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中国海洋环境管理机制--以渤海溢油为例
摘要
特别政策研究小组根据共享的和现有的资料, 评估了渤海海洋经济发展对海洋环境的影响。 通过对2011年中国渤海蓬莱19-3 油田溢油事故的个案研究, 2010年墨西哥湾美国 '深水地平线' 钻机的漏油事故及2007年在挪威北海'Statfjord' 油田海上溢油事故, 并分析了中国海洋环境管理的主要问题, SPS 小组制定了七项政策建议, 以改善中国的海洋环境管理机制:
1. 制定一项综合的国家海洋发展和环境保护计划。 该计划应成为国家主要海洋工业部门发展和布局的总体规划：这个计划应该是一个国家总体规划的发展和布局的主要海洋工业部门: 中国的国家沿海和海洋空间规划。 这一计划应处理和纳入各省沿海和近海地区的所有现有与海洋发展有关的战略计划。
2. 制定海洋环境事故国家海洋应急预案 '国家应急预案'。 '国家应急预案'应覆盖整个国家, 包括适用于沿海省份、沿海地区或海湾地区的具体区域应急计划。
3. 协调与海洋有关的国家环境法和海洋环境行政职能。 在其他变化中, 国务院颁布的 '三条规定' 需要修改。 为改善部际协调与合作, 应在环保部内设立一个新的环境紧急和环境保护协调部。
4.完善海洋环境管理立法, 包括批准和监督所有近海油田开发规划、实施污染防治控制和安全生产法规的规定, 信息公开程序、生态损害评估和改进赔偿制度和机制, 以支付应急费用。
5.通过建立一个统一的近海执法小组, 加强执法, 保护海洋环境。
6. 加强公司环境责任, 提高企业环境风险防范能力。
7. 通过对环境海洋公共项目或国家特殊科学技术发展项目的支持, 加强与海洋环境管理有关的研究。 国际合作是实现这些目标的一个非常重要的途径。
关键词: 渤海溢油、海洋经济、海洋环境、应急管理、正常管理、组织体系和机制、法律法规、总体规划、应急预案、双效模式 (高效有效), 部际协调、企业环境责任
2.海洋溢油反应典型案例的经验、教训和影响
2.1海上溢油管理不力, 应急能力不足
在2011年6月4日和 6月17日, 在渤海湾的蓬莱19-3 油田发生了两起漏油事件。据报道，它们造成了油田和西北部海域的海水污染, 覆盖了上千平方公里的面积 (不符合 I 类海水质量标准) 和大面积的底泥污染。因为关于污染程度有各种各样的看法，所以没有引入确切的数据。 然而估计, 大约870km2的海域受到严重污染 (石油基污染物的含量明显超过 IV 级海水质量标准), 这对海洋生态和渔业生产造成了重大影响。国家海洋管理局事故调查报告指出, 该运营商, 即康菲菲利普斯中国公司 (康菲) 在运行过程中违反了油田开发总体规划。操作过程的安全方面存在缺陷和疏忽, 预防措施不到位。这最终导致发生了蓬莱19-3 溢油。根据中外合作合同签订, 康菲是该油田的经营人, 因此必须对此次溢油事故负全部责任。
2.1.1 披露的信息不足和延迟
有关各方在媒体和公众压力下披露有关石油泄漏的信息，用了长达一个月的时间。此外, 国家海洋管理局 (SOA) 只宣布事故起因, 没有及时公布其他调查结果。在 2011年7月27日, 中国国家海洋管理局 (SOA)南海分部开始发布其网站上漏油事件的最新信息。迄今为止, 海洋生态补偿和渔业损失评估的基础以及有关各方达成的协议内容尚未公布。由于我国在处理漏油事故方面缺乏系统的措施, 企业在社会和环境方面的责任不足， 这使公众在信息披露方面处于不利的境地。在蓬莱19-3 案中, 有关各方没有及时、积极、充分地根据《政府信息披露条例》的有关规定, 对有关事故的相关信息进行有效的披露。这引起了广泛的公众批评, 损害了政府的信誉。它还妨碍动员各方及时对事故做出反应。 特别是, 它未能使渔业经营者及时控制和减少损失, 并收集证据以便能够提出损害索赔。
2.1.2无效监管与责任缺失
根据SOA联合调查组的康菲, 缺乏自我调节和环境责任。 其石油生产操作和泥浆回注违反了总体发展计划, 造成溢油 (井喷)。此外, 在出现事故迹象时, 没有及时停止行动, 以调查污染的原因， 这就加剧了污染的程度。而且该井表面套管的深度太浅， 这违反了环境影响评估的要求, 破坏了应急处理能力, 造成了额外的渗漏。
关于为什么没有及时发布信息，以及在关键要点中指手画脚，一直有各种各样的评论。在联合调查中，提出COPC不承认事故的严重性，并通过报告虚假信息和掩盖错误掩盖真相，这造成了持续的石油泄漏和广泛的污染和加重的损害。2012年6月4日，蓬莱19-3油田在原油转移过程中发生了一次溢油事故，少量原油泄漏。这表明COPC内部管理存在严重的问题。
中国海洋石油公司（中海油），作为中央国有企业之一，作为康菲在中国的主要投资者和合作伙伴，按照 '调节' 的要求, 未能履行直接监督其合作伙伴业务的责任。与外国企业合作开发近海石油资源 '。作为《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》规定的海上石油勘探开发管理部门，SOA 及其华北海科未能及时找到漏油事件的地点, 以便在事故初期开始清理。环境保护部（MEP）没有发挥《环境保护法》规定的综合监督协调作用，只参加了联合调查组。有人提议，交通部（MOT）有责任协调。
此外, 调查组是由一个分部门机构 SOA 领导的, 根据该条例, 该小组应协调其他部委。这种水平的错位肯定会影响协调的效力。 到目前为止, SOA 还没有充分解释因果关系和协调问题, 从而增加了处理渤海湾溢油事故的难度。 这也意味着与受影响渔民有关的责任问题变得更加复杂。SOA 领导的联合调查的范围和深度 (七个行政机构和部委的参与) 不够充分。 它缺乏司法部门、人大、证券和国有资产管理机构的参与。 此外, 有关沿海省份和部门没有积极参与事故处理 (如调查、答复和权利要求)。
造成这些失败的主要原因是:
监管机构和企业的利益并不分离, 而是交织在一起;
过度官僚作风妨碍有效行动;
技术过时;
涉及的机构数目妨碍了对该行动的有效管制;
薄弱的规章制度没有明确表示经营者的责任。
目前, 行政监督管理制度既没有明确责任方的责任, 也没有通过强制履行义务来建立适当的质量保证体系。
2.1.3 应急反应不充分, 反应迟缓
a) 应急能力不足。SOA 对海洋环境事故没有应急响应能力; 补救主要是由中海油进行, 并租用工业企业的船只, 而运输部则没有直接涉及石油清理能力。由于主管当局没有能力调动紧急反应, 而有这种能力的部门没有参与, 石油开采和恢复的时间从9月一直持续。 同时, 事故也揭示了我国一些海洋石油开采和钻探技术的薄弱环节。
b) 有关各方没有按照相应的应急计划行事。 根据《海上石油开采开发应急执行程序》的规定, 此次事故中溢油的容积和面积均归属于 I 级反应标准。, 即严重的环境污染事件。 但是, SOA 并没有启动海洋石油开采和开发事故应急预案中所规定的 I 级响应程序, 而华北海科则只启动了三级应急程序。此外, 这次事故中的损失超过了 RMB1000 万元, 被归类为一个异常重大的环境事件。但是, 由于国务院发布的突发环境事故应急预案, 中国环保总局没有根据国家紧急应对计划启动一级反应。 国家安全生产管理局 (锯) 没有启动海上石油和天然气作业事故和灾害应急预案。
c). 不同政府级别和部门的应急计划预警水平不一致。尽管各级政府、地方政府、甚至中国港口都有相应的应急预案, 但它们并不统一和协调。例如, 船舶漏油的警告水平与石油平台漏油的情况不一致。因此, 最终的响应效率很低。
d). 缺乏国家层面的应急计划。 海洋石油泄漏事故应急预案开发与开发SOA，只是国务院一个部门的部门计划。 随着海洋石油开采的日益扩大和海洋石油泄漏事故对沿海渔业、旅游和经济的影响日益增大, 有必要将这一应急计划升级为国家一级的计划, 或制定国家应急预案。对重大海洋环境事故 (包括漏油), 统一预警标准和等级, 建立各级应急组织, 建立畅通的跨部门协调机制, 构建应急响应基础设施, 并以统一的方式分配应急资源。
2.1.4 轻刑罚与低补偿
a). 违反保护环境的法律法规的处罚太低。 根据《海洋环境保护法》的有关规定, SOA 只能对康菲征收20万元人民币的罚款。 此外, 没有司法干预, 也没有刑事诉讼法规定的重大环境污染犯罪的刑事起诉。 考虑到近海石油工业的经济转向, 20万元的罚款无论是惩罚还是威慑, 都不起重要作用。
b) 对环境损害的索赔和赔偿必须加以协调, 并立即付款。 SOA 要求16亿8300万元的海洋生态补偿, 农业部 (MOA) 对渔业资源补偿要求赔偿13.5亿元。 康菲23亿300万元的总索赔由 SOA 和 MOA支付, 而剩余的金额是由 CNOCC 支付。 此外, CNOCC 承诺将支付大量资金用于生态补偿, 包括研究资金。 然而, 民事索赔尚未开始。 来自山东、河北、辽宁的民事债权远远超出中央政府的要求。
现行的海洋环境保护法基本上是一项防止海洋污染的单一法律, 其主要目的是为经济发展服务。 它缺乏通过诸如高罚款和其他索赔等遵约措施充分保护和改善海洋生态环境所需的内容。
2.1.5 无效的执法和不完备的法律、法规
从渤海石油泄漏看, 在海洋资源的正常管理中, 对海洋油田作业的编制、审查、批准、实施和监督缺乏规范。在发展油气田的过程中, 环境影响评价和环境评价体系未得到充分构建, 对经营实体的环境安全监督管理也存在不足。从1999年发现的19-3 油田到2011年的事故, 即 10年多来, 公司和有关部门没有跟踪和评价整个油田开发计划的实施情况。 企业主动报告和政府信息披露落后。 我国的环境信息披露立法在实际可操作性中是不完整和薄弱的。
我国海洋油污损害评估和海洋生态环境索赔的现行法律依据不足, 没有统一的诉讼程序制度，还缺乏可操作性, 导致执行中的混乱和困难。虽然海洋环境保护法原则上确定了生态损害赔偿制度, 但尚未明确界定船舶溢油损害赔偿责任, 内容、程序和没有规定赔偿的标准，以及接受赔偿的当事方与支付补偿方之间的权利和义务。 此外, 关于海洋生态损害赔偿的低级别规定还没有详细说明, 因此对海洋生态损害赔偿难以实施。
在 2007年, SOA 发布了海洋部门工业标准的海洋石油泄漏生态损害评估技术准则, 但它不是作为行政处罚而设计的规章。 因此, 标准只能作为法院判决的参考, 而不是诉讼的依据。2008年, MOA 率先制定了关于渔业污染事故经济损失计算方法的国家标准。2010年6月, 山东省率先颁布了关于我国海洋生态损害赔偿的规定。 虽然上述条例和法令确定了要赔偿的科目, 但没有明确界定赔偿标准 (例如, 具体标准和固定的赔偿年数等), 因此, 可操作性仍有待观察。
2.2 美国有效的海上溢油管理系统和快速应急反应
在 2010年4月20日, 在墨西哥湾的 BP 公司旗下，一个“深水地平线”钻井平台由于甲烷气体从油井喷发，遭受了爆炸并且下沉了。事故造成11名工人死亡, 17 人受伤, 2000亿加仑 (约75万m3) 的油井喷出油井, 污染了1500km2的海域， 漏油持续了85天。 对墨西哥湾环境造成的损害的全面评估可能需要数十年的时间才能完成。 然而, 很明显, 石油泄漏严重影响了海湾地区居民的经济发展。
这次事故的主要原因有三个方面： (a)该行业自我监督不力, 缺乏足够强有力的技术安全机制和程序。在油井钻井作业相关各方管理体制沟通不足，决策过程中的风险意识不足。 采用的钻井技术不先进, 技术故障严重。 在关键时刻操作的安全规程没有被遵循并且犯了严重错误。(b) 政府监管不力, 未能控制爆炸的风险。 美国矿产管理处、内政部是近海原油开发的监督机构, 被指出疏于管理。矿产管理处的工作人员没有监督深水钻探的经验, 也没有接受相关的培训, 而且没有遵守规章制度。该服务的风险评估未能跟上深水钻探的发展。 此外, 当奥巴马政府宣布取消墨西哥湾近海石油开采的 '禁令' 时, 没有采取严格的支持监督措施。 在海上石油和天然气钻探许可证发出时, 没有进行适当的环境评估。(c)国家能源政策不平衡助长了对石油和天然气的过度依赖。 过去30年来, 美国政府未能就近海石油开采和其他国内能源安全行动做出决定, 导致目前的美国严重依赖外部石油资源在某种程度上威胁生活方式。 因此,带来了很大的压力, 以尽快在高流量下生产这一油井。
2.2.1 快速有效的应急反应
a)应急反应很快。当发生漏油事故时, 美国政府启动国家、地区和地方紧急指挥系统, 统一和协调所有部门, 努力阻止泄漏, 从近海石油泄露中进行处理和回收。在“深水地平线”爆炸当天, 美国政府启动了国家海洋石油溢油应急系统, 并与美国海岸警卫队 (USCG) 建立了一个当地应急指挥中心作为核心机构。 第二天, 区域应急小组开始协调联邦海岸警卫队, 国土安全部, 商务部和内政部, 并提供技术建议和从下属机构和应急储备站组装货物和材料采取预防/补救措施, 进
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