面几节所探讨的宝贵的经验来源。
拉丁美洲如何应对交通风险
多年来，拉丁美洲各国政府处理交通风险的方式已经发生了变化，这两方面的风险已经从特许经营者转移到其他方面，以及这种转变的机制。按照西班牙收费公路特许经营模式的传统，许多在早期和90年代中期在拉丁美洲推出的收费公路特许经营项目，将所有或大部分的交通风险都分配给了特许经营公司。然而，在过去的二十年中，有各种各样的交通风险分配方法。拉丁美洲的道路特许权项目分为三组，这取决于政府、用户或特许经营者所承担的交通风险的程度。
最低收入保障
最低收入保障(MIG)已在几乎所有智利的让步(1994-1997年)和秘鲁的一些让步中得到执行。通过MIG，政府保证，无论实际的交通需求如何，特许权人每年至少会获得最低收入水平。因此，如果特许权人所征收的实际年收入低于合同规定的最低限度，政府就提供了担保和实际收入之间的差额。在智利的情况下，这一保证是伴随着与政府分享的额外收入的一部分，这些额外收入是在合同中规定的最低限额以上。这就导致政府和特许经营者之间的风险分布是对称的。
如果项目的收入不足以偿还债务，那些感觉受到政府保护的债权人就能很好地接受最低收入保障。这就是为什么这一机制大大有助于减少特许经营者、贷款者和股权投资者(Vassallo和Sanchez Solin 2006)所要求的财务回报。然而，虽然这种机制降低了特许经营者承担的交通风险，但它是以将部分交通风险转嫁给政府的代价。因此，政府必须评估未来的影响或有能力执行。这些担保在未来可能会对公共预算产生影响。对MIG方法的主要批评之一是道德风险的问题:MIG可能会阻碍贷款人对项目的财务绩效进行评估，因为这可能会导致政府的收入得到政府的担保(Engel et al. 1996)。
最低收入保障在智利的财政成本很低，但在哥伦比亚却非常昂贵。截至2011年底，秘鲁的让步都没有激活最低收入保障。然而，到那个时候，在秘鲁的5个特许权中，有3个只是在最近才开始运作的。截至2011年，在智利的33个让步中，只有6个已经启动了MIG: Ruta 5 Santiago Los Vilos, Ruta 5 Talca Chillan, Camino Nogales Puchuncavi, Red Vial li Central, Acceso和Oriente a Santiago。在1998年至2010年期间，政府共缴付的捐款总额为1.228亿美元，仅占智利所有32个道路特许权的全部投资总额的1.9%(由智利负责让步的智利政府提供的资料)。除此之外，68%的MIG支付来自一个项目，圣地亚哥-洛斯-维洛斯特许权，其流量估计是相当不准确的(Gobierno de Chile 2010)。
相比之下，在哥伦比亚，最低收入保障的财政影响非常显著。截至2011年，11个让步中有9个已经激活了MIG。1995年至2004年期间，政府支付的公共捐款总额为2.57亿美元，其中70%的投资最初用于哥伦比亚的11个特许权，其中有MIG(1994-1997年期间获得的特许权)。几乎三分之一的贡献是与一个单项目Desarrollo del Oriente de Medellin y del Valle del里约热内卢Negro (Acosta et al. 2008)联系在一起的。
可以说，智利和哥伦比亚在最低收入保障方面的巨大差异的主要原因在于交通估计的准确性。在智利，政府进行了彻底的交通研究，然后由政府向投标人提供。智利政府能够在谨慎的交通研究上投入足够的资金，部分原因是它在竞标条款中包含了一个条款。
因此，特许经营者必须偿还政府的交通费用。然而，在哥伦比亚，第一个项目(1994-1997年)的让步由于缺乏经验和急于执行项目(Acosta et al. 2008;Benavides 2008)。最重要的不足之一是交通和工程研究的低质量。事实上，在第一个项目中，政府只是根据每周交通时间序列数据(Velasquez和Moreno 2001)对预测的数据进行预测。平均而言，在运营的头几年，交通流量比政府预测的要低40% (Engel et al. 2003)。哥伦比亚早期让步的另一个相关缺陷是，合同是根据多变量公式获得的。这一采购程序促进了机会主义行为和重新谈判(Estache et al. 2009;强大的et al . 2004年)。尽管这些问题,一些作者如Cardenas et al。(“La infraestructura de trans-porte en哥伦比亚”工作报告,安第斯大学,波哥大,哥伦比亚(西班牙语)]提到,结果并不是那么糟糕,因为新的让步,使这个国家享受的好处提供了新的基础设施,否则就只有在更大的延迟。
Debt-Service-Liquidity担保
债务服务流动性担保(DSLGs)已在哥伦比亚实施，并在第二个墨西哥项目中提供。它们包括政府授予的流动性担保，以使特许经营者更容易遵守金融合同中规定的贷款的偿还。这在租界的头几年尤其重要，因为在交通水平可能不足以让特许经营者遵守其对贷款人的义务。
1997年至2007年，哥伦比亚向投标方提供了第一个哥伦比亚项目最低收入保障的替代方案。在第二个项目(1997-1999)的两份合同中，DSLG首次提出。然而，这一担保并没有被投标人所接受，因为他们要求它在授予投标书的标准中受到处罚。此外，在哥伦比亚执行这一保证的同时，执行了灵活期限的合同(Benavides 2008;Acosta et al . 2008年)。
第三个哥伦比亚项目(始于2001年)使这种债务服务流动性担保成为强制性的，并将DSLG应用于2001年至2007年之间的10个让步。这些特许权是根据投标人所要求的最低累积收入而获得的，合同在最初请求的收入最终被特许人接受时就到期了。DSLG的设计是这样的，如果通过DSLG的公共捐助成为必要，政府提供的捐款将从最初由特许经销人要求的收入中扣除。因此，DSLG机制意味着特许权人最初获得更大的收入以偿还贷款，以牺牲在未来获得更短的收入流。在第三个项目(2010年授予)的最后四项让步中，政府没有
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