附外文原文
Climate change and planning:carbon control and spatial regulation
Material Source: Town Planning Review, Liverpool University Press, 2008, 79(1)
Author: Aidan While
After a decade of false starts, the goal of radically reducing emissions of greenhouse gases, and particularly carbon dioxide, is rising up the political agenda. The renewed urgency of the lsquo;carbon controlrsquo; agenda reflects a tipping point in political, public and media acceptance of the reality of global warming, its human causes, and the future economic and social costs of inaction. Political commitment to carbon control is also being driven by various other pressures, including the rising cost and instability of oil supplies, and the threats posed by rapid industrialisation in India and China.
At the international level, the desperate search is on for a robust programme for reducing carbon emissions to levels that avoid irreversible and damaging global climate change (currently linked to a 2℃ rise in global temperature). Like the 1997 Kyoto Protocol, the new international programme will be based on the setting of national targets. However, unlike the Kyoto Protocol, these targets will be framed within an agreed set of lsquo;environmentalrsquo; limits for future greenhouse gas emissions underpinned by broad international support. Clearly there is still much to be negotiated in terms of the distribution of the global emissions quota, but it is a matter of lsquo;whenrsquo; rather than lsquo;if rsquo; the post-Kyoto target will be set. The geopolitics of carbon control means that the targets will be rigorously monitored and enforced at national and international levels.
Towards a new regulatory era of carbon control
Most Western nations have begun to anticipate the new era of carbon control, with Norway planning to become carbon-neutral by cutting its net greenhouse gas emissions to zero by 2050 (Vidal, 2007). In the UK, the Stern Review of the economics of climate change (HM Treasury, 2006) has been followed by a succession of policy commitments: a requirement for zero-carbon new housing by 2016; more stringent national targets for reducing carbon dioxide emissions by 60 per cent on 1990 levels by 2050; a draft planning policy statement on climate change (DCLG, 2006); ministerial enthusiasm for a personal carbon-trading scheme; and a raft of related policy initiatives across government departments. Political responses have been mirrored by widespread media interest in climate change and a minor publishing boom in carbon calculators and guides to low-carbon lifestyles. It is becoming increasingly apparent that the years 2006–2007 represent a major turning point in attitudes to socio-environmental regulation as a new era of carbon control takes hold. From now on, carbon considerations will exert increasing influence over the choices we make in all aspects of our lives. Moreover, the pace of change will increase rapidly.
There has been a lot of debate about the implications of carbon control for spatial regulation. So far, much of the discussion has focused on the actions required to reduce our carbon footprint: shifting the balance of energy supply away from carbonbased fuels; investing in renewable energy technologies; increased energy efficiency; reducing dependence on car travel; and investing in sustainable transport solutions (Bulkeley, 2006). The new politics of carbon control will bring a new urgency to these policy commitments, most of which have been priorities for well over a decade. However, relatively little has been said in spatial planning circles about what is likely to be the most distinctive aspect of new climate change regimes: the use of carbon quotas and market-based carbon emissions-trading schemes to guide the transition to low-carbon living. This element of carbon-control mitigation has largely gone unexplored because carbon quotas and emissions trading have not yet been rolled out explicitly to places and people. Nevertheless, the subnational regulation of carbon emissions through quotas and trading– lsquo;carbon budgetingrsquo;, to use the UK governmentrsquo;s preferred phrase – is clearly on the horizon as one of a set of government responses to the challenge of reducing the global carbon footprint.
Targets, trading and low-carbon capitalism
A low-carbon polity is structured around a somewhat instrumental goal, especially in comparison with the integrated perspective of sustainable development. The objective to be secured is the reduction of the major greenhouse-gas emissions to a stable level, as quickly and efficiently as possible. The definition of a stable level of emissions is set by climate science at a global scale, currently sanctioned by the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). Although the question of who should bear the costs of carbon inputs can get complicated, it is fairly easy to monitor the carbon we use, and also to hypothecate the embodied carbon of goods and services (Henson, 2006). However, as carbon control is ultimately concerned with reducing emissions rather than the use of CO2 per se, it is possible that the political goal of carbon control could be achieved through technological fixes that seek to manage rather than reduce the emissions, such as carbon capture and storage. While the broad goal of reducing carbon emissions has always been part of approaches to sustainable development, making genuine progress on a low carbon economy poses a range of regulatory and legitimation challenges for governments. So far, much of the approach has relied on a mix of fairly weak direct regulation, voluntary measures and market-based incentives, as energy generators pass carbon costs on to consumers. This has had only a limited effect in achieving the degree of behaviour change required, particularly at the household level, where emissions continu
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外文翻译（包含原文）
作者：Aidan While
出处：Material Source: Town Planning Review, 2008, 79(1)
气候变化中: 碳排放控制
资料来源: 城镇计划周刊，利物浦大学出版社，2008, 79(1) 作者: 艾丹
过去10年的努力，并没有从根本上减少温室气体排放量。反而，在大气中，尤其是二氧化碳，其含量不断地上升，已成为国际上最为关注的重要问题之一。碳控制议程再次启动引起世界各地区、各国机构及社会媒体对全球气候变暖的问题再一次的深刻剖析。影响碳排放控制的因素很多，但是毫无疑问，最重要的是人为因素。另外，由于近年来中国、印度和巴西等发展中国家增长迅速，再加上国际石油价格的不稳定，这些发展中国家的温室气体排放量与日俱增，导致温室气体排放总量远超计划。
在国际上，为稳定大气中温室气体浓度的目标，各国研究机构陆续提出多种碳排放限额分配方案(目前全球地表气温上升控制在2摄氏度以内)。在1997年签订的《京都议定书》 中尽管呼吁发展中国家采取行动来控制温室气体排放，但是只要求发达国家缔约方率先采取行动应对气候变化及其不利影响，而发展中国家则暂时不承担减排的义务。但是，在即将到来的这次哥本哈根谈判中，依照巴厘岛路线图，各方合作的基础和谈判的原则是 “共同但有区别的责任”原则，而这次会议中最值得我们关注的就是像中国、印度这样的主要发展中国家应如何控制温室气体的排放已经成为了谈判的重要议题之一。这也意味着向中国这样的发展中国家，在这次谈判中将很可能从过去的无排放责任者变成了减排义务承担者。
建立一个新的碳排放控制制度
大多数西方国家已经开始预见到控制碳排放的新领域。挪威希望到 2050年实现其碳排放为零的计划(维达尔， 2007)。在斯特恩经济学报告中，英国的目标是到 2012 年在 1990 年水平上减排 12. 5%，但是英国制定的国内目标是力求在 2010 年将二氧化碳减排 20%，到 2050 年削减 60%，通过激励机制促进低碳经济发展是英国气候政策的一大特色。另外，英国政府出台相应的政策和措施，来确保“气候变化税” 和“碳基金” 制度方面的实施力度。
英国政府近日正式发布名为《英国低碳转换计划》的国家战略文件，提出到 2020 年将碳排放量在 1990 年基础上减少 34%，其内容涉及能源、工业、交通和住房等多个方面。英国能源和气候变化大臣埃德·米利班德当天在新闻发布会上说: “这项计划是英国到 2020 年的行动路线图，它要求所有方面都向低碳化发展。”他说，它综合考虑了能源安全、产业发展和适应气候变化等多方面内容，是对气候变化挑战的有力回应。《英国低碳转换计划》的主要内容均以2020 年为目标: 到 2020 年 40 % 的电力来自低碳领域，其中大部分为核电、风电等清洁能源; 拨款 32 亿英镑用于住房的节能改造，对那些主动在房屋中安装清洁能源设备的家庭进行补偿，预计将有 700 万家庭因此受益; 在交通方面，新生产汽车的二氧化碳排放标准在 2007 年基础上平均降低 40%。这份文件还首次提出，所有英国政府机构都必须建立自己的“碳预算”，严格控制碳排放量，如果达不到标准则会受到相应处罚。显然，在 2006-2007 年是一个重大转折，建立一个新的碳排放控制制度是大势所趋。从现在开始，我们在生活的各个方 面都会去考虑碳排放。此外，倡导绿色消费理念，提倡低碳生活方式，成为当今时代的主题。
现在有很多关于碳排放限制方案的争论，到目前为止，许多讨论集中在要求减少我们的碳足迹的行动: 能源的供应远离释放碳为主要气体的燃料，可再生能源技术的投资，提高能源利用效率，减少使用小汽车出去旅行的次数；投资那些可持续运输的项目(玻克利，2006)。新的气候变化制度最有特色的方面:在CDM(清洁发展机制)、JI(联合履行机制)及IET(国际排放交易) 3 种碳交易机制推动下，全球碳交易的配额市场和项目市场逐步形成，发展低碳经济成为一种趋势。英国是世界上控制气候变化最积极的倡导者和实践者，也是先行者。英国是最早实施温室气体排放贸易机制的国家。为了保证减排的真实性，所有承诺减排目标的参与者必须按相关条例严格检测和报告企业每年的排放状况，并经过有职业资格的第三方独立认证机构的核实。可见，政府在减少碳足迹发挥着很大作用。
目标，贸易和低碳经济
低碳政策是围绕着一个目标进行的，符合可持续发展的特性。我们的目标是确保温室气体排放量维持在一个稳定的水平。 这也是气候变化专门委员会(IPCC) 所想要达成的心愿。但是谁应该承担多大的责任，这是很难说清楚的。碳投入的成本很复杂，尽管它是相当容易被监测。一般商品货物和服务也体现碳(亨森，2006)。然而，由于碳控制最终关注的减少排放量。而不是二氧化碳本身的使用，因此，可以通过控制技术的修补程序来减少碳排放量，诸如二氧化碳捕捉及储存技术。
当减少二氧化碳排放量成为可持续发展的目标之一，为营造低碳经济制定合理的法律法规将是对政府的一大考验。到目前为止，还没有一个很合理的规章制度来规划低碳经济，再加上市场的不稳定因素等其他限制条件，要实现这个目标，必须改变当前的许多生活方式，尤其是家庭碳排放量的生活方式，它的碳排放量一直处于上升的阶段(赛方，2007)。新的碳排放权规章制度导致环境税不断增加，在英国，主要反映在能源、工业、交通和住房等多个方面。政府推动环境税的实施，来实现低碳经济的社会。
碳市场的运行机制有如下两种形式。基于配额的交易是在有关机构控制和约束下，有减排指标的国家、企业或组织即包括在该市场中。管理者在总量管制与配额交易制度下，向参与者制定、分配排放配额，通过市场化的交易手段将环境绩效和灵活性结合起来，使得参与者以尽可能低的成本达到遵约要求。基于项目的交易是通过项目的合作， 买方向卖方提供资金支持，获得温室气体减排额度。 由于达国家的企业要在本国 减排的花费的成本很高，而发展中国家平均减排成本低。因此发达国 家提供资金、技术及设备帮助发展中国家或经济转型国家的企业减排，产生的减排额度必须卖给帮助者，这些额度还可以在市场上进一步交易。
欧盟排放权交易体系( EUETS) 于2005年4月 推出碳排放权期货、期权交易，碳交易被演绎为金融衍生品。2008年2月 ，首个碳排放权全球交易平台BLUENEXT开始运行，该交易平台随后还推出了期货市场。其他主要碳交易市场包括英国 的英国 排放交易体系( UKETS) 、澳大利亚的澳洲国家信托( NSW) 和美国 的芝加哥气候交易所( CCX) 也都实现了比较快速的扩张。加拿大、新加坡和东京也先后建立了 二氧化碳排放权的交易机制。(理论上每一件产品都会有碳价值) 。
对政府而言，有一个上限和交易碳控制优势范围。首先是确定的排放配额，但如何选择才能实现预期目标。其次，确定碳交易的成员。最简洁的方法是在交易中把不同的碳排放权放入市场，让市场来支配。在理论上，这意味着碳交易的实施会对上游生产商和服务供应商产生很大的影响，包括消费者。此外，碳交易的支持者认为它比征收碳税来得更公平，更符合实际的现实状况。不过，碳交易取决于在其中的碳配额的分配的方法(赛方，2007)。
英国政府已表示它将使用新的经济手段来应对当前的温室效应。此方法作为其国家碳管理办法的核心要素:“鼓励投资方式转向低碳经济的投资模式是最好的方法，而建立一个统一的碳排放交易价格，对于减少全球排放量而言，也是最经济有效的方法” (英国贸工部，2007，38) 。《气候变化法案》 于2007年3月出台(Defra，2007) 。英国制定的国内目标是力求在2010 年将二氧化碳减排20%，到2050年削减60%。此法案把碳预算作为政府的职能之一，五年为一个统计周期。它支持银行开展碳排放交易借贷，允许国际碳排放交易在本国进行。它很赞同当前的国际贸易机构，如欧盟碳排放交易系统。
碳排放控制的延伸: 区域方面
《气候变化法案》在很大程度上回避了如何在国家碳预算的问题。碳预算方案的限额表现在三个层次上，第一是全球层面，是为了保护全球气候，经科学论证和政治认同的温室气体排放总量; 第二个层次是国家层面，是根据一国人口和自 然社会经济调整后的国家碳预算总额; 第三个层次是个人层面，由于碳预算是每个人的，是保障每个人的基本需求的，完全可以预算到人，且一旦预算核定，国际和人际的贸易原则上就可以进行(霍德森和马文， 2007)。 发展低碳经济是实现我国可持续发展的内在要求，是应对气候变化、参与国际竞争的客观需要，也是结构调整、产业升级的主攻方向。实现电力低碳发展是发展低碳经济的核心。 低碳发展的两大支柱，节能和清洁能源发展， 主要是通过电力来实现的。通过设置行业的碳排放量的上限，对纳入排放交易体系的企业分配一定数量的排放许可权。企业能将剩余的排放权出售，以获取利润; 反之，超过排放配额的企业就必须到市场上购买排放权，否则将会受到重罚。这项制度最大特点在于，作为一种减排机制，碳配额交易方式与单纯的行政手段相比，更具可操作性。发电企业集团有更多灵活空间，可以按照相对成本的比较，来自行决定是否进行节能改造，还是到市场上去购买所需的排放额度，从而实现以成本效益模式来管理企业碳排放问题。政府仅通过发布行业碳排放总量，以经济手段，让市场的力量来进行调节，来逐步淘汰高污染、高耗能企业，避免对单个企业的硬性管制和行政管理，从而实现降低排放量的目标。
我想强调的问题是: 如何计算碳预算? 另一个问题涉及到碳配额如何在大规模区域内进行。
bull;组织，地方和家庭之间如何平衡配额，以及区域彼此重叠又该如何计算? 如何把生产、 消费有关的排放量放进在不同的配额和贸易计划? bull;不同的地方如何设定它们的配额? 他们需要考虑很多因素，如重工业，发电，家庭消费情况，地理区域资源状况等等。有时，公共因素也会影响碳配额。
bull;当地的配额被定为国家还是地区的水平?
bull;如何实施碳预算的战略规划目标，如新住房开发，再生能源利用和经济发展计划。
另一组问题涉及到的碳配额的方式可能改变。地方政府的决策和业务环境对碳预算的核定有着重要影响。将意味着必须采取的影响。将所有的碳排放空间先规划好，然后在此基础上做出发展与投资决策，最好计算整体的碳预算。换言之，区域和地方当局需要确保在这些已经设立的项目在自己职权内能控制住碳排放的修复，权衡成本和收益领域。政府通过发布行业碳排放总量，以经济手段，让市场的力量来进行调节，来逐步淘汰高污染、高耗能企业，避免对单个企业的硬性管制和行政管理，从而实现降低排放量的目标。 通过政府必要的干预政策， 使企业的经济效益跟环保明确挂钩，促进经济和社会和谐发展。但会引发以下问题的思考:
bull;碳预算的变化对经济增长和经济发展的指标是如何影响的?
bull;碳预算将导致一种新相互依存的空间形式，在区域内产生城市规模的联盟?
bull;碳排放控制是否会影响公民与地方政府的关系?
bull;在执行碳排放控制中，当地政府颁发怎么样的惩罚和奖励措施?
bull;如果要使碳交易有效地工作，当地政府还需要哪些新的职能?
bull;是否允许区域和地方碳信用交易? 是否允许地方银行借贷款?
这些问题的背后隐含的是发展问题，如何在碳排放控制与社会经济发展之间寻找到一个平衡点。对于这个问题，公民与政府的看法可能并不一致。地方政府会更多的考虑当地经济的发展。碳预算的转移支付只是保障基本需求，超出的部分，可以通过市场碳排放贸易来获取。一方面，某些区域可以较低代价获取额外碳预算满足其当前的消费需求; 另一方面， 某些区域出让部分盈余的预算额度， 可以获取必要的资金、 技术， 促进其低碳发展。碳预算的交易,也可以在一个国家内部实现,政府可以将预算额度以拍卖、配给等方式分配给企业或消费者, 然后形成碳预算交易市场。当前的排放贸易主要是生产商之间。实际上, 由于每个人消费水平的偏好不一, 碳排放贸易也可以在消费者之间进行。
结论
碳控制正迅速成为 “可持续发展最为关注的问题之一” (宝其利， 2006， 206)，碳排放控制涉及一个国家的社会及经济环境的重大改造。随着各国政府承诺减排的力度， 这就需要找到新的解决方案。建立一个统一的由国家政策规定，法律保障和金融系统支持的全国性碳交易市场体系，可以来整合各种资源信息。为企业的碳排放配额买卖进行公平、公正、公开的交易; 积极开展电子报价系统，用以联动各地交易所的价格，在全国范围内 实现碳指标的配额管理。同时开发与国际挂钩的期货、期权交易，使二氧化碳排放权可在国际上自由流通，丰富碳交易的金融产品品种，增加了碳市场的流动性。
后京都国际条约的目标设定，让新的碳排放控制监管制度势必将会被各国采用(英国制定的国内目标是力求在2010 年将二氧化碳减排20%， 到2050年削减60%)。碳 排放控制将在不同国家的监管环境推出不同的方式。然而，发展低碳经济会给各国带来机遇的同时，也有挑战。碳排放空间的控制主要体现在两个方面:
bull;决定不同地区的碳排放配额。
bull;新的区域和地方当局会来管理碳配额。虽然碳排放控制的结果是不确定的，但是它在可持续发展的基础上给出了一个方法--碳配额。
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