中国无条件现金转移支付：谁受益于农村最低生活保障计划
JENNIFER GOLAN, TERRY SICULAR and NITHIN UMAPATHI,
The University of Manchester, UK The University of Western Ontario, Canada The World Bank, USA
摘要： 本文分析了中国农村最低生活保障（低保）计划，这是世界上最大的最低收入现金转移支付计划之一，并探讨了该计划设计可能发生的变化。尽管其规模庞大，在中国当前的减贫战略中处于核心地位，但人们对农村低保计划的绩效和目标有效性知之甚少。我们的分析使用了来自中国家庭收入项目的年度家庭调查数据，与2007-2009年公布的行政数据相匹配。我们发现，该计划为贫困受益人提供了足够的收入，但并未大幅降低总体贫困水平。传统的靶向分析揭示了较大的包容性和排他性靶向错误；倾向评分目标分析产生更小但仍然较大的目标错误。对方案设计可能发生的变化的模拟表明，与增加转移额相比，扩大转移额可能产生更大的减贫效果。理论上，用全国统一的低保阈值和转移取代当地多样化的低保线和转移金额，可以进一步减少贫困，但在没有目标改进的情况下，潜在收益是有限的。本文做出了一些贡献。据我们所知，这是第一次对中国农村地区的低保计划进行家庭层面的实证分析，因此研究结果提供了新的政策相关信息。此外，文献还没有解决这些项目应该集中还是分散的问题。我们表明，在实践中，集中资格规则和转移金额的潜在收益取决于目标的效率。通过改变项目的关键设计参数，我们的分析还可以深入了解其他政策建议，以提高项目绩效。
关键词：中国； 现金转移支付； 靶向目标； 农村贫困
一、引言
近几十年来，有针对性的现金转移方案的使用大幅增加，以解决发展中国家的贫困问题。例如，墨西哥的”进步“计划/“机会”计划项目和印度尼西亚的班团朗松图奈（Bantuan Langsung Tuni）项目。这些计划为贫困家庭提供现金补贴。确定穷人身份的一种常见方法是经济状况调查，也就是说，资格是通过比较家庭收入和最高收入阈值来确定的。有针对性的现金转移计划受到了决策者和研究人员的广泛关注，研究其设计、实施和影响的文献也在不断增加。
本研究的重点是中国的一项大型的，有针对性的现金转移支付计划，即农村最低生活保障或“低保”计划。中国的农村低保计划原则上旨在为收入低于规定收入阈值的家庭提供现金补贴。转让是无条件的，即受益人无需满足任何条件即可获得转让。该计划是自20世纪90年代末以来多管齐下的努力的一部分，旨在重建农村社会计划，解决不断变化的农村贫困结构（Linamp;Wong，2012；世界银行，2009）。在20世纪80年代和90年代大规模减贫之后，中国农村的贫困在地理上变得更加分散，暂时性贫困成为一个新的挑战（Linamp;Wong，2012；世界银行，2009）。这些变化导致中国放弃了其早期的“贫困地区”扶贫计划，采用了低保计划，该计划使得家庭无论在任何地方居住，原则上，根据暂时或长期收入不足提供转移支付。
值得注意的是低保计划遵循了保证最低收入（GMI）的理念，这一理念在较富裕的国家环境中更为普遍，并且主要在欧洲；也许这反映了中国希望以发达国家的经验为其社会援助体系树立榜样的愿望。在这方面，低保计划是其他发展中经济体常见的主要就业机会社会隔离方法，倾向于公共工程计划（出于自我定位的考虑）、有条件转移（以促进人力资本投资，如墨西哥的“进步”计划），以及有针对性地分发食品和非食品（尤其是印度的公共分发系统）。相比之下，GMI方法意味着一种权利，包括财政支出、目标、覆盖范围和福利来源的所有附带后果。
根据GMI方法，中国的低保计划原则上旨在向收入低于规定阈值的所有家庭提供转移支付，以缩小接收者收入与阈值之间的差距，从而保证最低收入（或生计）。然而，实际上正如在发展中国家发现的那样，低保更像是一个有针对性的无条件现金转移计划。这种偏离GMI原则的情况反映了该计划实施的现实情况，该计划的实施是分散的，地方政府根据当地确定的“基本需求”和当地财政约束采用不同的资格标准。此外，在实践中，靶向目标确定依赖于利用与当地社会经济背景相关的家庭生活条件和经济活动的可用信息进行的当地评估，而不是应用普遍的、客观的，以及“保证”最低收入或生活标准所需的透明福利削减。可以理解的是，中国农村的现金转移计划不能像欧洲那样实施，在欧洲，与税收管理相关的复杂的行政和信息系统可以跟踪以城市人口为主的人口的收入和财富。尽管如此，中国可能已经制定了低保计划的原则，以期在该计划的正式化和管理信息系统的进步方面迎头赶上，从而最终使低保计划能够发展成为真正的GMI计划。
中国的农村低保计划始于20世纪90年代。在城市低保计划取得成功后，农村地区的地方政府开始试验适合当地情况的类似社会援助计划。农村低保试点逐步扩大，2007年中央政府在全国范围内采纳了该方案。从那时起，农村低保计划的覆盖范围已扩大到5000万个人，其规模与印度全国农村就业保障计划和巴西Bolsa Familia计划等大规模现金转移计划相当。因此，它对中国国内（如果不是全世界）贫困的潜在影响是巨大的。
尽管是一项国家计划，但实施仍然是分散的：资格门槛、受益人选择和转移支付金额由当地决定。该计划的分散化性质以及阈值和转移金额的巨大变化引起了关于公共转移项目分散化的利弊的问题。Ravallion（2009年）在对中国城市低保计划的分析中讨论该问题，以及在关于发展中国家公共财政的文献（如Gadenneamp;Singhal，2014年）中展开更普遍的讨论。
中国的城市低保项目已成为多项研究的主题（例如，陈，Ravallionamp;Wang，2006；高，加芬克尔amp;翟，2009；高，翟，加芬克尔，2010；高，翟，杨，李，2014；Ravallion 2008，2009；王2007）；然而，城市和农村项目是不同的，解决不同程度和类型的贫困，并面临一些不同的挑战。尽管其规模庞大，在中国当前的减贫战略中处于核心地位，但人们对农村低保计划的绩效和减贫影响知之甚少。
我们对中国农村低保计划的研究为本文做出了三点贡献。首先，我们对中国农村低保计划的目标和减贫影响进行了实证评估。据我们所知，这是第一次对农村地区的低保计划进行家庭层面的实证分析。其次，通过在模拟中改变该计划的关键设计参数慷慨度和覆盖率，我们的分析可以深入了解其他政策建议，以提高该计划的扶贫绩效。第三，文献没有解决大规模收入支持计划中潜在受益人的合格标准是否应由中央或地方政府负责的问题。而在理论上，选择的统一实施可以通过改善“横向公平”来减少贫困（Ravallion，2009），我们的分析表明，在实践中，集中资格规则的潜在收益取决于目标的效率。因此，本研究为大规模穷人收入支持计划的分散实施提供了见解。在我们的分析中，我们使用了来自中国家庭收入项目（CHIP）的全国住户调查数据，与民政部（MOCA）的低保项目县级行政数据相匹配。数据跨度从2007年到2009年，在此期间，农村低保计划扩大到全国范围。利用这些数据，我们概述了该计划的主要特点，估计了其对贫困的影响，并进行了针对性分析。
我们发现，尽管该计划为受益人提供了可观的收入福利，但其对总体贫困水平的影响有限。靶向目标分析表明，靶向定位的错误是相当大的。我们进行传统的目标分析，通过将调查数据中测量的家庭收入与当地低保阈值进行比较，确定项目资格。我们还进行了倾向评分目标分析，在该分析中，资格是根据住户选择低保计划的概率来定义的，根据观察到的特征（如住户人口统计、住房、就业和资产所有权）进行估计。这两种方法都表明，绝大多数符合条件的家庭没有获得福利，即排除性目标定位误差很大。这两种方法还表明，绝大多数受益人没有满足该计划的资格要求，即包容性目标错误较大。在模拟2009年以来农村低保预算增加的模拟活动中，我们分析了增加现有受益人的转移金额与以现有转移金额将计划覆盖范围扩大到其他家庭的潜在好处。我们发现，与增加转移金额相比，扩大覆盖范围有可能产生更大的减贫效果。低保资格阈值和转移金额的变化很大，并且与当地财政能力相关。贫困县的低保门槛和转移额往往低于富裕县。我们模拟了一种更为集中的方法的影响，该方法具有统一的全国性低保阈值和统一的全国转移量。结果表明，这些标准化措施，无论是单独采取还是联合采取，都有可能减少贫困。然而，如果不改善计划的目标绩效，标准化带来的收益可能微乎其微。下一节介绍了农村低保计划的背景，并讨论了相关文献。第3节描述了数据。第4节显示了低保参与、阈值和数据传输的模式。第5节探讨了“低保”转移支付是否能使接受转移支付的家庭超过“低保”阈值并摆脱贫困。第6节使用传统的目标分析来分析该计划的目标有效性。第7节考察了低保和非低保家庭的特征，并给出了倾向评分目标分析的结果。第8节和第9节包含策略模拟。最后一节总结经验教训并讨论影响。
二、中国农村低保项目的背景
农村低保计划的试验始于20世纪90年代，主要在较发达的农村地区进行。最早2000年代的农村低保项目相当普遍，但它们主要依靠地方资金，而且由于地方财政能力的差异，各县在支持水平和资格标准方面存在差异。2004年，中央政府呼吁扩大农村低保计划，并开始为贫困地区的该计划提供资金；到2006年底，中国大约80%的省和县已经采取了某种形式的农村低保计划（民政部，2007年；徐和张，2010年）。2007年初，中央政府宣布将在全国各县实施农村低保计划，并给予中央补贴（新华社，2007b，2007a；徐和张，2010）。在这项新的国家倡议下，该计划将变得更加标准化，并将吸收或补充一些为贫困家庭提供补贴的现有计划，如五保计划（wubao）和特困户补贴计划。尽管该计划的中央资金有所增加，但该计划将由地方政府根据其财政能力共同出资，最低收入门槛和补贴金额将继续根据地方财政能力在县级地方设定。
官方统计数据表明，2006年后，农村低保项目发展迅速（表1）。2007年，全国实施的第一年，农村低保计划向3600万农村个人（占农村人口的4.9%）提供了转移支付，占农村社会救济对象的四分之三（国家统计局社会科学技术统计局，2008年，第330页；国家统计局，2009年，第89、939页）。到2011年，项目参与人数已稳定在5000万人左右，相当于农村人口的8%。这是城市低保项目（2300万）规模的两倍多，大大超过了中国所有其他农村扶贫项目的参与者总数（2010年为1790万；不包括救灾）（民政部，2011年；国家统计局，2011年）。
该项目的支出也在增长。根据表1所示的官方统计数据，2007年，政府在农村低保项目上的支出为110亿元，平均每个接受者的转移金额为466元。2009年，该项目的支出为360亿元人民币，平均每位接受者的转账金额为816元人民币。2010-2011年后，受助人数趋于平稳，但项目支出继续扩大，这意味着每位受助者的转移支付进一步增加。截至2015年，总支出达到930亿元，平均每人1900元。
由于中国农村经济的多样性和衡量农村家庭收入的难度，低保计划的实施在不同地区有所不同，并随着时间的推移而演变。地方差异和灵活性被明确纳入中央政府的《低保政策条例》（国务院扶贫办，2010年）。根据基于实地调查的报告（如世界银行2011年），与地方官员的邀请相比，公开申请的程度存在差异。在实践中，村领导通常会确定潜在受益人并邀请他们申请。包括村领导和其他社区成员在内的村委会在确定和筛选潜在受益人方面发挥着核心作用。村委员会成员与潜在受益家庭生活在一起，并在当地了解这些家庭。低保福利的申请或提名将提交给乡镇政府，并转交给县民政局。决策由乡镇和县官员做出，他们审查住户和村庄提交的书面证据，有时还会访问住户检查或收集更多信息。申请者的姓名原则上在村庄公开，并接受社区审查和反馈。国家政策允许，地方官员在实践中利用一系列信息来评估资格。这可能包括有关家庭收入来源、资产和住房条件的信息，以及有能力或无能力工作的家庭成员，或患病或残疾的家庭成员（国务院扶贫办公室，2010年；世界银行，2011年）。
原则上，“低保计划”将收款人的收入增加到当地低保阈值的水平。因此，低保福利的金额应取决于低保门槛水平和家庭人均收入水平。表1显示了全国平均低保阈值，该阈值随着时间的推移而增加。各省县之间的低保阈值差异很大。关于如何确定转让金额的做法也有所不同。在一些地区，地方官员估计家庭收入与当地低保门槛之间的差距，并据此决定转移。然而，由于难以准确计量农村地区的收入，大多数地方采用了其他方法。2007年的国家政策允许地方官员根据家庭的表面贫困程度对家庭进行分级，并设定与每一级相关的固定福利金额。这种分层分类方法似乎已被广泛使用。有几份报告指出，尽管这种灵活性有好处，但它给了地方官员和村领导可考虑的自由裁量权。该计划似乎没有良好的制衡机制，部分原因是地方一级管理该计划的资源有限。该计划的这些特点为违规行为创造了可能性（世界银行，2011年）。中文媒体对农村低保违规行为的报道数不胜数，以至于被划分为标准类别：基于关系或个人关系（关系保、人情保）、欺骗（骗保）和错误（错保）给予低保。
低保计划的问题引起了中国中央领导层和政策界的关注。2012年，中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记贺国强在一次关于中国腐败问题的演讲中明确提到了低保计划中的腐败，并使用了“城乡低保（城乡低保中的不正之风）”一词（Zhu，2012）。他概括指出了造成这些问题的主要原因:'一是当地乡镇干部不做好本职工作,不到村里去见群众,不真正了解和掌握哪些是困难户；第二,低保工作透明度不够公开;；第三,少数乡镇干部自私自利、徇私舞弊,将低保福利给予亲戚,朋友,甚至自己。
民政部已公开承认存在此类违规行为，并呼吁改进低保工作。民政部部长对低保计划内部审查结果的评论表明，审查发现了欺诈、误判和基于关系的
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