Introduction
Unemployment insurance (UI) is the most common public income support program for the unemployed in developed countries. In these countries, it typically offers good protection: it covers the majority of employed persons, irrespective of occupation or industry, and provides adequate smoothening of consumption patterns. In the early 1990s, transition countries also introduced UI programs, and their use in developing countries is on the rise as well.
The incidence of unemployment benefit programs is strongly related to the level of development (see Vodopivec 2004). But prompted by increased exposure to foreign markets and fearing future global crises, more and more developing countries (including lower middle-income countries such as the Philippines and Sri Lanka) are contemplating to introduce UI. Such considerations are bolstered by the potential efficiency and distributive advantages of reforming social protection programs for workers in developing countries. Namely, in many developing countries the balance between job and worker protection is tilted in the favor of the former: virtually all have – typically exceedingly restrictive – severance pay programs, and very few have UI programs (see Holzmann et al. 2012). It is often argued that removing excessive job protection would not only boost the creation of more and better jobs, but also improve job prospects for vulnerable groups (see, for example, Heckman and Pageacute;s 2004). And it goes without saying that reducing job protection is an extremely sensitive task that can often be
implemented only if accompanied by introducing or strengthening income protection programs for workers – UI being one of them.
While providing an excellent opportunity to bolster both worker protection and economic efficiency, the introduction of UI programs in developing countries poses major challenges. When is a country ready to introduce an UI program? Which factors influence whether UI programs operate successfully and how can the programsrsquo; design be adjusted with respect to coverage, eligibility rules, the generosity of benefit, structure of incentives, and monitoring? In particular, how to account for factors such as a lack of administrative capacity, a large informal sector, and the profoundly different nature of unemployment in developing countries?
To address these questions, the paper analyzes key labor market and institutional features of developing countries that affect the functioning of UI: a large informal sector, weak administrative capacity, and large political risk. It argues that these countries should tailor an OECD-style UI program to their circumstances, among others by relying on self-insurance (via unemployment insurance savings accounts), complemented by solidarity funding, as a key source of financing; by simplifying monitoring of jobsearch behavior and labor market status; and by piggybacking on existing networks to administer benefits.
How to tailor UI programs to developing countries?
The evidence shows that in developed countries, the UI program provides good protection
for the majority of the workforce, but at a cost to economic efficiency. Below weargue that UI program functions reasonably well under favorable labor market conditions and suitable institutional support, but that circumstances in developing countries are less conducive. It follows that for optimal performance, the program has to be tailored according to local circumstances and thus it has to deviate from a standard, OECD-style UI program.
The most important circumstances that dictate deviations from an OECD-style program
are the low stage of development of the labor market and weak administrative capacity. In developed countries, UI emerged in response to the developments of the labor market,specifically, the emergence of the unemployment as a “discrete event”(see below).In important ways, labor market conditions in developing countries, particularly the prevalence of a large informal sector, make unemployment a “continuous”variable, with important consequences for the design of UI. Moreover, the administrative capacity of developing countries (even in upper-middle income group) lags behind the capacity of developed countries, which is likely to worsen the efficiency properties of the UI program.
Focusing on specific circumstances, in this section we suggest adaptations of the standard UI program to fit developing countries. We argue that such adaptations include self-insurance (personal savings) as a main source of financing, to be complemented by solidarity funding, and the simplification of eligibility conditions –even the elimination of personal monitoring of continuing benefit eligibility, as a transitory measure.
Adapting UI to the undeveloped labor market
Key labor market characteristics that developing countries should consider when designing their UI programs are the “non-discrete” nature of unemployment and the fact that the poor are less than proportionally represented among the unemployed.Under these circumstances, an OECD-style UI program inhibits self-protection as a response to unemployment, imposes high costs of monitoring continuing eligibility, and brings regressive redistribution. To respond to these problems, we propose that the design of UI should be changed to exempt informal sector work from disqualifying conditions for continuing eligibility, simplify conventional monitoring of continuing eligibility,and rely exclusively on employer and worker contributions as sources of financing,that is, refrain from using government subsidies for financing UI benefits.
(i) Unemployment as a “non-discrete” event
In contrast to developed countries, in developing countries a large proportion of the workforce is “partly unemployed” – underemployed, and the entry to informal employment,
and exit fro
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简介
失业保险（UI）是为失业人士在发达国家中最常见的公共收入支持计划。在这些国家中，它通常提供了良好的保护：它涵盖不论职业或行业的广大就业人员，以及提供消费模式足够平滑。在20世纪90年代初，转型国家也出台UI程序，以及它们在发展中国家的应用正在兴起也是如此。
失业福利计划的发病率密切相关的发展水平（见2004年Vodopivec）。但是，通过增加接触国外市场，并担心未来全球危机促使越来越多的发展中国家（包括中等偏下收入国家，如菲律宾和斯里兰卡）正在考虑引进UI。这种考虑是由潜在的效率和工人在发展中国家改革的社会保障计划的分配优势带动。也就是说，在许多发展中国家，就业和工人保护之间的平衡倾斜于前者的青睐。人们常常认为，去除过多的保护工作，不仅推动创造更多更好的就业机会，同时也提高就业前景为弱势群体（见，例如，赫克曼和2004页）。而且毫无疑问，降低就业保护是一个极其敏感的任务，往往可以失业保险是其中之一 - 伴随着引进或加强收入保障计划的职工实施情况下存在。
同时，这也是对加强双方对工人的保护和提高经济效率的一个很好的办法，在发展中国家引进失业保险项目带来重大挑战。如果是一个国家准备引入失业保障制度？哪些因素影响UI程序是否成功运行，怎么能计划“的设计可相对于覆盖范围，资格规定，受益的慷慨，激励结构和监管调整？特别是如何核算的因素，如缺乏行政能力，大量非正规部门，和失业的发展中国家完全不同的性质是什么？
为了解决这些问题，本文重点分析了劳动力市场的影响UI的功能发展中国家的体制特征：一个庞大的非正规部门，薄弱的行政能力，和大的政治风险。它认为，这些国家应依靠自我保险（通过失业保险储蓄账户），辅以团结的资金，融资的主要来源定制的OECD式UI程序，他们的情况，等等;通过简化监管职位搜索行为和劳动力市场的状况;并通过现有网络捎带上管理的好处。
发展中国家如何制定失业保险制度？
调查显示，尽管在发达国家中失业保险制度给大部分劳动力提供了良好的保护，但同时经济效益的成本也是非常高的。我们认为失业保险制度能够在较稳定的劳动力市场条件和适宜的制度支持下发挥自身的作用，但在发展中国家中的作用却不太显著。它以获得最佳性能为原则，根据当地情况进行适时的调整，因此它已经从一个标准的偏离开来，变成经合组织形式的失业保险制度。
而不可忽视的是，从经合组织样式的程序规定的偏差是发展劳动力市场的疲软和行政能力低的阶段。在发达国家，失业保险对劳动力市场的发展开始做出了一系列反应，特别是在失业作为一种为“离散事件”的涌现。重要的是，在发展中国家劳动力市场情况尤其是大量非正规部门的流行，会使得失业率发生“连续”的变化，对失业保险的设计均产生重要影响。此外，发展中国家的行政能力（甚至在中等偏上收入组）落后于发达国家，这有可能在一定程度上降低失业保险制度的效率。针对这样的情况，在这部分中我们建议把失业保险制度的标准进行改良，以适应发展中国家的发展。我们认为，这种调整包括自我保险（个人储蓄）来作为融资的主要来源，由团结的资金来补充，而资格条件的话，即使是要可以消除个人监听持续受益资格的简化，作为过渡措施。
调整失业保险，适应不发达的劳动力市场。发展中国家在设计失业保险时应该主要考虑的是是失业的“非独立”的本质和事实差小于失业者比例。在这种情况下，经合组织式的失业保险方案以抑制自我保护作为失业的响应，规定监测继续有资格的成本高，并带来倒退再分配。为了应对这些问题，我们建议失业保险的设计应改为免除非正规部门工作，从不合格继续资格条件，简化了持续的资格常规监测：
（一）失业为“非分立的”事件
相对于发达国家，发展中国家的劳动力相当大的比例是“部分失业” - 开工不足，而进入非正规就业，并从中退出，是很容易的（由于低的资本要求和声誉成本）。就业不足的普及可以通过从就业到公开失业的过渡可以看作是一种收入效应进行说明。在传统社会，人们是无法承受失业所造成的后果的，而失业这种情况也几乎是不存在的。所以许多人会为了生存而去寻找许多新的工作，甚至是不符合自身条件的工作。换句话说，并非是在找一个“好”的工作，多数在发展中国家的劳动力是可以承担任何类型的工作的。自我保护的出现成为为劳动人民应对失业的主要方法。并完全依赖于雇主和工人的贡献为资金来源，也就是说，利用政府补贴，来对失业保险进行资助。失业作为在发展中国家的一个“非离散事件”的另一个原因是由于非正规经济的大规模现象，这些是同低入口和出口的成本相关联的关。成本低，即资金要求较小，这是由于一般的劳动生产率低而产生的，但更重要的是,通过一些制度约束，形成了自主就业和非正式就业的关系。相比之下，发达国家征收入境费大，通过税收，卫生以及健康和安全法规，分区规则和许可，其中很多职业也囊括其中，包括那些在发展中国家蓬勃发展的非正规部门（如零售业，交通运输业，各种家政服务和维修）。
（二）失业的人不一定差
失业的第二个特征对于发展中国家的失业保险制定是及其重要的，在这些国家中，穷人和失业者是不可以划等号的（考克斯爱德华兹和曼宁2001）。例如，在秘鲁和巴西，失业者中穷人要比富人少;而在墨西哥和乌拉圭的模式下却呈现出相反的情况，失业率在富人群体中仍是一件非常严重的问题（德费朗蒂等，2000）。此外，1997年，与贫困发生率一般在25%（埃斯格拉等，2001）菲律宾来说，只有12.1%的家庭中穷人是失业的。虽然这其中有12.7%的人是失业的，但这些人口仅仅占据了贫穷人口的6.1%。同样地，在斯里兰卡的失业率一直与家庭地位和其他家庭成员的资金支持密切相关，这两个关键因素使得求职时间可以延长（世界银行 1999）因此，似乎在一些低收入的中国家，贫困家庭成员是无法延长待业时间的。他们通常通过找一些低生产率的工作（主要在非正规部门）来维持生活，而不是完全不工作。这样他们可以继续寻找一些更加适合自身发展的高薪工作。为了解决上述问题，可以为这些发展中国家提出一个经合组织式的失业保险设计：
（1）免除非正规部门的工作。
（2）关于雇主和工人捐款的来源完全依赖融资。
改变一些不合格的情况，从而豁免一些非正式部门工作的严苛的资格条件，如果对非正规部门的工作内容放宽限制，那么福利金领取者就可以利用自身来扩大就业机会，由于发达国家将事业定义成为一种“独立”事件，那么这种做法在发达国家也是不可行的。然而忽视非正式工作则会增加失业保险的成本 - 这似乎是对于发展中国家是必然的结果 - 它同时也降低了非就业后的就业损失，是效率提高的一种做法。需要注意的是经合组织式的事业保险制度也允许通过盈利来减少一些工作由福利金领取者的取巧行为，打击由制度创建所带来的一系列工作的不利因素。诚然，真的，上述的做法是在保持利益的同时而在非正式部门运作从而促进非正式，很显然这是是一种“退而求其次”的替代，一种在发展中国家福利金领取者的就业状况的不可行性提示。雇主和工人的贡献完全依靠融资来源，从常见的失业保险的实践来看，这种背道而驰的做法源于发展中国家，失业的发生往往集中在富裕，非贫困人口之中。为了防止倒退再分配，该计划的资金不是公共资金，而应该是依靠工人的贡献和这些计划中的雇主。适应失业保险薄弱的行政能力社会制度的性能还取决于提供行政能力，这完全适用于失业保障的。
发展中国家，尤其是低收入国家，通常情况下管理这些程序的能力不强。正如下所说，在这样的管理，经合组织式的失业保险制度会产生一些不良后果：收益时间延长，双重收费（失业保险受益人工作在非正规部门和接收的收入在失业保险福利之上），以及贿赂更加普遍。为了完善设计方案，我们提出了加大财政奖励，并保持适度的福利，同时简化监控求职行为和劳动力市场状况。
不完善的失业保险制度在发展中国家发展的意义何在？
这样的并不完善的制度需要有持续，广泛和复杂的信息，而这些信息在发展中国家，尤其是贫困的国家中是比较缺乏的。这些国家如果没有建立一个完整的社保数据库，是无法对个体劳动者的真实情况进行全面了解的。现如今社会中信息和通信技术发展很迅猛，即使在一些低收入的国家中，数据库的统计是非常有利于记录保存支付保险费以及基金支出的。
这样的一种制度建设是一个非常好的完善养老的例子，即使是在低收入国家，它也同样发挥了自身的作用，而这通常需要职工拥有一定时长的工作贡献的，而这种信息才是一个失业保险管理制度中所真正需要的，审查待遇的资格条件在失业保险制度中也是非常艰难的，这需要许多部门一起配合。经合组织式的失业保险制度要求政府依据自身的专业角度来审查受益资格，检查受益人是否有工作，他们是否可以并愿意承担工作责任，以及他们是否正在积极寻找工作。这样的监督是避免出现许多徇私舞弊的行为，而受益者如果面临不利因素采取工作或隐藏工作，政府或相关部门是有能力在公正的决定，并将贿赂达到最弱。不管是对发达国家还是转型中的国家来说，审查资格条件都是非常艰难的。一是监测“供应工作”难度，这是用来削减非正规就业的。不同的国家采取不同的方法，但它们仍有缺点。例如，在斯洛文尼亚20世纪90年代末的失业救济金的法律修正案，要求福利领取者使自己可以每天三个小时必须在办公室工作，但结果表明对取消资格的影响甚微（Vodopivec，2004）。此外，这样的安排可能会适得其反，因为它迫使就业辅导员承担两个对立的角色：一个作业推动者，而另一个是辅导员。在一方面，辅导员试图帮助失业人员准备的工作计划，指导他们训练等等。
在另一方面，他们被迫在监控下失业了，这样就可以看出他们是否真的适合这份工作，如果认为有必要，取消他们领取待遇的资格，这个与监控他们是否积极寻找工作一样困难。因为这个需要很多方面的配合，它不能够简单的置于法律法条中。最正确的是从失业预期可能根据各自的情况（如技能，学历，经验，也是失业法术的长度），以及在当地劳动力市场的职位空缺选择一个“合适的工作”和工作的可能，而不承担额外的问题。因此，这是不足为奇的，从失业福利被取消资格很少发生，而且这种做法在各国之间以及一国之内不同。监测持续资格的任务是在国家比较容易与个人的相互关联的行政基础。例如，在波兹南地区（波兰），试点信息化管理项目通过检查的失业福利领取者已经采取了降低工作效益泄漏。筛选的条件是基于就业办公室先进的通讯能力，一方面，和社会保障局和税务局，另一方面（Vodopivec，2004）。以上的讨论是有关于在发展中国家如何调整经合组织式的失业保险
（一）简化监测资格，并避免在授予的利益判断，
（二）加强财政奖励依靠失业保险储蓄账户（欧空局），并保持适度的好处，解决激励问题。
简化的监测资格，避免在批出效益的大型正规部门的存在的判断，加上进入和退出的便捷性，使得失业状况的核查困难。同样，例如非正规就业机会使监控求职行为的成本和顽固性（除其他外，很难指定一个“合适的工作”，以及积极寻找工作的条件，包括这样的搜索的证明）。而在发展中国家，确认根据政府官员的判断，所要求的失业保险的好处，由于治理质量差和腐败的盛行很容易出现误操作。这些情况要求简化有关监管求职行为和劳动力市场状况的要求，甚至消除个人监听在计划的早期阶段持续的资格要求。他们还强调，必须避免部署的好处滥用的替代办法：征收工作或培训要求，以及引入财政激励措施（见下文）。
阿根廷引进失业保险连接行政障碍是很有益的。阿根廷在1992年推出了此种失业保险制度后曾引发了大规模的公开失业危机，造成了民众的恐慌。而福利的管理似乎已进展顺利（工人被告知他们的资格，并得到及时的基础支付），只有经过几年的时间后，检测在正规部门工作的人中受益人的能力，通过交叉检查的失业福利领取者与职工参加了社会保障计划（马扎2000）。这样一来，大部分在正规部门的福利金领取者会从收到的福利名单中清除。甚至更多的接收者很可能工作在非正规部门，但面对上述问题的审查，阿根廷失业保险制度完全避免审查失业保险受益人的资格。
然而简化对福利资格审核的同时，国家引进失业保险还应该制定一项打击权利意识存在的战略。最好的选择则是在合同中囊括了共同的义务和责任，也就是说，合同中应明确指出，以换取收受利益，收件人预计将寻找一个正规就业，以及承诺将提高他们的技能和就业前景，包括培训和参与公共工程和社会工作活动。很可能在初期阶段的国家将缺乏有效实施更精细的失业保险资格要求的能力但当涉及到利益的受益人以外的培训机构或地方当局实施公共工程似乎是一个可行的办法。就业服务的发展，国家也将增加他们的能力使共同义务的原则更为有效。加强财政奖励，并保持适度的好处，缺乏相应的管理能力，以有效监控不断资格，并实施制裁意味着发展中国家的失业保险制度中特别容易出现道德风险问题。
福利领取者从中获益更长（多为最高电位时程 - 这就是即使是在经过深思熟虑计划通过引入中国的经验，Vodopivec and Tong2008）和许多同时工作在非正规就业。收益低，潜在收益持续时间短的水平可以缓解这个问题，但并非完全将它排除在外。不仅如此，还有一个更好的方法是通过引入财政激励措施（重新）通过失业保险储蓄账户（国际审计准则）的就业，加强对失业保险制度的设计，而这也最大限度地减少管理不善和政治风险。
为了应对道德风险，UISAs尝试引进“自我监管”到UI程序。根据用途，每个工人需要保存收益的一小部分在他或她的帐户，并借鉴其失业救济金;退休后，账户上的任何未使用的余额合并在工人养老金账户中。从理论上讲，通过内在的失业福利的成本，UISAs提高工作积极性，从而避免或减少道德风险固有的传统UI方案（Orszag and Snower 2002）同时，在原则上，他们可以提供同样的保护传统的失业保险。由政府配套的个人贡献，UISAs还提供一种方式来扩大参与失业救济金计划，以非正规部门的工人，这是使用的另一个潜在优势（对于近期与政府的匹配经验介绍扩大养老保险覆盖面无论是在发达国家和发展中国家，见欣茨等人。2013）。
需要明确的是，UISAs是有许多不同的种类。首先，有真正意义上的UISAs，在提款严格账户余额限制（
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