英语原文共 10 页
案例研究
拉丁美洲收费公路交通风险处理
塞缪尔·卡彭特洛1；何塞·曼努埃尔·瓦萨罗2；安东尼奥·索利诺3
摘要：本文对拉美公路特许经营区的交通风险配置进行了跨国分析。这表明，智利、哥伦比亚和秘鲁等一些国家非常关注通过实施公共担保、实施灵活的期限优惠或通过可用性付款优惠来降低交通风险；而墨西哥和巴西等其他国家则将交通风险分配给私营部门。特许权所有人使用无任何交通保障的定期特许合同。根据对1990年至2010年数据的分析，本文发现，将交通风险从特许权所有人转移到政府或用户身上，并不像人们预期的那样局限于风险最大的项目。分析还表明，在拉丁美洲收费公路上实施交通风险缓解机制，在降低重新谈判率或增加投标者数量方面并不是很成功。doi:10.1061/（asce）me.1943-5479.0000266。copy;2014美国土木工程师协会。
作者关键词：收费公路、风险管理、基础设施、私营部门、交通管理。
引言
过去20年，私人收费公路在全球范围内经历了显著的扩张。第一条现代私人收费公路于20世纪60年代末在西班牙和20世纪70年代初在法国建成。到20世纪90年代初，许多其他国家也开始向私人投资者提供高速公路特许权，尤其是在拉丁美洲和中欧和东欧。在1990年代末和2000年代，私人收费公路向亚洲、北美和西欧国家蔓延。拉丁美洲是第一个启动广泛的私人收费公路项目的中、低收入地区，也是收费公路特许权扩大最多的地区（表1）。
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西欧、美国、加拿大和澳大利亚 |
拉丁美洲
国家 |
公里 |
中东欧
国家 |
公里 |
|
亚洲 |
|
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国家 |
公里 |
国家 |
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公里 |
||||
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法国 |
8,522 |
墨西哥 |
5,985 |
匈牙利 |
385 |
日本 |
|
7,605 |
|
意大利 |
5,694 |
巴西 |
1,3670 |
波兰 |
287 |
印度 |
|
5,500 |
|
西班牙 |
4,168 |
智利 |
3,328 |
克罗地亚 |
205 |
马来西亚 |
|
1,800 |
|
葡萄牙 |
2,660 |
哥伦比亚 |
6,183 |
- |
- |
印度尼西亚 |
|
697 |
|
希腊 |
916 |
阿根廷 |
9,167 |
- |
- |
韩国 |
|
470 |
|
英国 |
710 |
每单位 |
5,363 |
- |
- |
菲律宾 |
|
300 |
|
美国 |
418 |
- |
- |
- |
- |
泰国 |
|
176 |
|
爱尔兰 |
259 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- |
|
澳大利亚 |
187 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- |
|
合计 |
23,534 |
- |
43,696 |
合计 |
877 |
合计 |
|
16,548 |
表1.截至2010年12月，世界上重要的私人收费公路项目
注：仅包括实际建造和在建的特许权；不包括授予但从未建造的特许权。作者根据一些国家的交通部、Asecap（2010）、Carpineo（2010）、Gomez Ibanez（2009）、联邦公路管理局（FHWA 2009）、牛津商业集团（2009）和日本高速公路控股和债务偿还机构（Jehdra 2009）提供的信息进行了阐述。
20世纪80年代末和90年代初，两个拉丁美洲国家首次启动收费公路项目，分别是墨西哥和阿根廷。这些早期的特许经营从一开始就遇到了许多问题。阿根廷从那时起就没有授予新的收费公路特许权。墨西哥在1994年停止了它的项目，尽管它在2003年启动了一个雄心勃勃的高速公路特许项目。20世纪90年代初，智利也开始提供道路特许权，随后是哥伦比亚和巴西，20世纪90年代中期，秘鲁和厄瓜多尔等其他国家也开始提供道路特许权。先前的研究已经研究了特定拉丁美洲国家的道路特许经营计划。例如，Acosta等人（2008）和Benavides（2008）描述了哥伦比亚的项目。Engel等人（2009）和Vassallo（2006）分析了智利的道路特许权。Da Rosa等人（2009年）、Senna和Michel（2007年）、Ribeiro和Meyer（2006年）专注于巴西项目。Engel等人（2003）已经从整体角度分析几个程序。Guasch and Straub（2006）和Guasch等人（2008年）处理了特许权合同的重新谈判以及促使他们重新谈判的原因。然而，之前的研究都没有集中于拉丁美洲道路特许经营区的交通风险分配，也没有包括该地区实施的所有项目。
本文的目的是对拉丁美洲道路特许经营区的交通风险分配进行跨国分析，并考虑该地区实施的交通风险缓解机制是否成功。该研究基于文献回顾、作者从政府来源收集的数据分析以及对巴西、智利、哥伦比亚、墨西哥和秘鲁众多政府官员的采访（见附录）。
本文表明，在拉丁美洲道路特许经营中，有两种非常不同的交通风险分配方法。墨西哥和巴西采用的一种方法是，在不提供任何交通担保的情况下，通过使用固定期限的特许权合同，将交通风险分配给私营特许权所有人[Da Rosa等人2009年；秘书长A de Comunicaciones y Transportes（SCT）2011年]。智利、哥伦比亚和秘鲁采用的替代方案是通过提供政府担保、实施灵活的条款优惠或通过可用性付款优惠（Benavides 2008；Vassallo 2006）来降低私人特许权享有人承担的交通风险。分析还表明，政府在将交通风险从特许经营者转移到从重新谈判费率和投标人数量判断的过程中可能过于保守。
本文的组织结构如下：第一节探讨了道路特许经营项目中交通风险分配的重要性，以及将部分交通风险从特许经营企业转移至政府或用户的可能原因。第二部分回顾了拉丁美洲私人收费公路项目的主要特点。第三部分分析了该地区政府如何处理交通风险，并密切研究了缓解交通风险的机制。最后，本文分析了这些机制能否被认为是成功的。
收费公路交通风险分配
交通量是大多数收费公路特许经营权财务可行性的关键风险，原因有两个。第一，收费公路的结构收入和成本使得盈利能力对交通量高度敏感。用户的通行费是大多数特许经营的主要收入来源，因此交通量的不足通常会导致特许经营收入的比例下降。但是，交通量的不足不会导致成比例的成本节约，因为一旦道路建成或改善，特许权的大部分成本是固定的，不依赖于交通。例如，交通量减少可能会节省一些维护费用，但特许权享有人成本中最大的一部分是为修建公路而筹集的资金所欠贷款人和股权投资者的款项。收入与流量成正比，而成本几乎对流量不敏感，这意味着盈利能力对流量非常敏感。
其次，交通量是众所周知的难以预测，特别是对于绿地项目。事实证明，收费公路的交通量估计非常不准确，并明显偏向于高估，如Bain（2009）、Lemp和Kockelman（2009）和Flyvbjerg等人所示。（2006）。然而，有必要区分棕地项目（基于现有设施的特许权）和绿地项目（必须从头开始建造的特许权）。在棕地项目中预测交通量要比在绿地项目中容易得多，因为前者有一个交通量的跟踪记录，以此作为预测的基础。正如在下一节中所解释的，拉丁美洲的大多数私人收费公路项目都是棕地项目。
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此外，由于特许权所有人和政府都行使了一定的控制权，但没有一方拥有很大的控制权，因此不清楚应将哪一方分配给交通风险。政府可以影响一些影响需求的因素，例如城市发展和与其他交通方式的竞争。特许权享有人还可以控制影响需求的其他因素，如定价政策和道路服务质量。然而，许多交通风险不在任何一方的控制之下，是纯粹的不确定性。 有两个原因，政府可能希望吸收一些交通风险，而不是将其全部留给特许权所有人。文献中最常提到的第一个问题是降低特许权合同必须重新谈判的可能性[欧洲公私合作专门知识中心（EPEC）2011；经济合作与发展组织（OECD）2008；俄罗斯和罗梅罗2004]。重新谈判的一个常见原因是，事实证明，交通水平比特许权合同中预期的要低得多或高得多。交通保障和其他类似措施通过分担低预测的潜在负担，减少了重新谈判的需要。应避免特许权合同的重新谈判，因为根据定义，特许权合同是一种双边博弈，缺乏竞争性招标的所有优势，尤其是透明度。此外，重新谈判的可能性导致机会主义行为（Estache等人2009）。 政府承担部分交通风险的第二个原因是，风险太大，威胁到特许经营权的财务可行性，以至于可能没有或只有很少的投标人。如果贷款方认为交通风险太高，那么财务成本也会很高，项目可能根本无法融资。因此，在一些项目中，政府需要降低交通风险，以便为项目创造竞争，这实际上意味着吸引至少两个，希望更多的投标人。 在世界范围内，关于收费公路项目中的交通风险分配，有许多不同的方法。许多国家选择将大部分交通风险转移给私人赞助商。拉丁美洲、北美和西欧的大多数国家都是这样，尽管许多项目以某种方式减轻了这种风险。然而，其他国家最终保留了大部分交通风险，中欧和东欧的大多数国家也是如此[Vassallo和Izquierdo 2010；Carpineo 2010；Yescombe 2007；C.P_rez等人“Pasivos特遣队：cu_ntos son y doamp;apos;n de est_n，”Consejo Superior de Pol_tica Financial，Ministerio de Hacienda y Cr_Dito P_Blico，Bogot_，哥伦比亚]这些方法的结果很难分析，因为除了交通风险分配之外，还有很多因素影响收费公路项目的绩效。以下各节的分析旨在为这场辩论提供一些证据。 拉丁美洲的私人收费公路 拉丁美洲私人收费公路项目有一些共同的特点，使其与其他地区的项目区别开来。其中一些特征继承自西班牙收费公路特许经营模式，由于西班牙建筑和收费公路运营公司在拉丁美洲特许经营中发挥了突出的作用，该模式产生了巨大的影响。尽管这些特征并非拉丁美洲独有，但在该地区比在其他地区更为一致。 这些让步完全是私人的，因为它们是通过竞争性招标程序授予私人财团的。 资料编号：[3795] |
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