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国际组织与教育援助的未来

Stephen P. Heyneman, Bommi Lee

摘要

在20世纪60年代初，教育作为发展的重头戏，加入到对外援助中。在这个时候，多个多边和双边组织被建立以实施各种类型的援助计划。但是由于各种各样的问题，他们的有效性不断受到质疑和挑战。本文回顾了过去和当前的多边、双边组织及私人捐助者在教育援助的活动，检验其有效性，探讨了实施教育方案的主要问题和推动教育援助发展的建议。

1. 介绍

教育已被发现有两类影响。就货币影响而言，个人的教育水平越高，失业或贫困的可能性就越小，并且他们越有可能在收入和收入保障方面有更好的优势。此外，个人的真实情况就是对社区和国家的真实反映。就非货币影响而且，教育被发现会影响个人健康、营养锻炼、育儿和志愿活动的参与率。它同样也影响着公众沟通的效率和成人在一生中寻求新知识和技能的程度（布劳格，1978；舒尔茨，1982；麦克马洪，1999）。

因此，社区学习是他们发展的主要因素。在现代经济中，学校和大学是知识传递给新一代人以及对新知识进行系统性吸收的主要途径（世界银行，1995）。

教育在上世纪60年代早期开始作为对外援助的一个组成部分。最初，教育援助被部署去支持劳动力发展计划，所以计划强调职业培训、工程教育和能及时适用的工作技能。基础设施投资，如公路，铁路，水坝，桥梁，农业和工业机械仍然是最重要的优先发展的援助，但他们需要进行技巧性的维护。教育援助是一种确保必要技能存在的方式。（海尼曼，2004）。

到了20世纪80年代，教育援助已经发展到包括中小学教育、人文社会科学、职业教育和教育研究等领域。这一转变是由于世界银行在1980发表的教育政策文件，其中将分析模型多样化，以评估教育成果超出预测人力需求，包括计算教育投资的经济回报率（世界银行，1980；海尼曼，2009，2010）。一个共同的发现是，小学教育有最高的经济收益，导致公共资金从高等教育转移到小学教育以及通过学费提高私人成本来进行高等教育的募资（Psacharopoulos et al.，1986）。

继20世纪90年代之后提出了一种方法称为“全民教育”，强调捐助小学教育（联合国教科文组织，2007）。此方法已成为教育援助的主导范式，对整个行业有重大影响并且往往是消极的。（Heyneman，2009，2010，2012a）。

2. 制度结构

第二次世界大战后，由于战后重建、政治影响与利他主义的原因使国外援助开始进行。一般来说，国外援助是从美国引进马歇尔计划开始的，在1948到1952年间，美国提供130亿美元援助额来重建14个欧洲国家，其中英国接受的百分比最高（24%）。挪威接受了人均最高分配（136美元/人）（莫约，2009：12）。第一个多边组织由联合国教科文组织、世界卫生组织、联合国儿童基金会和世界银行组成（辛格，2011）。目前主要的多边援助提供者包括世界银行（17亿美元），联合国儿童基金会（约合7亿900万美元），亚洲开发银行（约合6亿4700万美元）和美洲开发银行（约合4亿6500万美元），日本国际协力机构（1.85亿美元），美国国际开发署（13亿美元）、英国（9亿6000万美元）（见附件二的表格）。2010年，约有四分之三的教育援助透过双边组织流动，26%通过多边组织进行（OECD CRS数据库）。多边组织中，世界银行历史上占据最大分配，欧盟第二大（OECD CRS）。就其组织预算的规模，教育援助一般在4%左右：4%来自世界银行（表2）和美洲银行，4.8%来自亚洲开发银行和5.8%来自欧盟。令人惊讶的是，非洲开发银行的教育分配最低，仅为0.9%。

1961，John F. Kennedy总统解释了帮助低收入国家的外国援助，“并不是因为共产党正在做它，而是因为它是正确的”（Sartorius和Ruttan 1988：4）。然而，随着时间的推移，国外援助经常将政治和人道主义动机结合在一起。一般来说，多边组织与联合国相关政治动机不明确的部分原因是由于项目和战略必须产生于多方利益相关者，包括援助受援国以及那些捐助国。另一个方面，因为双边机构反映了国家对外援助的优先事项、双边援助、顾问的国家起源，同时政治和经济目标往往倾向反映了那些。这些倾向是不统一的，但一些双边机构往往是相当不可知的顾问的起源，而另一些往往是相当严格的。然而，没有双边机构允许其援助仅针对人道主义需求而不受政治或经济利益的影响。这些特点，此外，属于在中国、俄罗斯、韩国、巴西的新双边组织以及在欧洲和北美的老组织。

双边组织是指按一个国家接一个国家安排发展项目的组织。通过双边组织的援助是不同于通过多边组织的。双边援助是捐助国家外交政策的一部分。例如，美国，2004年，分配大部分双边援助到伊拉克、以色列，西方银行和加沙、埃及、约旦和阿富汗（oecd-dac）。另外法国双边援助的十大受援国中，七个都是说法语的国家（刚果，共科特迪瓦、塞内加尔），或法国的领土（Mayotte），或该机关的成员de la Francophonie（OIF）（摩洛哥，越南，黎巴嫩）（oecd-dac）。

双边教育援助在上世纪60年代至90年代不断扩大。1965年总额达34亿美元，1980年达60亿美元，直至1995年达39亿（瑟曼，2006）。然而，下面的图1显示，自20世纪90年代末开始，增长是缓慢的。图1表明，在2011年，教育援助占世界上1，1亿美元，或约8%的官方发展援助总额（ODA）。

国家援助组织中，主要捐助者包括美国国际开发署（13亿美元）、英国的国际发展部（9亿6000万美元）和日本的JICA（1亿8500万美元）。然而，西方援助机构的发展援助用于教育的部分比较小，只有3%为美国国际开发署和挪威的发展机构，北美防空司令部。4%的瑞典思达。相比之下，教育更多的是一种优先在亚洲许多双边机构的援助：JICA将其14%的援助预算分教育、澳大利亚17%和韩国25%。

为什么日本和韩国在对外援助中强调教育？由于人力资本的大量投资，这两个经济体都出现了。但至少有一种解释是如日本所想，是不是与出售他们的产品有关。教育比部门少受争议。重视教育可能降低批评的风险有助于捐助者自身利益。

双边组织倾向于强调教育援助方面的问题，特别是对国内利益。这些可能包括特定的领域，如技术学校或人民发展的高校，以及特定的改革和创新，如双语教育、电视教育和多元化教育（海尼曼，2006a）。

虽然基础教育继续主导教育的政治目标，资金也指向各种其他优先事项。这些措施包括中学教育，教师培训，成人教育和扫盲、科普教育、职业技能教育和高等教育（oecd-crs）。在许多情况下，私人基金会和非政府组织专注于特定领域。例如，福特和卡耐基基金会都集中在高等教育，而开放社会研究所（有时称为Soros基金会）一直专注于中小学教育，特别是公民教育。许多组织资助特定的合他们的制度使命的教育领域：例如，粮食和农业组织资助农村教育，以及世界卫生组织资助与健康相关的教育。

慈善基金会积极参与国际教育。他们提供商品和服务，尝试新的机构，游说新的政策，并产生新的举措。约80%的人是美国人（Heyneman，2005）因为慈善捐赠在美国是由税收支持的，并且存在利于个人财富收入的相对较低的边际税率。美国基金会往往比其他地方更庞大更悠久。

宗教慈善事业仍然是教育的一种共同通道。它可以通过公共或私人资源进行融资。在拉丁美洲、撒哈拉以南非洲和亚洲，公立学校由宗教组织管理是常见的。在大多数情况下，这些附属于基督教教堂。但在中东和北非以及前苏联的一些地区，学校附属于清真寺，在南亚，附属于佛教寺庙。无论何地的由宗教组织管理的学校，普遍来说，都是由家长和社区领导人通过自愿捐赠劳工及资本来争取支持这些学校的计划。天主教徒经常通过Caritas提供国际援助；新教徒通过基督教援助组织和世界视线组织。在穆斯林，扎卡特（慈善捐款组织）被认为是每一个人的年收入的2.5%，并且资助了医院、学校、公共供水和其他公共服务。宗教规范，瓦克夫，是妥善配置个人财富的古兰经方法，它往往是由国家机构监管的。以巴基斯坦为例，中央政府的瓦克夫部门管理慈善活动（理查德森，2004：156）。

2.1非DAC捐助者

近年来，一些新捐助国已经成为中低收入国家的教育援助提供者。他们有特别的贡献吗？例如，中国的贡献有：（i）孔子学院（约等同于美国或英国文化委员会）；（ii）在中国学习的奖学金；（iii）个别学校建设以及（iv）独立的教育项目（Nordtveit，2011）。King（2010）指出，中国在肯尼亚的培训人员满足了肯尼亚人学习中文的需求并且与中国业务的增长和外商的直接投资密切相关。亚洲基金会（2014）指出教育援助代表着“软实力”，采取这种方法可能对该国家有一定的影响，但存在被指责为“经济霸权主义”的低风险。教育是否是特殊的？因为它现在被亚洲的新捐赠者考虑？

教育部门是韩国第二大援助组合（沃森，2012）。Chung（2013）指出，职业教育是教育援助的主要目的，它支撑了韩国利用教育指导性价值的目的。他推测，缺乏教育政策专家与发展中国家的经验，韩国自己利用职业教育促进经济增长的历史教训，以及职业教育相对文化敏感性来说比较“安全”的事实，都有助于巩固韩国的教育政策和优先事项（Chung，2013）。

俄罗斯联邦同样提供教育援助。但是由于来自俄罗斯官方的统计数据没有按部门划分（Curry，1989；Maximova等，2013），所以认为当前援助很大程度上是基于在苏联时代的教育概念（Takala和Piattoeva，2012），很难评估其方向或影响。然而，俄罗斯创造了世界银行的一个信托基金，命名为俄罗斯教育发展援助信托基金，其目的是帮助低收入国家发展学生的学习评估，包括他们在TIMSS和PISA中的参与（READ年度报告2013）。这种特殊利益有许多可能的原因。一个可能是揭露俄罗斯分析家成就调查的逻辑细节。另一个可能是鼓励“近海外”国家参加成就调查。总之，迄今为止，教育部门的新捐赠者似乎没有突破新的领域或导致意想不到的方向。

3. 教育援助的有效性

对教育援助有效性的怀疑和担忧反映了那些更为普遍的援助。像一般的援助，在下面几种情况下假设它会更有效：（i）发生在非常贫穷的国家，（ii）拥有良好政策和强大机构的国家，和（iii）拥有强分配机制的国家（克莱因和哈福德：2005：36-7）。从双边捐赠机构声誉来说，为设定目标有效地提供程序（英国和丹麦），可能超过拥有最低有效性的声誉的机构（日本和美国）（克莱因和哈福德：39）。

有许多援助浪费的例子。在一个案例中，给予卫生部的协助被发现实际上只有不到1%到达诊所（Collier，2007：102）；11%的援助被发现其实是资助了军事（Collier，2007：103）；当按事前政策条件的基础上，捐赠者被发现即使缺乏收件人部分的承诺，也进行了援助分配（Collier，2007：108）。有人画了一个在受援国和捐助机构的援助和腐败之间链接的（Klees 等人，2012；卡伦，2008：110；海尼曼等人，2008），导致对国际金融机构产生了不信任（Cullen，2008：118）。一些人包括非洲人（莫约，2009）表明，援助是不正常的（calde瑞西，2006；Collier，2007：99），应改为贸易（Easterly，2006）。

援助效果难以衡量（卡伦，2008：24）。评估机构可以评估特定的项目或计划，有时可能会导致明显的结论。一些机构已被发现比其他机构能更有效地实施项目。有效实施似乎是英国的特殊情况，挪威和美国是不一样的（见图表3）。

钱宁等人（2011）认为通过物质资本投资和健康的改善，一般发展援助有助于刺激发展和减少贫困。在重点资助小学教育方面，Birchler和Michaelowa（2013）认为，援助导致了温和但不可忽视的招生改善，却不一定要改进学习。然而，因为几个原因，它已被证明难以评估教育援助有效性。Birchler和Michaelowa争论“反向因果关系”的可能性，具体问题是相比于另一种方式，更高的招生率可能会吸引更大的援助。他们还面临着跨部门的互补性问题。他们开始以对教育部门其他部分的治疗援助作为“低效”的标志，但是最后他们承认援助支持高等教育可以增强在更低级别中的表现。

其他困难包括教育援助取代正常的政府资金而不是加入它的可能性，以及测序和阈值的复杂性问题。例如，科利尔（2007：100）认为，在韩国、马来西亚和泰国，尽管事实上这些国家没有接受初等教育的援助，但是小学完成率同样上升为100%，并且在印度和巴西，完成率也大幅增加。在这些国家，外部援助仅是国内教育支出的一小部分。由此得出结论：在许多情况下，为实现高等教育成果，援助不是必要的。此外，即使低收入国家高度依赖援助，援助对教育的影响是普通但非琐碎的。虽然对于一些受雇于援助行业的人来说，结果可能是充分的，但是它可能无法证明在捐助国，存在足够多的公共纳税人拥有多种可供选择的资源分配方法。

援助成果的一个有用指标可能是援助国机构的稳定。这可能包括法院在何种程度上可以保持独立；选举在何种程度上可以公平举行；高考的举办中不发生腐败行为的可能性（Heyneman，2004b；2002 / 3）。例如，在马拉维，一个在援助及稳定机构方面获得高水平的国家，小学入学率已由1975年的21%上升至2010年的66%（图. 10和11）。然而，在利比里亚，一个尽管援助水平较高但机构薄弱的国家，完成率已由1976年的69%下降至今天的62%。中学入学模式与之相类似。如果他们有强大的机构，显著提高会发生在无援助、低援助和高援助的国家。但在高援助、机构薄弱的国家，中学入学率仍然持平或低增长。

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