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精准扶贫:人民的呼声、实施的挑战和政策的影响
1、介绍
在联合国未来15年的17个可持续发展目标中，“消除所有形式的贫困”是第一个上榜的任务(Tollefson,2015年)。中国是经济快速发展的国家之一，过去几十年来，中国在减轻全球贫困方面取得了很大进步。在2015年10月17日的第23届国际消除贫困日公布的数据显示，在过去15年里，中国超过6亿人摆脱了贫困，占世界贫困人口的70%。自20世纪80年代末改革开放以来，中国的经济发展经历了迅猛的经济增长，同时也伴随着个人层面的绝对贫困的急剧减少。中国农村地区的贫困人口比例已经从1990年的73.5%下降到2014年的4.2%。除了减少数量，中国贫困人口的生活水平和贫困地区的发展状况也得到了全面改善。30多年来，中国为农村居民提供了安全的水、住房、电力、交通、义务教育、医疗和养老保障，取得了巨大成就。贫困地区的经济、公共服务和发展能力也得到了改善。
一般来说，从三个角度来看贫困原因。第一个理论角度解释了穷人的问题，例如他们缺乏能力，努力节俭。个人本身就应该为自己的贫困负责。第二种观点认为贫穷是由于经济、政治、文化和社会力量的不利影响，例如资本家的剥削和缺乏社会机会。第三个观点认为贫困是由于一些不可预见的环境，如疾病、厄运或不幸这些穷人很难控制的因素。
在扶贫方面，许多学者将其归因于经济增长，为穷人创造了更多的就业机会，增加了基础设施建设和社会保障的资金。这些贫困人口的行动在促进地方经济增长方面发挥了重要作用。然而，贫困是一种无价值的问题，不能以一概全。那些刚刚脱贫的家庭可以很容易地回到以前的贫困状况，因为那里有意外的灾难，严重的疾病，残疾和家庭收入的死亡。
由于贫困和社会经济状况的变化，中国的扶贫任务变得紧迫而艰难。截至2014年底，全国农村贫困人口仍达70.17亿元，人均纯收入达2300元人民币(362.5美元)。中国承诺，在2020年之前实现建设现代化的繁荣社会的雄心，将使所有这些人脱贫。这意味着在未来五年内，每年将有1000万贫困人口脱离贫困。随后，中国中央政府于2014年启动了这一政策，旨在采取针对性措施，帮助人们摆脱贫困。与扶贫的前措施不同，这一政策突出了准确的贫困识别、适当的项目安排和执行效果的重要性，以确保援助惠及贫困的村民和家庭。这一政策是如何在中国实施的?人们对这项政策的反应如何?开展有针对性的扶贫工作有哪些挑战?如何调整和改进这一政策?考虑到这些问题，我们打算在全国范围内调查中国的目标扶贫政策的实施情况。
2、中国的扶贫历史的概述
根据《中国农村扶贫开发纲要(2011 - 2020)》，14个连续2012年在中国贫困地区被确定,包括乌蒙山区,六盘山区,新疆南部地区,吕梁山区,西藏民族地区四川、云南、甘肃和青海,大兴南地区一个山脉,大别山山区,武陵山区,云南省西部边境地区,岩溶地区的云南、贵州、广西、燕山太行上区,秦巴山区,罗霄山区和西藏地区。14个毗邻的贫困地区由680个县组成，位于中国中部和西部。
改革开放以来，中国在扶贫方面做了很大的努力。1984年，中国政府通过刺激地方经济发展，启动了扶贫开发项目。然而，“城市时间偏差”政策把中国的村庄放在一个不利的环境中，使得巨大的利润被挤出来支持城市发展。这种带有偏见的发展战略使这些村庄遭受了日益加剧的贫困的折磨。然后，由于贫困分配不均，有限的资金被分配到最需要的地区。与之前的福利和救济项目不同，这一转移并不是为了直接消费。相反，资源主要是引导经济发展和创收活动。
1994年，中国政府启动了“8 - 7扶贫计划”，在1994 - 2000年期间减轻贫困人口8000万。这个计划包括三个干预措施:信贷援助、政府预算拨款、公共就业项目。在项目期间，大约有1250亿元人民币的预算拨款被转移到592个国家贫困县进行经济发展。政府还投资了2780亿元人民币的助学贷款和家庭贷款。结果，国家贫困县人均纯收入从648元增加到1337元，贫困人口从80万减少到3000万
2011年，《中国农村扶贫开发纲要(2001 - 2010年)》针对592个国家贫困县148,000个村庄进行了调查。该项目通过推进农村发展、工业化和人民的培训来强调社区扶贫。从2011年开始，新颁布的纲要(2011 - 2020年)促进了参与政府、市场、社会组织和个人参与的扶贫工作。
2014年，扶贫开发机制共同发布。要实现这一机制，有六个关键的方面。首先，地方扶贫局创建电子档案，并发放给贫困家庭的卡片，以记录其家庭状况、收入和对相应援助负责的联络人。第二，每一个省都建立村镇干部的工作制度，并提供协助。政府、组织和国有企业的选拔干部，被安排在村镇协助扶贫工作。第三，目标援助项目是根据当地情况和需要实施的。“再计划”资助那些贫穷的年轻劳动者接受专业培训，而“扶贫小额信贷”贷款给那些贫困家庭，他们想要开始一项事业。“搬迁计划”帮助那些不适合居住和发展的地区的人们重新安置工作，如就业、教育、医疗和社会保障等。
第四，该机制强调了提高扶贫工作的准确性和准确性的重要性。根据家庭需要，特别是在农村公路、饮用水安全、电力、破旧建筑改造、特殊产业发展、农村旅游、教育、卫生、家庭规划、文化、信息化等方面，实施具体援助。第五关注社会参与，鼓励社会组织、团体和个人参加扶贫工作和提供适当援助。最后一个方面的目标是建立一个系统来评估政府、扶贫机构的干部的绩效。
3、全国范围内的调查和调查结果
经国务院批准和支持，2015年8月，全国范围覆盖13个省22个贫困县的2075户家庭进行了全国范围的调查。这项调查的目的是研究如何实施有针对性的扶贫政策，并收集地方分局、企业、家庭和村委会的“声音”。然后，总共有2139份问卷调查和收集。
据统计，非劳动年龄人口的比例，例如残疾人和老年人的比例是31.2%，而在贫困线以上的人群中有79%是劳动年龄人口。这表明劳动力短缺是对贫困地区的一个明显的挑战。总的来说，51.5%的受访者有小学教育背景，甚至有较低的教育水平，只有37%的人接受过中等教育水平的教育。贫困家庭的主要收入来源是种植业(36.1%)，其次是养殖业(18.6%)和当地兼职(11.9%)。关于人们对扶贫政策的态度，93.8%的受访者认为政府非常关心扶贫问题，而87.4%的受访者认为有针对性的措施是有效和有益的。
3.1人民的呼声
3.1.1贫困人民的需要。统计数据显示了贫困人口的真正需要。在所有需求中，资金援助是政府扶贫工作的首选。总共有37.6%的受访者需要资金援助，而20.6%的受访者大多希望看到改善的基础设施。然后，18.3%的贫困人口希望政府帮助工业发展，其次是社会保障(17.3%)和职业培训(11.2%)
人们将如何使用这些资金?政府关心这个问题，因为人们使用这些资金的方式与他们的利润、收益和政府的财务风险有关。调查显示，56.4%的贫困人口将利用这笔资金用于农业生产。进一步的采访发现，人们想把这些资金或贷款投资到种植或育种行业，他们相信这将有助于增加他们的收入。然后，有29.6%的人选择把钱花在日常开支上，其次是风险资本投资(16.6%)和其他(6.2%)
3.1.2不同年龄的人的需求。这项研究将受访者的年龄分成三组，即60岁以上的人、50岁至60岁之间的人、50岁以下的人。比较分析发现不同年龄人群的不同需求。
60岁以上人群的主要需要是保障像医疗援助和最低生活保障这样的社会保障。总的来说，67.2%的受访者选择社会保障作为他们的需要，其次是特色产业发展(30.3%)、职业培训(17.8%)和贴现率(10.1%)。这表明，随着人们逐渐变老，逐渐失去工作和抗风险能力，他们对发展援助的需求下降，而社会保障需求增加。对于这种类型的人，政府需要增加他们的保障，以保证他们的日常生活。
与老年人相比，年龄在50到60岁之间的人仍然最需要社会保障。然而，被采访者所占比例达到了40.8%。与此同时，那些贫困的人们渴望有特色的产业发展，职业培训和贴现贷款都有所增加。这三种选择分别为28.3、26.4和16.6%。这表明年龄在50到60岁之间的人仍然愿意发展，尽管他们的第一选择是社会保障。因此，政府可以为这些人提供职业培训和折扣贷款，同时保证他们的最低生活水平。
50岁以下人群的主要需求不同于其他两种类型的人。由于他们的工作能力和发展意愿，这些人对职业培训、特色产业发展和贴息贷款有兴趣。这三种选择的百分比分别为37.3、35.1和20.5%。然而，获得社会保障是他们的最后选择，在这个年龄接受了20.5%的受访者。从这个意义上讲，政府需要接受培训和资助作为他们帮助50岁以下人群发展的主要工作。
3.1.3不同贫困人口的需求。研究将不同贫困人群分为两类，即儿童接受教育和疾病所造成的贫困。一般来说，儿童教育费用和疾病的支出是造成中国家庭贫困的两个主要因素。然而，根据统计数据，不同贫困人群的需求是不同的。
这些贫困家庭是由儿童教育费用负担得起的，他们大多希望接受职业培训，并发展特色产业。受访者的比例分别为53.8和48.4%，分别是20.4%和15.1%的人选择了折扣贷款和社会保障。由于这种类型的家庭通常有很强的劳动能力，受教育费用的驱使，他们希望在技术能力的发展和工业的发展中得到更多的支持。因此，政府需要提供帮助，并提高对儿童教育的补贴。
由疾病引起的贫困家庭迫切需要社会保障和医疗救助。这群人占受访者的54.1%。然而，他们对职业培训、工业发展和贴现贷款的帮助不那么感兴趣，这些贷款分别占25.1、23.5和17.5%。
如图4所示的进一步分析显示，84.5%由儿童教育成本造成的贫困家庭，想把这些钱投入农业生产。受儿童教育支出的影响，家庭依靠农业生产收入。然而，这种贫困是暂时的，一旦孩子们毕业后继续工作，家庭就会摆脱贫困。
受疾病折磨的家庭想用这笔钱来支付日常开支。总的来说，47.5%的贫困人口选择使用“日常开支”作为他们的第一选择。与此同时，42.1%的家庭也想投资农业生产。根据家庭实际需要，这表明政府应该为减轻疾病负担或帮助农业生产提供具体的帮助。
3.2实施的挑战
3.2.1准确辨认贫困人口的困难。据调查，当地的扶贫局和村委会都表示，很难准确地确定哪些人是真正的贫困家庭。目前，我国贫困认定的唯一标准是人均纯收入2300元人民币(362.5美元)。然而，由于没有这样的官方统计数据或每个村庄的农民年收入监测系统，贫困率的确定只依赖于村委会的估计，或者是农民的收入可能低于贫困线的家庭的干部主观判断。一些村庄甚至进行了投票，这似乎是公平的.这种贫困识别方式存在问题，而且不保证准确性。第一，将70.17亿贫困人口的扶贫分配给北京、天津、上海等28个省，作为一项政治任务，进一步向低等城市、县和每个村分配。然后，当有更多的贫困家庭和限制配额时出现问题。这意味着真正的贫困家庭可能不会被扶贫配额分配制度所覆盖。由于家庭贫困意味着家庭或物质援助，那些没有得到这样援助的家庭将会抱怨很多，因此，当人们想要获得配额并贿赂村干部时，就会出现腐败现象。
第二，2300元人民币和2301元人民币之间有人民币1元的差额。然而，2300元的家庭被归类为“穷人”，而人民币为2301的家庭被称为“不贫穷”。事实上，这两种家庭的生活条件可能是一样的。但根据这项政策，那些贫困家庭将获得各种援助，而这些援助并不属于那些“不贫穷”的家庭。这肯定会导致“非贫穷”家庭、贫困家庭、村委会和干部之间的矛盾。很明显，基于家庭人均收入的贫困人口身份是不实际的，不适合实施有针对性的扶贫工作。
3.2.2扶贫和贫困回归问题并存。一般情况下，由于各种因素，如疾病、灾害、儿童教育支出，可能给贫困家庭带来沉重负担，并使新减轻的家庭重新回到贫困状态，扶贫工作是不可能实现的。调查显示，贫困地区的扶贫和扶贫问题并存，是地方分社和村长的普遍报道。
贫困率是指那些刚刚减轻的家庭/在某一地区恢复贫困的家庭和那些在这一地区摆脱贫困的家庭和人民之间的比率。调查发现，中国某些地区的贫困率很高。据估计，贫困地区的平均贫困率为12.9%。至于连续的贫困地区,六盘山区复贫率的区域,燕山太行山区和秦巴山区是53.7,36.7和29.5%,分别为(图5)。这是紧随其后的是罗晓山区,南方的武陵山区和大兴安岭复贫率在10%以上。
贫困率的问题增加了在中国实现扶贫目标的难度。有必要建立一个跟踪系统来监测那些由于各种原因可能重新陷入贫困的新家庭。由于不同贫困地区的贫困率不同，必须向社会经济和生态脆弱地区提供具体援助。
3.2.3被动扶贫的问题。到2020年，将70.17万贫困人口提高到中国的最高议程。它也成为各级政府的政治任务，目前正在努力减轻贫困。由于这一任务是按照每年的贫困配额分配给下级政府的，似乎官员们最关心的是减少每年的任务数量。在“贫困率减少”的绩效评估机制的指导下，在某些调查地区出现了消极扶贫现象，一些贫困家庭被认为是“不贫穷”的。当后续系统出现了短暂的时候，这些消极的贫困家庭在短期内可能会回到真正的贫困状态。仅仅关注贫困数字的减少而不考虑家庭的实际收入或生活条件，实际上违背了目标减贫机制中列出的关键方面
在贫困后续制度的基础上，还需要一个贫困家庭的动态调整机制。在这一机制中，新身份的贫困家庭必须参与到贫困档案中，并给予特殊援助。必须从档案中剔除那些年人均收入达到超过2300万的家庭。但是，他们的社会经济状况受到后续系统的监控。
- 探讨与结论
人们普遍认为，在2020年之前，中国建设小康社会的雄心，村庄仍然是“短板”。然而，贫困的村庄被认为是中国繁荣农村的“短板”。在很大程度上，如果有相当多的落后的村庄，那么繁荣的社会就很难实现。因此，通过刺激农村发展和提供具体的援助，将这些家庭摆脱贫困至关重要。
全国范围内的调查发现，不同年龄的贫困家庭和不同贫困
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