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中国突发事件行政征用资格研究

（一）简介

行政征用通常是指行政机关为了国家利益和公共利益，依照法定程序强制实施的，与人民财产和劳务有关的具体行政行为。随着社会转型的深入和自然社会环境的不断复杂，当代中国各类突发公共事件急剧增多。基于“公共利益高于私人利益”理念的行政征用在应对过程中发挥着非常重要的作用。为防止行政权力滥用，实现公共财产的有效保护，有必要严格限制突发公共事件中行政征收的条件，更好地应对突发公共事件。本文试图在进一步解读我国当前突发公共事件中行政征收立法规定的基础上，提出具体的改革举措。

（二）行政征用的前提条件

一般来说，行政征收的前提应界定为突发事件，在《突发事件应急法》中将其界定为“突发性的自然灾害、事故、灾害、公共卫生和社会安全事件，对社会造成或者可能造成严重危害，需要采取应急措施处理的”。从概念界定上看，紧急征用具有以下特征，即紧急征用必须同时具备以下所有特征，才能适用于紧急征用。

2.1突发事件具有明显的社会性和公共性特征

这一特点体现在事故引发的广泛公众关注和事件缺乏公众关注自然不具备社会性和公共性，因而不应认定为公共危机。危机一定是与社会事件有关的公共利益与安全，无论发生时间、范围和大小，都会因其迅速蔓延而引起广泛关注，成为公众关注的焦点。因此，应对突发事件也成为政府的重要职责。7月23日浙江温州动车相撞就是一个很好的例子。事故不仅造成了巨大的经济损失，更严重的是造成40人死亡，200多名乘客受伤。它具有明显的社会性和公共性特征，可以界定为紧急状态，在紧急状态下，必要时会涉及强制征收人的财产。

2.2突发事件应具有突发性

这说明该事件一定是突发性、突发性、无准备的公共事件。事件往往超出人们的预料，其发生的时间、地点、影响范围都是出乎意料的。突发性，在一定程度上还体现在紧迫性的特征上，即形势严峻、紧迫，如果政府不紧急征用私有财产、劳动力等，必然导致更大范围的不良影响和严重后果。例如，2008年汶川地震就是一次典型的地质灾害性突发事件。震后，为满足抗震救灾需要，地方政府和中央政府临时征用了当地企业拥有的大量机动车和物资。

2.3突发公共事件应具有严重威胁性

突发事件不仅严重威胁着公民的生命财产安全，而且对国家的政治、经济、文化和社会秩序造成巨大的破坏，使公共利益受到极大的威胁和侵害。这就是为什么政府必须采取包括行政征用在内的一切行政手段来应对突发事件，以减少造成巨大损失的可能性。正是由于突发事件具有这样的特点，我国在颁布《中华人民共和国突发事件应对法》时，将“预防和减少突发事件，控制、减轻和解决突发事件所带来的严重社会危害”作为主要立法考虑。从这个角度看，没有严重社会危害的事件是不可能引发的行政征用等强制性行政措施。

2.4突发公共事件应有公共权力参与

这一特征将适用于行政征收的突发公共事件与一般社会事件划清了界限。如果公共事件爆发后，仅仅依靠群众的内部力量而没有公共权力的介入就足以成功化解，那么这类事件就不具备公共权力干预的特征，不应被界定为突发事件。例如，目前流行的选秀节目不需要行政介入或干预，因为尽管它们具有广泛的影响力和广泛的社会关注度，但本质上只是文化和娱乐现象。

（三）行政征用的目的

我国宪法修正案第十条和第十三条规定：“国家为了公共利益，有权依法对公民的私有财产进行征收和补偿。”。此外，我国的《土地管理法》、《应急响应法》、《宵禁法》、《外国公司法》等也对政府为公共利益征用公民财产和土地作出了其他规定。可见，以“公共利益”为目的的征收，是实施行政征收的前提条件，也是其合法性的标准，即只有以“公共利益”为目的，政府才能依法要求行政对象放弃或者变卖其全部或者部分财产使用权，甚至所有权。

3.1现行立法中的“公共利益”

纵观我国现行立法，对公共利益的界定都比较笼统和抽象。在我国宪法和法律文本中，没有任何法律法规对此作出明确而具体的解释，而只是以抽象原则的形式出现。通常的立法模式是“为了公共利益，政府有权依法对公民的财产进行有偿征收”，但对于什么是“公共利益”却缺乏进一步的要求。这种立法模式，从理论上讲，并不缺乏合理性。宪法和其他法律规定的社会生活关系，这些通用术语的不确定性赋予了行政机关和司法机关过度的法律解释和自由的仲裁，从而使行政机关在行政征收过程中以“公共利益”的名义公然侵犯公民财产权成为必然，使“公共利益”的目的无济于事。这与原有的立法动机背道而驰，其目的在于缓解条款的刚性，防止过度机械的形式正义损害实体正义。因此，我们不应再把“公共利益”当作一种单纯的道德标准和空洞口号的政策，必须通过立法予以明确和界定。

3.2“公共利益”的立法修正案

笔者认为，对于这样一个宽泛抽象的概念，可以借鉴我国行政诉讼范围立法规定的经验，采取包容与排他性列举的立法形式。包容枚举是指列出公共利益所涵盖的所有对象；排他性列举是指列举不属于公共利益范围的对象，但在实践中容易与公共利益范围内的对象混淆。因此，对公共利益的包容性列举可以包括以下几个方面：（1）国防和军事设施(2）公共事业，如防灾和治理(3）交通设施，如机场、道路、码头、桥梁等(4）公共卫生设施(5）灌溉设施(6）政府机关和事业单位的建筑施工(7）科教文卫体育事业(8）扶贫济弱慈善事业(9）为公共利益而采取的其他行政行为。列举式规制可以有效防止政府权力的肆意扩张，保护行政客体不受行政主体的侵害。一般规定可以弥补列举式规定留下的疏漏，但为了防止权力滥用，应尽量少用。除以上列举的包容性列举外，还应列举和剔除一些经常被滥用的利益形式。比如，要禁止以商业为目的的行政征收，禁止政府的非官方行为以及过度征用。

此外，我国现行的公共利益认定程序立法尚属空白。行政征收作为一种剥夺公民财产的行政行为，只有在符合公共利益的前提下才能适用。

（四）行政征用主体

行政征用主体是指有权决定和实施行政征收的行政主体或公民。征用是国家权力的具体体现，因此是一种公共权力；行政征收只能由作为公共权力代表的行政机关行使。行政征收的具体主体包括两个方面：行政征收的决策主体和行政征收的执行主体。决策机构无一例外应是具有决策权的合法行政机构，而执行机构不限于国家行政机构和一切社会团体，财政团体和行政机关委托的一些组织或者个人可以成为行政征收的主体。明确行政征收的决策实施主体，不仅有利于保护被征收人的合法权益，而且有利于规范行政主体的行政行为。鉴于行政主体特别是突发事件中的行政主体有权实施紧急强制征收，因此，对突发公共事件中的征收主体进行立法规制势在必行。

4.1现行立法规定

我国许多法律法规都将突发公共事件中行政征收的紧急申报权、决定权和实施权委托给了各级地方政府和机关。《突发事件应对法》第七条规定：“县级政府应对本行政区域内的突发公共事件负责；涉及两个以上行政区域的突发事件，由上一级政府或者由各行政区域的上级政府共同处理”，第十二条规定了实施办法征收机关为“有关人民政府及其部门”，这一规定赋予行政机关过多的法律解释权和仲裁权，难以从根本上和立法上限制行政权力，保护行政客体。同时，《传染病防治法》规定地方政府的上级机构为决策机构，地方政府为实施机构。但鉴于“非典”的爆发，实践中征收的实施并没有严格遵循《传染病防治法》，征收主体多元化，政府、公安机关、卫生行政部门、一些教育机构和医院也做出了征收决定。虽然这种与《传染病防治法》立法的不一致是合理的，因为“非典”属于突发公共卫生事件，属于典型的行政突发事件，但《传染病防治法》第25条仅适用于正常的行政征收。问题的关键在于，紧急征收的捐赠需要明确的法律规定，而由于目前没有相关的立法，擅自征收可以看作是一种典型的行政违法行为。

除《突发事件应对法》和《传染病预防法》外，我国的许多法律都涉及到突发事件行政权的主体。例如，《防洪法》第四十一条赋予县级以上人民政府防汛指挥机构紧急宣布防汛期到来的权利；《重大动物疫情应对条例》第十九条规定：“重大动物疫情由省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门认定，必要时由国家兽医主管部门认定。”。《防震减灾法》第29条赋予省级政府宣布地震来临的权利，等等。从这些规定可以看出，我国关于行政主体的立法都是在紧急状态下相对严格的，主要是对行政主体的权利进行界定和界定确认均为省级以上政府和部门所有。但在突发事件中，由于其情况紧急，是否采取应急措施，及时报告并等待上级政府的决定是不现实的。因此，有必要赋予地方应急机构或人员紧急征用的权力，否则将耽误应对突发事件的黄金时间。

4.2立法修正案

我认为，首先可以按照中央和地方政府的标准，适当分权，赋予中央政府对突发事件严重性的确认权，同时赋予地方政府对一般突发事件的确认权和对严重突发事件的报告权。由于突发事件的原因和影响具有地域性特点，因此，如果突发事件逐步严格上报上级政府，直到上级下达指令才能实施，就会失去应对突发事件的最佳时机。因此，适当分离征收主体的权力，赋予地方政府一些必要的应急确认权，是快速应对突发事件的必然选择。第二，确定紧急情况下行政征收的决策机构为县级以上人民政府及其依法授权的职能部门，但必要时，县级以下人民政府可以在紧急情况发生后先行作出征收决定，明确行政征收的实施主体，确保征收措施尽快出台。但事后具有征收决定权的县级以上人民政府必须采取有效的救济措施，以保障行政客体获得有效救济，维护公共权力行为的合法性和合理性。需要特别注意的是，在紧急情况下，即使情况非常紧急，可以实施强制征收，也必须出具书面征收证明，以便于及时解除行政客体，明确行政主体的责任。最后，通过法律拓宽对突发事件行政征收实施主体的法律规定，既有利于考虑实际情况的多变性，又有利于科学合理的立法。针对不同的突发事件，除地方政府外，还经常利用民间和社会组织的力量实施征收便利化措施，在征收便利化发展的原则下实施征收。而这些组织和个人在不同事件中的征收行为，法律难以确定，只能由行政征收决策机构根据具体情况的需要予以赋予和分配，并配合适当的监督。这将使承认、决策、执行机构相互包容、相互配合，除必要的法律程序外，保障征收工作的顺利开展也得到支持。

（五）征用对象

行政征收是一种侵害财产权的行为。因此，从理论上讲，行政征收的对象应当扩展到所有的实物和物权，但在传统意义上，行政征收的对象仅限于实物，如土地、动产等，在我国也不例外。

5.1房地产

一般来说，被征收的财产大多是房地产，土地和房屋、农作物等附着在土地上的也应包括在内。铁路、机场、港口、公路等重大公共设施的建设，都需要占用大量的土地资源。而这些项目旁边的土地显然是不可替代的，因此可以想象，如果没有明确的立法和强制征收权，土地所有人很可能会拒绝交易或要求过高的价格，这将使政府难以完成项目的建设。

5.2动产

对于动产，政府可以实现所有权或使用权通过公平交易，正常情况下无需强制收购。但是，在突发事件中，为了打赢战争，防御和减轻地震或保持社会稳定，动产也应该被征收。我国的具体法律法规也将土地以外的生产资料纳入征收征用的行列。例如，《核电站核应急条例》第36条规定：“征用不用于应对核应急的设备、设施和其他物资”；《地震减灾法》第32条规定：“临时征用房屋、交通、通讯设备”；《国防法》第四十八条规定：“征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资”；《传染病防治法》第二十五条规定：“临时征用住房和交通工具”；宵禁法第17条规定，“临时征用国家机关、企业事业单位、社会团体和公民个人的住房、场所、设施、交通工具、工程机械”等。2003年抗击非典期间，一些地方政府不仅征用了土地、办公楼、宾馆等不动产，还征用了私人车辆、医疗器械等大量动产。但从这些法律不难看出，立法机关既没有将劳务纳入行政征收范围，也没有将商业许可、知识产权、专利、商业信用等特殊产权纳入行政征收范围，因此，应进一步明确和扩大征收对象。基于以上分析，笔者认为行政征收的对象应当包括财产权（实物和知识产权）和劳务。具体地说，应当包括：不动产，如土地、房屋、林业和附着在土地上的农作物；动产，包括车辆、设备、物资、通讯设施和其他物质财产；智力成果，如专利、版权等。；具有经济价值的合法权益，如商誉等。；和劳动。我们认为，应当对知识产权的征收设定更为严格的标准和征收程序，保护公民特殊财产不受不必要的滥用。在实践中，目前各级行政机关在自然灾害、事故、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件中实施的行政征收，主要针对的是物质财产和劳动，尚未涉及知识产权。但从立法上看，也应将其纳入征收范围。

（六）结论

我国突发公共事件行政征收的立法程度还比较低，从现实需要和长远发展来看，我国应制定具体立法，从前提、目的、主体和客体四个层面对

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