Realizing targeted poverty alleviation in China: Peoplersquo;s voices, implementation challenges and policy implications
Author(s):Yuheng Li, (Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing, China)
Abstract:
Purpose
The Chinese Government initiates the targeted poverty alleviation strategy to lift 70.17 million population out of poverty in five years time until 2020. The purpose of this paper is to investigate how the targeted poverty alleviation policy was implemented. The investigation focusses on the peoplersquo;s voices, implementation challenges and implications for policy making and improvement.
Design/methodology/approach
A nationwide survey covering 2,075 households in 22 impoverished counties of 13 provinces was carried out in August, 2015, providing rich statistics and evidence for the paper. Literature review of Chinarsquo;s poverty alleviation history is also made to lay a research basis for the study.
Findings
There are diverse needs of the impoverished households of different ages and different poverty causes. The defects of the policy are revealed such as the impractical way of accurate poverty identification, the existence of poverty-returning problem and passive poverty alleviation.
Originality/value
The study of the paper investigates the current challenges for carrying out the targeted poverty alleviation and indicates implications for policy improvement. These contribute to the effectiveness and efficiency of the targeted poverty alleviation policy in China.
Keywords:China, Sustainability, Poverty alleviation, Prosperous society, Targeted measures
Acknowledgments:
This work was supported by the National Social Science Foundation of China (Grant No. 15ZDA021) and by the Natural Science Foundation of China (Grant No. 41130748, 41301190 and 41471143). This work was also supported by the Third Party Appraisal of Chinarsquo;s Targeted Poverty Alleviation in 2015. The appraisal was carried out by the Institute of Geographical Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences. The authors appreciate the valuable comments of the referees and the editor.
1.Introduction
Section:
Among all the 17 sustainable development goals of the United Nations for the next 15 years until 2030, “End poverty in all its forms everywhere” is the first on the list (Tollefson, 2015). China, has been one of the rapid economic development countries, which contributed to much of the progress in alleviating global poverty over the past decades. Released on the 23rd International Day for the Eradication of Poverty held on 17 October 2015, more than 600 million people has been lifted out of poverty in the past 15 years, accounting for about 70 percent of those brought out of poverty in the world[1]. Ever since the reform and opening-up in the late 1980s, China has experienced rapid economic growth which has been accompanied by dramatic reduction in absolute rural poverty at the individual level (Ravallion and Chen, 2007). The Chinarsquo;s poverty-stricken population in rural regions has fallen from 73.5 percent in 1990 to 4.2 percent of the entire population in 2014[2]. Besides the number reduction, the living standards of Chinarsquo;s impoverished population and the development conditions in impoverished regions have been comprehensively improved. In over 30 years time, China has made great achievements in providing rural citizens with safe water, housing, power, transportation, compulsory education, medical care and old-age security. The economies, public services and development capabilities of the impoverished regions have also been improved.
Generally, there are three perspectives in viewing the causes of poverty (Feagin, 1972, 1975; Davids and Gouws, 2013). The first theoretical perspective explains poverty in terms of the problems of poor people, such as their lack of abilities, effort or thrift. Individuals themselves are to blamed for their own poverty. The second perspective considers poverty as the consequence of unfavorable economic, political, cultural and social forces, such as exploitation by capitalists and lack of social opportunities. The third perspective views poverty as a result of some unforeseen circumstances like illness, bad luck or misfortunes over which poor people have little or no control (Smith and Stone, 1989; Halman and van Oorschot, 1999; Shek, 2004).
As for the poverty alleviation, many scholars have attributed it to the economic growth which generates more employment opportunities and more funds for infrastructure construction
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在中国实现精准扶贫：人民的声音，实施挑战和政策影响
李玉恒，苏宝忠，刘延穗
摘要：
目的：中国政府启动了有针对性的扶贫战略，在2020年之前的五年时间内将7017万人口摆脱贫困。本文的目的是调查如何实施有针对性的扶贫政策。调查侧重于人们的声音，实施挑战以及对决策和改进的影响。
设计/方法/办法：2015年8月对全国13个省22个贫困县的2075户家庭进行了全国调查，为论文提供了丰富的统计和证据。对中国扶贫史进行文献综述也为研究奠定了研究基础。
发现：贫困家庭的不同需求有不同的年龄和不同的贫困原因。揭示了政策的缺陷，如贫困识别的准确性，贫困恢复问题的存在和被动扶贫的不切实际。
独创性/价值：该论文的研究调查了目前实施有针对性的扶贫工作面临的挑战，并指出了政策改进的意义。这些有助于中国有针对性的扶贫政策的有效性和有效性。
关键词：中国，可持续发展，扶贫，繁荣社会，针对性措施
1、简介
在2030年前的15年中，联合国所有17个可持续发展目标中，“消除所有形式的贫困”是名单上的第一个（Tollefson，2015年）。中国一直是经济发展迅速的国家之一，这在过去几十年来为缓解全球贫困取得了很多进展。 2015年10月17日举行的第23届国际消灭贫穷日发布的信息显示，过去15年来已有6亿多人摆脱贫困，占世界贫困人口的70％[1 ]。自1980年代后期改革开放以来，中国经济快速增长，伴随着个人层面绝对农村贫困的急剧减少（Ravallion和Chen，2007）。中国农村贫困人口从1990年的73.5％下降到2014年的4.2％[2]。除数量减少外，中国贫困人口的生活水平和贫困地区的发展条件得到全面改善。 30多年来，中国在为农村居民提供安全用水，住房，电力，交通，义务教育，医疗保障和养老保障方面取得了巨大成就。贫困地区的经济，公共服务和发展能力也有所提高。
一般来说，观察贫困的原因有三种观点（Feagin，1972,1975; Davids and Gouws，2013）。 第一个理论视角从穷人的问题来解释贫困，比如缺乏能力，努力或节俭。 个人本身应该责备自己的贫困。 第二种观点认为贫穷是不利的经济，政治，文化和社会力量的结果，如资本家剥削和缺乏社会机会。第三种观点认为，贫穷是由于一些不可预见的情况，如疾病，厄运或不幸造成的，贫困人口很少或根本没有控制权（Smith和Stone，1989; Halman和van Oorschot，1999; Shek，2004）。
关于扶贫问题，许多学者将其归因于为贫困人口创造更多就业机会和增加基础设施建设和社会保障的经济增长（Ravallion和Chen，1997; Bruno等，1996; Dollar and Kraay ，2002; Son和Kakwani，2008; Luo，2012）。 这些贫困人口的举措在实现地方经济增长的共同努力中发挥了重要作用（Li et al。，2016）。 但是，贫困是一个多维的问题，无法一劳永逸。 当出现意想不到的灾难，严重的疾病，残疾和家庭收入人员死亡时，这些新增的贫困家庭很容易回到以前的贫困状况（Liu et al。，2016; Liu，2016）。
由于贫困的原因和社会经济状况的变化，中国的减贫任务变得紧迫和艰难。截至2014年底，仍有7017万农村贫困人口生活在官方贫困线以下，人均年纯收入为2300元（362.5美元）。当2020年前实现全面建设小康社会的宏伟目标时，中国已经发誓要使这些人摆脱贫困。这意味着未来五年每年将有超过1000万贫困人口摆脱贫困。然后，中国中央政府在2014年发起了这项政策，旨在采取有针对性的措施来消除人们的贫困。与以往的扶贫措施不同，这项政策强调了准确的贫困识别，适当的项目安排和准确的实施效果的重要性，以确保援助到达贫困的村庄和家庭。这项政策在中国如何实施？人们如何回应政策？实施有针对性的扶贫有哪些挑战？如何调整和改善此政策？考虑到这些问题，我们打算在全国调查的基础上调查在中国实施的有针对性的扶贫政策。
本文的结构如下：第2节介绍之后，回顾了20世纪80年代以来中国的扶贫历史，并详细阐述了有针对性的扶贫内容。 在第3节中，报告根据全国调查报告提供了统计数据和调查结果。 本文结束时讨论了研究成果并为政策制定和改进提供了启示。
2.中国扶贫历史回顾
根据“中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）”，2012年在中国确定了14个连片贫困地区（见图1），其中包括乌蒙山区，六盘山区，南疆地区， 吕梁山区，四川藏族，云南，甘肃，青海三省，大兴安岭南区，大别山区，武陵山区，云南西部边境地区，云南喀斯特地区，贵州，广西等省区，燕山 - 大行山区，秦巴山区，罗霄山区和西藏地区。 14个连片贫困地区有680个县，主要分布在中国中西部地区。
中国为改革开放以来的扶贫工作做出了很大的努力。中国政府发起了扶贫开发项目，通过刺激1984年地方经济发展来摆脱贫困。然而，长期的城市偏见政策使中国的农村处于一个不利的环境，支持城市发展（李，2011）。 这种有偏见的发展战略使村庄遭受越来越严重的贫困折磨。 然后，由于贫困分布不均，有限的资金被分配到最需要的地区。与以前的福利和救济计划不同，转移不是用于直接消费。相反，资源主要用于经济发展和创收活动。
1994年，中国政府启动了“八七扶贫攻坚计划”，对1994年至2000年期间八千万贫困人口进行救助。 该计划包括三项干预措施：信贷援助，投资政府预算拨款，公共就业项目。 在项目期间，约有1,250亿预算拨款转移到592个国家贫困县进行经济发展（Meng，2013）。 政府还向农村企业和家庭投入了278亿元人民币的补贴贷款。 因此，全国贫困县年人均纯收入由648元增加到1337元，而贫困人口从80万元减少到3000万元[3]。
2011年，针对592个国家贫困县148,000个村庄发布了“中国农村减贫与发展纲要（2001-2010）”。该方案强调通过推进农村发展，工业化和人民培训，实现以社区为基础的扶贫。从2011年起，更新的纲要（2011-2020年）促进了涉及政府，市场，社会组织和个人的参与式扶贫。
2014年，有针对性的扶贫机制共同发布。有六个关键方面使该机制科学实施。首先，当地扶贫局制作电子档案，并为每个贫困家庭发放卡片，记录其家庭状况，收入和负责对口援助的联络人。二是各省建立了干部驻村和协助工作制度。选定上级主管部门，组织和国有企业的干部选派驻村协助扶贫。第三，有针对性的援助项目将根据当地的条件和需要加以实施。 “退休计划”资助那些贫困的年轻劳动者接受专业培训，而“扶贫小额信贷”则为那些想创业的贫困家庭提供贴息贷款。 “搬迁计划”帮助那些不适合居住和发展的地区的居民在就业，教育，医疗和社会保障等进一步的帮助下搬迁。第四，该机制突出了提高扶贫工作的准确性和有效性的重要性。特别是农村道路，饮水安全，电力，破坏建筑物重建，特色产业发展，乡村旅游，教育，卫生，计划生育，文化和信息化等领域实施专项援助。第五个方面侧重于社会参与。鼓励各部门的社会团体，团体和个人参与扶贫工作，并提供适当的帮助。最后一个方面的目标是建立评估省长，扶贫局干部绩效的制度[4]。
3.全国范围的调查和调查结果
经国务院批准和支持，2015年8月在全国13个省（市）的22个贫困县开展了覆盖全国的275户家庭调查，调查的目的是探讨有针对性的扶贫政策落实情况，收集“声音“来自当地局，企业，家庭和村委会。然后，总共收集了2,139份问卷。
据统计，非劳动年龄人口比例贫困人口的残疾人和老年人为31.2％，而贫困线以上人口的79％为劳动年龄人口。这表明劳动力短缺是向贫困地区挑战的一个明显问题。总共有51.5％的受访者具有小学教育背景，甚至更低的教育水平，而只有37％的人接受了中学教育。贫困家庭的主要收入来源是种植业（36.1％），其次是养殖业（18.6％）和当地的兼职工作（11.9％）。关于人们对扶贫政策的态度，93.8％的受访者认为政府非常关心扶贫，87.4％的人认为有针对性的措施是有效的，有帮助的。
3.1人们的声音
3.1.1贫困人口的需求
统计数据显示了那些贫困人口的真实需求。在所有需求中，资金援助是政府提出的扶贫攻坚清单的首选。总共有37.6％的受访者需要资金援助，而20.6％的受访者主要希望看到改善的基础设施。然后，18.3％的贫困人口希望政府帮助实现工业发展，其次是社会保障（17.3％）和职业培训（11.2％）。
人们将如何使用这些资金？政府关心这一点，因为人们使用这些资金的方式与其利润，回报和政府的财务风险有关。调查显示，56.4％的贫困人口将利用这笔资金用于农业生产。进一步的访谈发现，人们希望将资金或贷款投资于种植业或养殖业，他们认为这有助于增加收入。然后，29.6％的人选择花钱用于日常支出，其次是风险投资（16.6％）和其他（6.2％）。
3.1.2不同年龄段人群的需求
该研究将受访者年龄分为三组，即60岁以上人群，50至60岁人群以及50岁以下人群。比较分析发现不同年龄人群的不同需求（见图2）。
60岁以上的人的主要需求是确保医疗援助和最低生活保障等社会保障[5]。 总共有67.2％的受访者选择社会保障作为他们的需求，其次是特色行业发展（30.3％），职业培训（17.8％）和贴现贷款（10.1％）[6]。 这表明，随着人们老龄化，逐渐失去工作和抗风险能力，他们对发展援助的需求下降，而社会保障需求增加。 对于这类人来说，政府需要增加低保，以保证他们的日常生活。
相对于老年人口，50-60岁的人仍然最需要社会保障。 然而，被访者做出这一选择的比例下降到了40.8％。 与此同时，那些渴望特色产业发展，职业培训和贴息贷款的贫困人口都在增加。 这三项选择的百分比分别为28.3％，26.4％和16.6％。 这表明年龄在50至60岁之间的人仍然愿意发展，尽管他们的首选是社会保障。 因此，政府可以为这些人提供某些职业培训和贴息贷款，同时保证他们的最低生活标准。
50岁以下人群的主要需求与其他两种人群不同。 由于他们强大的工作能力和发展意愿，这些人更关心职业培训，特色产业发展和贴息贷款。 这三项选择的百分比分别为37.3％，35.1％和20.5％。 然而，获得社会保障是他们的最后选择，承担了这个年龄段20.5％的受访者。 从这个意义上讲，政府需要把培训和资金援助作为帮助50岁以下人口发展的主要工作。
3.1.3不同贫困人群的需求
该研究将不同贫困原因的人分为两类，即儿童接受教育造成的贫困和疾病（图3）。一般来说，儿童教育费用和疾病支出是导致中国家庭贫困的两个主要因素。但是，根据统计数据，他们对不同贫困人群的需求是不同的。
因提供儿童教育费而造成的贫困户大多希望接受职业培训，发展特色产业。被访者做出这些选择的比例分别为53.8％和48.4％，其次是选择贴现贷款和社会保障的20.4％和15.1％。由于这类家庭通常在提供子女教育费用的驱动下拥有较强的劳动能力，他们希望在技术能力开发和工业发展方面获得更多支持。因此，政府需要提供这种援助，并改善对儿童教育的补贴。
由疾病引发的贫困户迫切需要社会保障和医疗救助。这组人占受访者的54.1％。不过，他们对职业培训，工业发展和贴现贷款的援助兴趣不大，分别占25.1％，23.5％和17.5％。
图4所示的进一步分析表明，由儿童教育成本造成的贫困家庭有84.5％希望将资金投入农业生产。在提供儿童教育支出的驱动下，家庭依靠农业生产的收入。但是，这种贫困是暂时的，一旦孩子们毕业后去上班，家庭就会摆脱贫困。
受疾病折磨的家庭希望利用这笔资金来支付日常开支。 这种贫困类型的受访者总共有47.5％选择日常支出作为他们的首选资金。 与此同时，42.1％的家庭也想投资农业生产。 这表明政府应该根据家庭的实际需求提供具体的援助，以减轻疾病负担或帮助农业生产。
3.2实施挑战
3.2.1准确识别贫困人口的难度
据调查，当地的扶贫局和村委会都表示难以准确识别哪些是真正的贫困家庭。目前，中国贫困识别的唯一标准是政府的官方贫困线为人均年纯收入2,300元（362.5美元）。但由于各村农民年收入没有这样的官方统计数据或监测系统，所以贫困标识只能依靠村委会的估计或干部对人均收入可能低于其的家庭的主观判断贫穷线。有些村庄甚至通过投票来作出判断，这似乎是公平的。
这种贫困识别方式存在问题，并且不能保证准确性。首先，将缓解的7017万贫困人口分配到北京，天津和上海附近的28个省份，作为一项政治任务，然后再分配到劣势城市市县和各个村庄。然后，当贫困家庭越来越多，但配额有限时就出现了问题。这意味着真正的贫困家庭可能不会被扶贫配额分配制度所覆盖。由于贫穷的家庭意味着更多的资金或物质援助，那些没有得到这种援助的家庭会抱怨很多。那么，当人们想要获得配额和贿赂村干部时，往往会发生腐败。
其次，人民币1元相差2,300至2,301元人民币。然而，2,300元的家庭被分类为“贫困”，而2,301元的家庭被分类为“不差”。实际上，这两类家庭的生活条件可能相同。但根据政策，这些贫困家庭将获得各种援助，但这些援助不适用于那些“不贫穷”的家庭。这肯定会引起“不贫”户与贫困户以及村委会和干部之间的矛盾。显然，基于估算的家庭人均收入的贫困识别对于实施有针对性的扶贫是不切实际的。
3.2.2扶贫和贫困并存
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