健全技术贸易壁垒： ——民主、自治、SPS协议的制约外文翻译资料

健全技术贸易壁垒：

——民主、自治、SPS协议的制约

原文作者：Edward A. Morse

摘要：本文拟研究《实施动植物卫生检疫措施的协议》（SPS协议）的框架，并评估其对国内食品环境与安全问题产生的自主性和权威性影响。SPS协议的直接影响非常有限，只出现少数案例。就推翻国内食品环境与安全政策这一目的而言，该协议尚未被证明是一个普遍工具，尽管在事实上，WTO专家组及上诉机构决策已经发现国内的措施违反了SPS协议的条款。有限的执行机制为国内政策提供保护，虽然要为此付出贸易制裁的代价。此外，理论文献表明，SPS协议可能 确实通过弱化特殊利益集团的影响，并在政府的自由裁量权内保留强制执行最终的权威性，来加强民主价值观念。然后最重要的问题依旧存在，包括政策制定的预防机制以及规范价值的解决手段，如在贸易事务中发展动物福利的道德共识。在此情境下，贸易被证明是推动改变与写作的催化剂。

1. 概况

食品的销售和配送一直是国内监管的主题。对人类和动物健康存在潜在危害的食品添加剂、致病菌及可能的过敏源等安全问题都有可能触发这些规定。规定也有可能解决环境风险，例如疾病、侵入性外来物种、甚至基因改造成别的物种通过进口传播，同样可能被引入当地环境。这些规定虽然不统一，但仍反映了每个管辖区域内人类、动物、植物的风险管理评估。国际共识可能发展为科技标准的基线及食品安全的指导方针，如食品法典委员会(www.codexalimentarius.net)的例证。然后，科学的进步意味着那些共识将成为背后的学习曲线。由于发达国家和发展中国家的工作重心优先级不同，环境保护标准也仍在发展中。

每个政府都应重视他们为保护公民利益和环境而采取防护措施的能力。然后，这些措施同时也对贸易有重要的意义。并不是所有的法规制定出来都是出于解决健康和环境危害的目的。有一些可能是为了保护本土产业免受全球竞争的影响或者为获取竞争优势而违反贸易协定。一些以健康或环境为形式的变相的贸易壁垒法规，如果任其发展，将削弱自由贸易协定及进程。保护性关税和配额制度已经出现在农业中（见粮农组织，2005），并通过间接和隐秘手段进一步利用。

一些从伪装的贸易壁垒中筛选出来的手段——正如小麦从谷壳中分离——对于健全贸易流程的发展至关重要。对于WTO成员而言，《实施动植物卫生检疫措施的协议》（以下简称“SPS协议”）(http://www.wto.org/english/tratop_e/sps_e/spsagr_e.htm) 提供了一个区分合理法规和贸易壁垒的基础。其他协议，如区域自由贸易协定（如北美自由贸易协定）和技术性贸易壁垒协定（TBT）也可能被贴上法规限制或者类似的技术限制标签。当然，本文要关注的是SPS协议。

在SPS协议下，通过WTO挑战主权国家的国内法规可能对内部治理和国家主权构成威胁。这样的挑战可能影响政府核心职能问题，换句话说，即是保护在公民生活环境下保护他们的健康和安全。此外，这些将通过一个组织发生，而不是

评论人士表示他们担心SPS协议的提出“严重威胁世贸组织成员国政府在健康和环境领域的民主制度”(Christoforou, 2000, 622-23)。受欢迎的组织也提出这方面的强烈抗议，有人认为WTO威胁到核心价值观，如环境保护 (见Chander等， 2006)。此外，越来越多的文献阐述了科学本身并不是纯客观的情况，特别是当涉及复杂的生态系统 (见Atic, 1996; Winickoff 等, 2005)。与民主法规无关，WTO有效地成为了一个选举贸易专家担任科学真理和适当风险管理的最终仲裁者的超级立法机构 (见 Walker等人, 1998)。

发展中的记录表明冲突很少根据SPS协议解决，而产生上诉机构决议的更少。尽管人们抱怨政府成功地挑战了国内措施，但未出现民主制度的明显威胁。在某种程度上，这是WTO

允许国民在相当大程度上确保健康的环境价值观的执法机制造成的。保护是有代价的，但这仍需国内政治手段来解决。

多数情况下，协议反映出适应当地贸易问题。此外，SPS协议也尽可能多的提供间接效益，这对增强民主价值观有益。越来越多的理论文献本身认为，在“公共选择”理论下，WTO的审查可能会加强理性和科学的风险评估，从而破坏特殊利益集团的立法 (见Howse, 2004;Chander, 2006等)。

涉及到政策和科学的重要问题仍有待解决，贯彻问题，比如适当的证据负担和“预防原则”的 作用，值得继续关注。此外，SPS协议提供的基础似乎不足以解决重要的未来政策可能出现的差异。举个例子，当前的贸易协定中，对解决日益关注对待动物的道德问题上制定的很差，这可能会导致未来出现冲突。在此情境下，贸易被证明是推动改变与写作的催化剂。

本文结构如下：第二部分阐述了SPS协定的关键条款；第三部分描述SPS协定下出现的贸易争端，包括争端结果以及他们在国内监管方面的影响（或缺乏）。同时还简要讨论了冲突的举证责任和方法的风险评估，包括在贸易问题上预防原则的实现程度，以及这些问题对贸易环境的影响；第四部分总结基于SPS协定中不足的条款，未来可能出现的冲突和道德约束。

2、SPS协定概述

SPS协定生效于1993年，是乌拉圭回合多边贸易谈判的成果（见Wirth，1994）。该协定关注被成员国接受的“植物卫生检疫措施”对国际贸易存在的潜在影响（SPS第一条）。这些措施涉及在成员国领土上的动植物的生命与健康的保护措施（见SPS附录，para;1）。受影响的风险包括来自害虫、疾病和携带或引起灾难的生物，此外还有“食物、饮料或饲料中的食品添加剂、污染物、毒素”。

协定第二章规定“各成员应确保任何动植物检疫措施的实施不超过为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的限度，并以科学原理为依据，如无充分的科学证据则不
再维持”（SPS第二条第二款）。必然地，成员国也需要确保这些措施“不在情形相同或相似的成员之间，包括在成员自己境内和其他成员的境内之间构成任意或不合理的歧视”（SPS第二条第三款）。

因此，该协议反映了理想、健全的科学下将形成的严格的监管措施的基础。事实上，这些措施被认为是符合国际标准、指南或建议所“必需的”（SPS第三条第二款）。SPS协定另一个重要的维度是基于理想的国际共识协调国内的标准。在这方面，食品法典委员会已经成为一个反应国际保护的基本科学标准的重要国际机构。

根据SPS协定，允许成员国制定比国际标准、指南和建议更高级别的保护。然而，成员国还必须要有科学依据和适当的风险评估（SPS第三条第三款）。为此，必须经过技术论证，基于测试和适当的科学评估，以表明国际标准并不足以达到一个适当的保护水平。

在某种程度上，国际标准或指导方针应当是适用的，然而，成员国寻求更严格的标准将面临一场艰难的挑战。SPS协议第五条要求成员国参与风险评估，不仅考虑技术因素，也考虑测量潜在的经济可行性（SPS第五条第二款）。应考虑将对贸易的消极影响减少到最低程度这一目标（SPS第五条第四款）。成员国被要求避免任意或不合理的实施不同的保护水平，如果存在保护水平的差别，将“导致歧视或者变相的国际贸易限制（SPS第五条第五款）。如果贸易限制措施提供了类似的保护措施，那么应当被采纳（SPS第五条第六款）。成员国寻求比法典的标准更严格的食品安全标准，可能必须证明更严格的标准有科学依据。在很大程度上，怀疑国际保证所提供的保护，需要展示新的技术进步。然而，并非所有的技术都有结论，因果关系中复杂的联系可能导致难以确定的后果。

SPS协定第五条预估了没有科学确定性的伤害。在第五条第七款中它提供了贸易限制的一个重要科学证据基础的例外要求，其中规定，成员国为了更多不必要的限制或更客观的风险评估和科学证据审查，可能会采取暂时性措施（SPS第五条第七款）。实际上，这允许成员国先发制人地采取行动为不成熟的科学原则感知风险。从这个意义上来说，SPS协定实际上体现了一种“预防原则”（Wirth，1994）。它允许国家停止进口，通过一段时间来评估可能对人体或环境造成的伤害。例如第三部分讨论的欧洲和美国不同的预防机制，这反映了他们在贸易和环境协议之间的区别。

1. 涉及SPS协定的贸易争端

农产品和相关食品在全球贸易中的总额达4000亿美元（见表1）。贸易商品（表1行B）和加工食品（表1行C）在绝对意义上大幅增长。然而，随着经济的发展，农产品出口占出口总额的比例在其他商品和服务中在减少（见图4，数据来自粮农组织，2005年）。

表1：全球农产品出口额（单位：亿美元）

数据来源：参与全球农产品贸易的成员——农业协议2（G/AG/W/32/Rev.9）第18.5条（2006年10月2日）

尽管在自由贸易模型下，消费者存在潜在利益，但政府仍然建立贸易壁垒。自1995年至2007年3月1日，世界贸易组织已提起358起贸易争端。其中有134起——或略高于三分之一的争端都涉及农产品、鱼类和其他可能是人或动物的食物来源的海鲜产品。这些争端中只有一小部分包含健康或环境问题与SPS协议有关，并且被罗列在附录中。在二十起涉嫌违反SPS协定的纠纷中有十八起涉及食品相关产品（另外两起纠纷涉及石棉和针叶树木材）。对这些纠纷，世贸组织争端解决小组只生成了6个决议，而且其中只有5个由上诉机构产生决议。其他案例仍然是悬而未决的或者未经争端解决小组（应该注意，这些数据是基于有限的，而其中一些纠纷涉及相同的问题。在单一的决议中区分不同的纠纷，能反映出不同国家的投诉可能导致的后果，比如最近涉及转基因生物的决议。当从这个角度来理解时，在二十个纠纷中，有九个已经产生了决议）。

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SOUND SCIENCE AND TRADE BARRIERS:

DEMOCRACY, AUTONOMY, AND THE LIMITS OF THE SPS AGREEMENT

Edward A. Morse

Abstract

This article examines the framework of the Agreement for Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS Agreement) and assesses its impacts on domestic autonomy and authority in matters of food and environmental safety. The direct impact of

the SPS Agreement appears quite limited, as only a few cases have arisen. The Agreement has not proven to be a pervasive tool for the purpose of overturning domestic policies on food or environmental safety, despite the fact that the WTO Panel or Appellate Body decisions have found that domestic measures violate the terms of the SPS Agreement. Limited enforcement mechanisms provide protection for domestic policies, though perhaps at the price of trade sanctions. Moreover, theoretical literature suggests that the SPS Agreement may indeed enhance democratic values by discounting the influence of special interests and retaining ultimate authority for enforcement within the discretion of domestic government. Important issues nevertheless remain, including the role of the precautionary principle in policymaking and the means to address normative values, such as developing moral consensus on animal welfare, in trade matters. Trade has proven to be a catalyst for change and cooperative development in this context.

I. Introduction.

The sale and distribution of food products has long been the subject of domestic regulation. Safety concerns, such as potential harms to human or animal health from food additives, pathogens, or allergens may animate these regulations. Regulations may also address environmental risks, such as diseases, invasive nonnative species, or even genetic modifications transmitted to other organisms by imports, which may be introduced into the local environment.

These regulations are not uniform, but instead may reflect varying assessments of the appropriate management of risks to humans, animals, and plants in each jurisdiction. International consensus may develop for baseline scientific standards or guidelines affecting food safety, such as those exemplified by the Codex Alimentarius Commission (www.codexalimentarius.net). However, scientific progress means that consensus is likely to be behind the learning curve. Standards for environmental protection are also still developing, as developed and developing nations work through differing priorities.

Every government has an important interest in retaining the ability to adopt protective measures for the benefit of its citizens and their environment. However, these measures also have important implications for trade. Not all regulations are enacted for the beneficent purposes of appropriately addressing health and environmental harms. Some may be designed for discriminatory purposes, to protect local industries from the effects of global competition or to achieve other competitive advantages in contravention of trade agreements. A disguised trade barrier in the form of health or environmental regulations would, if left unchecked, undermine support for free trade agreements and processes. The labyrinth of protective tariffs and quotas which are already extant in agriculture (see FAO, 2005) lend themselves to further exploitation by indirect and surreptitious means.

Some means of winnowing out these disguised barriers – separating the wheat from the chaff, so to speak – is essential for the development of sound trade processes. For WTO members, the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (hereinafter “SPS Agreement (http://www.wto.org/english/tratop_e/sps_e/spsagr_e.htm) provides a foundation for distinguishing between appropriate regulations and disguised trade barriers. Other agreements, such as regional free trade agreements (e.g., NAFTA) and the Agreement on Technical Barriers to Trade (TBT) may also be relevant for regulations involving labelling restrictions or similar technical constraints. However, this article focuses on the SPS Agreement.

The ability to challenge domestic regulations of sovereign states under the SPS Agreement through the WTO potentially threatens internal governance processes and impacts national sovereignty. Such challenges affect matters that may be considered core government functions, i.e., protecting health and safety of citizens and the environment in which they live. Moreover, they occur through an organization that is not democratically accountable. Commentators have expressed concerns that the SPS Agreement presents “a serious threat to the democratic system of government of the WTO Members in the areas of health and environmental protection.” (Christoforou, 2000, 622-23). Popular organizations have also raised an outcry in this area, as some see the WTO as threatening core values, such as environmental protection. (See, e.g., Chander, 2006). Moreover, a growing body of literature lays out the case that science itself is not purely objective, especially when it involves application to complex systems and ecologies. (See Atic, 1996; Winickoff et. al., 2005). Without deference to democratically-enacted measures, the WTO could effectively become a superlegislature in which unelected trade experts become the final arbiters of scientific truth and appropriate risk management. (See, e.g., Walker, 1998).

The developing record indicates that relatively few conflicts have emerged under the SPS Agreement, and fewer still have resulted in Panel or Appellate Body decisions. Although complaining nations have indeed been successful in challenging domestic measures, no significant threat to democratic institutions has materialized. This is due, in part, to the limited enforcement mechanisms of the WTO, which allow considerable latitude for domestic democratic processes to function in determining preservation of health and environmental values. Preservation may co

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