政策放松后地摊经济将何去何从？
-基于杭州放松的经济政策执行困境研究
作者：陈曦，孔繁悦
国籍：中国
出处：国际社会科学和教育研究杂志第四卷第四期，2021年
中文译文：
摘要：放松地方经济政策是中央政府为缓解新冠肺炎疫情后低收入人群失业和经济发展受挫而提出的新举措和新计划。通过对杭州市不同夜市的摊贩、公司、街道办事处和政府官员的个案访谈，采用行动者网络理论对政策实施进行分析。表达各自的态度和不同要求的供应商,管理办公室、政府和居民在街上摊位放松政策,显示了地理决定制作和实现问题在释放的过程中实现整流的政策,并揭示了特定的镜像在杭州城市管理政策的制定和实施,其背后的深层逻辑。
关键词：地摊经济，实施困境，行动者网络理论
1.背景及简介
2020年初，一场突如其来的疫情打破了全国的正常运行。为控制疫情，中央政府和各省迅速响应，采取了严格果断的防疫政策。虽然中国疫情防控取得了令人满意的成绩，但疫情给中国国内经济发展带来了前所未有的冲击。需求面指标放缓，企业生产经营安排受到影响，全国城镇调查失业率为5.9%[1]。经济处于停滞状态。
作为浙江省的政治、经济、文化、科教中心，杭州也陷入了这种局面。随着杭州疫情防控政策的实施，杭州经济发展不可避免地会受到影响。由图1可知，杭州国民经济的主要指标除实际利用外资呈正增长外，其余均为负。在此背景下，杭州市政府出台了一项政策，要求到2020年稳定恢复失业保险。它还要求帮助企业渡过难关，维持就业形势的整体稳定[2]。
图1.杭州市2020年3月国民经济主要统计指标[3]
2.“地摊经济”：从概念到实践
2.1.中央政府定调
2020年3月18日，国务院办公厅发布《关于应对新冠肺炎疫情影响加强稳定就业措施的实施意见》。意见指出，应多渠道支持灵活用工，合理设置无固定营业场所的摊贩管理模式，预留展位等营业网点。而“小店经济”、步行街经济的发展应作为各类城市卓越性评价项目[4]的重要标准。2020年5月22日，在十三届全国人大三次会议开幕式上，国务院总理李克强作政府工作报告，提出“合理设立流动商贩经营场所”。[5]两会期间，全国人大代表杨宝玲提出，要赋予“地摊经济”和从业人员法律地位，因地制宜，最大限度地释放活力。5月27日，中央文明办宣布，为恢复经济社会秩序，满足人民群众生活需要，今年的“文明城市”评价指标将不再包括占街作业、街头市场和流动小贩作为评价内容。同日,中国住房和城乡建设部发布了“注意的城市管理和监督局转发住房和城乡建设部的”“五个许可和一个持久性成都”,称赞了成都的城市管理的实现五个许可和一个持久性。各地区要结合当地实际，学习和推进有关工作。[6]5月28日,李当总理回应记者的问题,他称赞一个西部城市试图开发一个“地摊经济”。随后，总理于2020年6月1日访问山东，再次强调，摊贩经济和小店经济是中国重要的就业来源，是中国的活力源泉。此时，“街头摊经济”一度成为占据网络的热门词汇。
2.2.杭州“地摊经济”的回归趋势
杭州的“地摊文化”从南宋就有了记载。如今，杭州作为阿里巴巴的发祥地和中国的电子商务之都，民营经济和信息经济的发展非常活跃，这样的城市基因为杭州地摊经济的蓬勃发展提供了肥沃的土壤。
尽管杭州具有有利于“地摊经济”发展的城市基因，以及开放、包容、智慧的领导团队，但杭州对“地摊经济”的态度仍以压制为主。例如,2018年2月,杭州城市管理局发布了“城市管理服务工作计划保证春节期间2018年”,这就需要严格控制非法活动在城市地区,如无证早餐摊位,移动水果摊位,烧烤摊位,无照晚上食品摊位和非法停车和销售机动车[7]。2018年9月，杭州市城管局宣布，将积极做好重大活动服务保障工作，对重点路口、无证流动商贩等进行有序管控。诚然，治理和控制的目的往往是出于确保食品安全、维护城市形象等考虑，但客观上不利于“地摊经济”的发展。政策放松后，全国各地的摊位都开放了。2020年6月3日，浙江省省长袁家军走访小微企业、个体工商户，了解他们在疫情期间的生存和发展困难，并召开相关座谈会。他进一步强调，各部门要采取更有力、更具体的措施优化环境，有序发展摊贩经济，促进小微企业、个体工商户升级，增强活力。[8]
表1.“地摊经济”放松前后杭州相关政策文件比较
在中央政府和浙江省政府的指导下，杭州立足自身实际，加快了积极推进“地摊经济”发展的步伐。有关部门多次召开座谈会，探讨杭州街头地摊经济的回归策略。杭州市于2020年7月14日发布了《关于实施杭州市促进夜间经济发展工作的意见(征求意见稿)》，虽然尚未发布正式的政策性文件，但征求意见的时间为14日至22日。《意见》指出，通过6项“夜间措施”，形成“10 X”夜间经济空间布局，全年安排100多项夜间经济主题活动。可见，杭州促进“地摊经济”发展的政策措施正在实施之中。从调查中我们可以知道，约60%的人认为街头摊位经济将使城市更有活力，10%的人认为地摊经济将增加摊贩的收入。
由表1可知，与以往“打击”、“取缔”街头摊位经济的态度相比，杭州相关文件中体现的“鼓励”态度是显著的。综上所述，地摊经济的发展带来了优惠政策，但在实践中必然会遇到许多问题。
3.研究方法与结果
本研究选择了吴山夜市、武林夜市、笕桥夜市和湖上夜市四个夜市作为研究地点。这些地方的选择是经过深思熟虑的:首先，吴山夜市有着多年的历史，具有杭州的历史文化特色。它已经成为杭州人生活中不可缺少的一部分，因此他们对这个夜市非常了解，便于我们去调查。除此之外，笕桥夜市以出售小吃和烹饪食品而闻名，而武林夜市则以靠近景点而闻名。笕桥夜市和武林夜市是杭州最好的两个商业夜市，有很多人来光顾。这有利于我们发放问卷和进行访谈。湖上夜市紧挨着西湖。这是近年来兴起的夜市，很受年轻人的欢迎。这四个夜市都位于杭州不同的区域，各有特色，都有研究价值。
此外,为了调查情况的地摊经济政策的实施在杭州,找到困难的实施政策,我们采访了一些机构(包括从杭州城市管理和执法官员,美国环境保护署,市场监管局和其他机构监管责任夜市)了解不同行为实体评估这个项目,问一下如何处理夜摊上的乱局。由于夜市的直接管理是公司、街道办事处或由他们共同管理，我们也采访了他们。此外，我们还采访了10位消费者、16位低收入供应商、4位保安和6位夜市办公室经理，深入了解他们在这个项目中的角色，并探讨了显性和隐性的问题。本研究在了解各研究对象的基本利益、矛盾和困难后，对杭州市城市社区参与过街头地摊经济和夜市购货的居民进行问卷调查。通过线上线下两种方式发放问卷，共回收有效问卷150份。这些问题旨在了解他们对地摊经济的态度，一些关于他们购买夜市产品的考虑和建议的细节。
调查显示，大多数人都很享受地摊经济带来的好处。从数据中,我们可以知道96.67%的人有购物的习惯去街头摊位,71.33%人喜欢方便的地摊经济,66.67%喜欢廉价产品,58%的人认为这是合理的和必要的放松政策根据疫情,能有效促进经济复苏,30.67%人认为地摊经济是必不可少的重燃城市生活的烟火。然而，人们也担心地摊经济的后续问题。超过50%的人认为地摊经济会带来质量和售后问题、食品卫生安全问题和管理问题。72.67%的人认为地摊经济出现上述问题的原因是管理体制不完善，64%的人认为是缺乏合理的规划，37.33%的人认为是不服从市场秩序。
4.中国杭州地摊经济发展的现实困境
4.1.小贩很忧虑，而城管太累了
地摊经济的回归给失业人员带来了新的希望，同时也给城市综合执法管理带来了新的挑战。城市综合执法局集城市卫生建设、园林绿化、道路交通等数十项功能于一体，在2020年杭州“文明城市”建设中发挥着重要作用。然而，由于工作繁重，一名城市巡视员通常要管理城市环卫建设、园林绿化、道路交通、建筑工地等数十项功能。
为了满足有关标准“文明城市”,必须严格控制和清理非法摊位设置在城市街道上,然而,目前,地摊经济蓬勃发展,和大量的普通,下岗和失业的人涌入这个行业。在政策放松之前，流动小贩一直在寻求市管检查的规律性，当市管检查完毕后，他们会重新设置摊位。但是现在，随着“地摊经济”的流行，每个人都在毫不犹豫地谈论它。更糟糕的是，绝大多数人并不准确理解“政策放松”的内涵，而将“放松管制”部分理解为“放任”。他们甚至以“总理的话”为借口，将“占路”、“乱摊点”合法化，不接受城管的劝阻和管理。在这种情况下，城市巡视员的工作遇到了前所未有的困难。面对工作的压力和供应商的报复,检查员也很痛苦,,只能尽最大努力耐心地解释“政策放松”的真正含义的供应商和指导他们合法设立摊位在杭州市政府开市。
4.2.摊位难找，租金上涨
杭州的地摊经济蓬勃发展，许多大学生和白领希望从复苏的地摊经济中受益，他们很快就走进了地摊经济。地摊经济不仅为低收入者提供了谋生的机会，也为其他人提供了兼职工作的机会。因此，在夜市设摊的人数逐渐增加。
为了防止交通堵塞、环境污染等负面影响，杭州市政府设立了指定市场，让商贩合法经营。其中武林夜市、笕桥夜市、吴山夜市、湖上夜市由于靠近商业区，设施完善，市场非常受欢迎。
但是，政府规定的市场数量和每个市场可容纳的摊位数量都是有限的。对摊位的需求飙升，而供应供不应求，因此租金自然上涨。以吴山夜市为例，在新摊贩涌入之前，共有467个摊点被租出。获得摊位的唯一方法是与目前的摊主协商，并要求转租。根据相关网络平台发布的转租信息显示，吴山夜市一个同样的4平米摊位的月租为2400元，而吴山这边的官方月租仅为550元，相差了5倍。
4.3.消费者，居民和摊主共同谴责，夜市管理处无能为力
对于夜市管理处的工作人员来说，他们不仅因为摊位租金问题而受到新摊主的困扰，而且经常受到消费者、居民和摊主的共同谴责。摊贩认为，摊主之间发生的顾客纠纷、转租、竞争等都是自己解决，或者摊主与顾客协商解决。就连办公室里的数字也看不见。消费者也担心食品安全能否得到保证。事实上,根据员工的反馈杭州市场监督局,当前食品安全纳入管理范围市场监督局卫生局,但它的重点是在酒店和餐馆食物的抽样检验,而且没有固定工作安排街头小摊的食物。大多数夜市管理处也没有严格控制食品的进出，往往只是办理手续。
面对消费者、居民和摊主的共同批评，夜市管理处的工作人员也表达了不满。毕竟，夜市管理处的能力和力量都是有限的。已全面负责夜市卫生、治安等各项管理检查工作。对于其他方面的工作，夜市管理处没有权力管理或必须服从政府命令。
4.4.管理和沟通的多重困难
夜市管理处受到侵害的另一个重要原因是严重的多元化管理。以湖上夜市为例，虽然湖上夜市属于湖滨步行街委员会，但实际运营管理的是杭州湖滨步行街公司，该公司负责人表示，他们是高管和管理者。此外，由于湖上夜市临近西湖，代表着杭州的印象，杭州西湖风景区管委会也对此做出了回应。由于湖滨步行街二期改造升级是今年的重点工作之一，市商务局和上城区政府都是负责单位，多元管理势在必行。此外，沪上市场的日常管理还涉及多个部门。湖滨步行街目前使用的智能街区综合管理平台的数据需要整合公安、城管、市场监管等部门的系统。街区管理包含人群管理、区域管理、事件管理和事件沙盘四个模块。协调所有这些需要很大的努力。涉及夜市管理的相关实体如图2所示。
图2.多学科模式
4.5.靠不住的支持者：缺乏相关法律
目前，我国对地摊经济的立法保障尚不健全，立法过于分散和笼统。许多方面的摊贩经营没有得到规范，导致消费者的权益得不到保障。
的确，这不仅仅是杭州街头摊档缺乏相关的法律法规，中国也缺乏具体的法律法规。目前，地摊经济的健康、监督、准入资格等问题分散在《消费者权益保护法》、《侵权责任法》等法律中。管理的法理依据《个体工商户条例》、《个体工商户登记办法》、《市容环境卫生管理条例》等法律实施。此外，我国现行卫生立法仅限于责任的分配，没有规定处罚措施、监督主体。而市场监管部门只对餐厅、酒店的食品安全进行监管，却没有涉及摊位的监管。此外，在街边摊收费的公司也应该承担他们的责任。
在过去，地摊经济受到限制的时候，主要是由城管部门管理，不属于市场监管部门的范围。但随着地摊经济的回归，许多涉及市场监管机构的隐患和冲突问题被触发，但却没有法律或政策可循。
4.6.政策模棱两可
为促进地摊经济发展，杭州市商务局起草了《关于加快发展夜市经济促进消费增长的实施意见》，但截至2020年7月中旬，仍处于征求意见阶段。与成都、南京、青岛等地出台的管理措施相比，杭州地摊经济放松政策的模糊性尤为突出。例如，文件指出，各地区要做好夜间经济重点项目的政策保障和资金保障，创新具有自身特色的夜间业务模式。但没有详细列出商圈、路段、开业时间、管理标准等。
政策的模糊性导致了管理上的困难。没有明确详细的政策文件和指示，夜市管理处的工作人员不敢采取行动而是进行选择
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