AGENTS OR STEWARDS: HOW GOVERNMENT MANAGES ITS CONTRACTING RELATIONSHIPS WITH NONPROFIT SOCIAL SERVICE PROVIDERS
DAVID M. VAN SLYKE
Department of Public Administration
The Maxwell School at Syracuse University
Syracuse, New York 13244
ABSTRACT
Using agency and stewardship theory, this study examines how public administrators manage contracting relationships with nonprofit organizations. The use of trust, reputation, information, and monitoring as well as other factors influence the manner in which contract relationships are managed. The findings suggest that nonprofits engaged in contracts with government are managed largely as stewards, but there is much less variance in the management practices applied than either theory would suggest. This results in part from the nature of the service, the lack of market competitiveness, and administrative capacity constraints.
INTRODUCTION
The transformation from governance by authority to governance by contract has created conditions under which it is important to think about problems of public management and investigate alternative models for effectively managing governmentrsquo;s relationships with its contractors (Cooper, 2003). The quality of public services delivered by contractors depends largely on the quality of contract management provided by public managers (Van Slyke, 2003). So how do public managers manage contracts with third-party providers, such as nonprofits, for programs like social services in which the inputs, activities, outputs, and outcomes are not always easily observed and measured; for which there may be fewer provider alternatives given supply side imperfections in local markets; and demand-side imperfections (government is the sole buyer of services) that government agencies and public managers attempt to correct for? In this study, I use agency and stewardship theory to examine the manner in which the government-nonprofit social services contracting relationship is managed. Three questions are examined in this study: First, what public management contract practices are applied to nonprofits in the contracting relationship? Second, what conditions affect the public management contract practices applied to nonprofit organizations in the contracting relationship? Third, to what extent are these management practices consistent with the tenets of agency and stewardship theory? Given the lack of theory used to explain contract management practices for governmental social service provision this research is important given governments extensive use of contracting.
BACKGROUND
There are a number of challenges for government in providing social services through contractual arrangements. I identify four broad categories of challenges here that have frequently been cited. First, there is often a lack of competition by geographic market (rural, suburban, and urban) and service type (refugee resettlement, substance abuse and addictions). Second, the lack of administrative capacity in government agencies limits the ability of public managers to be
Academy of Management Best Conference Paper 2005 PNP: D1
smart buyers of goods and services, such as developing competition, soliciting bids, monitoring contractors, and holding contractors accountable. Third, policy directives, policy goals, and corresponding performance requirements are often ambiguously defined and infrequently monitored. This can lead to goal divergence between policy directives and implementation practices, presenting genuine accountability concerns for public managers. And, fourth, contracting relationships between government and nonprofit organizations can have the unintended effect of altering nonprofit governance practices (Saidel, 1991; Smith and Smyth, 1996; Johnston and Romzek, 1999; and Van Slyke, 2003).
Agency Theory
Agency theory, frequently referred to as the principal- agent model, is a theoretical framework used as a model to structure contract relationships and explains the behavior of a principal and agent in a contract relationship. As a theory the focus is on accountability through correcting for opportunistic behavior that can result from exploiting asymmetric information (Jensen and Meckling, 1996; and Eisenhardt, 1989). A principal chooses to contract with an agent for reasons of cost and expertise. The principal and agent agree on the scope and terms of the contract, how the agent is to be compensated, and the sanctions that will result if opportunism is detected. Two assumptions characterize the principal-agent model: 1) there is goal conflict between the power (bureaucratic and political) and budget maximizing behavior of the principal and the utility-maximizing behavior of the agent; and 2) agents have more information than principals, which agents can exploit for self-gain rather than for the collective interests of the contracting parties leading to moral hazard problems. To correct for the inefficiencies that can arise from contracts because of the aforementioned assumptions (namely the unobservable behavior of the agent due to adverse selection and moral hazard), the principal employs a mix of incentives, sanctions, information systems (such as reporting procedures) and monitoring mechanisms to motivate and enforce the behavior of the agent toward goal alignment.
Stewardship Theory
Stewardship theory “defines situations in which managers are not motivated by individual goals, but rather are stewards whose motives are aligned with the objectives of their principals” (Davis, Schoorman, and Donaldson, 1997: 21).Whereas agency theory is concerned with minimizing potential losses to each party, stewardship theory is concerned with developing long-term contractual relations based
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代理人或统筹者：政府如何管理与非营利社会服务提供者的契约关系
大卫·M·范·斯莱克
公共行政部
锡拉丘兹大学麦克斯韦学院
纽约锡拉丘兹13244
摘要
本研究运用代理与管理理论，探讨公共管理者如何管理与非营利组织的契约关系。信任、声誉、信息和监控以及其他因素的使用会影响合同关系的管理方式。研究结果表明，与政府签订合同的非营利组织在很大程度上是以管家的身份进行管理的，但与两种理论相比，所采用的管理实践差异要小得多。这在一定程度上源于服务的性质、市场竞争力的缺乏以及行政能力的制约。
导言
从权力治理向契约治理的转变，为公众管理问题和研究有效管理政府关系的替代模式创造了一些条件（Cooper，2003）。承包商提供的公共服务质量在很大程度上取决于公共管理人员提供的合同管理质量（Van Slyke，2003年）。因此，公共管理者如何管理与非营利组织等第三方供应商签订的合同，这些合同涉及的社会服务项目的投入、活动、产出和结果并不总是容易观察和衡量的；鉴于当地市场供应方面的不完善，可能会有较少的供应商选择；以及政府机构和公共管理者试图纠正的需求方缺陷（政府是服务的唯一买家）？在这项研究中，我使用代理和管理理论来考察政府——非营利社会服务契约关系的管理方式。本研究探讨了三个问题：第一，哪些公共管理契约实践适用于非营利组织？第二，在契约关系中，哪些条件影响公共管理契约实践适用于非营利组织？第三，这些管理实践在多大程度上符合代理和管理理论的原则？鉴于缺乏解释政府社会服务提供契约管理做法的理论，鉴于政府广泛使用契约，本研究具有重要意义。
背景
政府在通过合同安排提供社会服务，面临一些挑战。我在这里确定了四大类经常被提及的挑战。首先，由于地理市场（农村、郊区和城市）和服务类型（难民重新安置、药物滥用和吸毒成瘾）的竞争。第二，政府机构缺乏行政能力，限制了公共管理人员成为商品和服务的精明购买者的能力，例如发展竞争、招标、监督承包商和追究承包商的责任。第三，政策指令、政策目标和相应的绩效要求通常定义模糊，很少受到监控。这可能导致政策指示和执行做法之间的目标分歧，给公共管理人员带来真正的问责问题。第四，政府和非营利组织之间的契约关系可能会产生改变非营利治理实践的意外效果（Saidel，1991；Smith And Smyth，1996；Johnston And Romzek，1999；Van Slyke，2003）。
代理理论
代理理论，通常被称为委托代理模型，是一种用来构建契约关系并解释契约关系中委托人和代理人行为的理论框架。作为一种理论，重点是通过纠正利用非对称信息可能导致的机会主义行为来追究责任（Jensen and Meckling，1996；和Eisenhardt，1989）。委托人出于成本和专业知识的原因选择与代理商签订合同。委托人和代理人就合同的范围和条款、如何补偿代理人以及一旦发现机会主义将受到的制裁达成一致。委托代理模型的特征有两个假设：1）委托人的权力（官僚的和政治的）和预算最大化行为与代理人的效用最大化行为之间存在目标冲突；2）代理人比委托人拥有更多的信息，代理人可以利用这些信息来谋取自身利益，而不是集体利益缔约各方的利益，由此导致道德风险问题。为了纠正由于上述假设（即代理人因逆向选择和道德风险而无法观察到的行为）而导致的合同效率低下，委托人采用了多种激励、制裁措施，信息系统（如报告程序）和监控机制，以激励和强制代理的行为，实现目标一致性。
管家理论
管理理论“定义管理者为不受个人目标激励的情况，而是其动机与其负责人目标一致的管理者”（Davis、Schoorman和Donaldson，1997:21）。对比代理理论关注的是最大限度地减少对各方的潜在损失，管理理论则关注基于信任、声誉、集体目标和参与发展长期契约关系。与代理人相比，管理者更重视集体目标而不是个人目标，并将组织或合同的成功视为实现目标一致性的成就和激励，而不存在任何直接的财务回报或个人效用的最大化。管理者的动机是内在的奖励，如信任、声誉提升、互惠、自由裁量权和自主权、责任水平、工作满意度、稳定性和任期，以及对机构使命的坚守。从根本上说，管理理论在很大程度上依赖于委托人和管理人的初始信任配置。
方法和数据
纽约州一贯将承包作为项目实施的工具。2001年，纽约州贫困家庭临时援助合同的总价值估计为1.5亿美元，其中75%的合同资金是与非营利组织签订的（GAO 2002:12）。在纽约州的多地点分析中采用了目的抽样战略（Miles和Huberman，1994）。对县和州一级公共管理人员和12名非盈利性执行董事（n=35）的抽样进行了15个问题的半结构化访谈工具。。每次面试大约需要1小时30分钟，并根据受访者的回答进行录音、转录和编码。受访者来自纽约5家机构、5个县，以及与州和县政府机构签订合同的非营利组织。对内部数据的分析还辅之以对一些合同文件、政府报告和审计、新闻来源和组织材料的内容分析。这些文件提供了数据，用于在受访者之间概括合同的一致性和使用情况，以及采用相应的管理做法。
调查结果：代理人还是统筹者？
公共和非营利管理者描述了一些用于管理与非营利组织的合同关系的实践。审查了公共管理做法的适用方式和适用条件的变化。虽然确实存在一些变化，但它并不像不同的条件和理论所证明的那样广泛。用于管理和监督非营利承包商的管理实践在很大程度上不符合代理理论的原则，更符合管理理论的原则，但原因并非管理理论所建议的原因。具体化的是一个复杂的管理环境，特别是在中小县城，缺乏竞争和行政能力，没有明确界定和商定合同目标和结果。由于行政能力不足、供应商缺乏、缺乏服务/产品专用性和计量不确定性而导致的合同管理做法是利用信任和声誉作为激励、制裁、决策启发和监督代理。公共管理人员采用并依靠管理做法，以反映其有限的能力水平和经营市场。由于非营利组织的组织使命，以及由于缔约方的资源相互依存的需求，它们依靠市场上供应方的不完善来缓解承包商的机会主义，因此它们对与非营利组织签订合同的效力很有信心。
信任
信托是一种公共管理合同做法，用于管理非营利承包商。它涉及成本问题，并与声誉、信息交流、公共管理人员给予承包商的自由裁量权和合法性、对供应商的奖励和制裁类型以及对供应商的监督方式有着完整的联系。公共管理者对承包商、项目领域和客户的态度、价值观和信任态度影响信任的发展、扩展、使用和回报。公共管理者支持这样的观点，即信任是契约关系的核心，是管理提供者的方式和条件中最重要的标准。这些管理者表示，“信任是基于结果的——基于成功。你可以有一段历史，但这段历史是建立在成功的基础上的。我们不是一个非常值得信任的机构。”许多非营利组织的执行董事将信任描述为一种“态度”，“我能做些什么来弥补这一问题，这是不正确的态度。”信息交换经常被认为是信任关系的基石。公共管理者不断重申，信任是通过沟通、互动、反复阐述目标和结果以及衡量客户满意度而一天一天建立起来的。如果公共管理人员能够指出并量化与提供者合作的成功经验，他们就更愿意为可能与其他机构签订类似专业知识合同的额外资金提供支持信。提供者的报酬方式存在一些差异，是否以及如何受到制裁有一些差异，并且有有力的证据表明，信任随着时间的推移，将从符合代理理论的法律和交易安排演变为以参与为导向的管理类型关系。
名誉
声誉是公共管理者用来管理非营利承包商的公共管理合同实践。米尔格罗姆和罗伯茨（1992:263）说，“如果写详细的合同是可能的，但是成本很高，良好的声誉通常可以让决策者避免费用，以及使用成本高昂且容易出错的法律合同执行机制。“公共管理者使用声誉来评估非营利组织过去的表现，识别未来的供应商，以及部分减轻因合同不完整而导致的道德风险。”公共管理者经常使用他们乐于使用的现有提供商来提供服务，即使是在由于组织的声誉而供应商可能没有直接的专门知识和经验的方案领域，也是如此。这是一种比合同文献公认的更为普遍的做法。每一位非营利组织执行董事都将声誉描述为：“你购买的是历史和稳定性、可靠性、社区存在和质量保证。”公共管理者对声誉的使用并不能直接代表代理或管理理论，尽管它被用来降低委托人的风险，更重要的是，他们的能力有限，在高度政治化的环境下，他们害怕受到指责，因此应该认定承包商有渎职行为。在缺乏竞争的市场中，声誉的降低并不一定会对供应商继续签约的机会产生负面影响，正如代理理论强烈建议的那样。
监督
监督是公共管理者用来管理非营利承包商的公共管理合同实践。在没有遵守监管文化的机构中，监督水平低是常态。一位公共管理人员的解释与公共管理人员所表达的观点一致，即监督能力在很大程度上取决于机构能力和服务市场竞争力。负责监督其非营利承包商的公共管理人员可以使用一系列正式和非正式的监督机制。然而，对大多数受访者的一致调查结果表明，他们过度依赖非正式监督机制。这包括供应商的声誉、他们过去与供应商的合作经验，以及作为其网络一部分的同事与某些供应商的合作经验。公共机构、服务类型、客户数量和分配的资金是否与正式和非正式监督做法的强度有关？是的，在脆弱的客户群体正在接受政治支持减弱的服务的情况下，则监督较少。在基本建设项目正在进行的情况下，监督的频率增加。如果服务活动有助于对投入、流程活动和产出的绩效报告，公共管理者将随机选择提供者和绩效报告进行审查。然而，这被描述为非常随机的，就像把手伸进一堆承包商提交的绩效报告中，抽出一份，快速评估综合基准是否与合同预期大致一致。通过这种方式，用纸质代理进行监视。非营利机构认识到公共机构所面临的能力限制，在许多情况下，它们寻求并要求公共合同管理人更频繁地监督这些机构。执行董事们表示希望加强监督，以此作为淘汰表现不佳的竞争对手的一种机制，并提请人们注意其组织正在开展的积极工作，并为其提供资金。
包括一些审计长审计在内的州和县机构内部文件一贯强调缺乏或严重缺乏监督，并批评政府缺乏监督。一位县副专员总结了监督问题，他说：“没有现行的或一贯适用的程序hellip;hellip;政府从来没有被教导如何在监督方面做到这一点。”即将出现的重要调查结果与监督提供者的现有监测机制关系不大，更多的是与缺乏正式和非正式监测所有提供者的变化和强度。鉴于对公职人员订立更多能力较低的服务合同的竞争性要求，监督和执行制裁被用作最后手段，而不是作为减少欺诈和实现问责制的积极管理和治理工具。
结论
本文运用代理理论和管理理论，对政府与非营利性社会服务契约关系的三个问题进行了研究。研究访谈的结果表明，信任、声誉和监督的使用存在一定的差异，其他变量的影响，特别是市场竞争水平和管理能力的影响，对合同关系的管理有着显著的影响。公共管理者讨论了他们所使用的管理方法，但是研究结果表明，在边际上存在微小的差异，而在实质上不同的条件下，差异要小得多。研究结果提出了几种不同的解释。首先，这种关系是一种典型的委托-代理关系，它的层次结构是有序的，并以法律合规为基础，随着时间的推移，随着委托人和代理人在合同目标上达成一致而不断发展。这种关系随着时间的推移而演变，类似于一种主要的管家关系契约。第二，公共管理者在合同开始时，考虑到能力和竞争限制，与非营利承包商建立主要的管理者关系。第三，公共管理者发展与非营利承包商的主要管理者关系，因为这与他们作为管理者管理自己的内部机构员工的方式最为相似。从制度理论的角度来看，这是模仿的结果，部分原因可能是合同任务的模糊性。第四，考虑到承包环境、市场竞争力、供应商类型（非盈利）和服务类型，这种关系是资源相互依存的关系。因此，由于各方相互依存的需要，预计机会主义和道德风险的情况会减少。这种相互依存关系产生了建立在相互交换和互惠基础上的更为密切的契约形式。最后，一个似乎响亮而清晰的发现是，背景很重要。这项研究的发现表明，理解语境有助于我们更好地认识到这些理论的预测何时可能符合实际情况，以及哪些混杂因素限制了它们的有效性。社会服务订约的背景问题也可能意味着订约方在其他服务领域（如艺术、教育或卫生）可能或多或少有目标一致性。在这种程度上，当解释公共管理者与非营利组织管理其社会服务合同的方式和变化时，代理和管理理论都不是特别有力。
参考文献
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塞德尔·朱迪思R 1991。资源依赖：公共机构与非营利组织之间的关系。公共行政评
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